第三方機構評價業務全流程監管實踐探索
——以遼寧省為例

●沈光波 苗 宇 夏和飛 張 通

2018 年， 中共中央、 國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，對全面落實預算績效管理提出了明確的要求，“引導和規范第三方機構參與預算績效管理， 嚴格執業質量監督管理”。在此基礎上，2021 年，財政部先后印發 《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6 號）、《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4 號）等相關文件，并同步上線運行 “預算績效評價第三方機構信用管理平臺”。 明確從委托方角度對第三方機構參與預算績效管理的相關業務活動作出引導規范的同時， 提出要加強對第三方機構的指導和監督， 推動執業質量的提升。

近年來，第三方機構積極參與財政支出績效評價工作，為促進區域預算績效管理水平提供智力支持，但同時由于第三方機構能力水平、 認識程度不同，在推進績效評價工作的過程中還存在諸多問題。為提升財政預算管理部門對第三方的管理能力及管理質量，遼寧省積極引入第三方績效監管平臺，依托平臺對委托評價工作及成果進行嚴格的質量管理， 提升委托評價管理工作效率，防范委托任務過程風險，積極推動預算績效管理工作提質增效。

一、現實需求

面對績效評價工作提質擴圍的要求，第三方機構參與預算績效管理作為提高財政預算管理質量的重要方式，已然成為推動全面實施預算績效管理的重要力量，對強化預算管理、提升績效評價的獨立性和可信度、加強社會監督和擴大公眾參與發揮了積極作用，未來也將成為績效管理的“新常態”。面對第三方在預算績效管理中的積極廣泛參與，如何發揮第三方專業性、提升其業務能力和服務質量、加強監管是需要重點考慮的問題，從而確保最終委托工作質量， 切實反映政策項目實際效益，以提高結果應用的準確性。

目前加強第三方機構監管的現實需求主要包括：一是加強第三方機構參與預算績效管理工作的業務指導和培訓，使第三方機構充分貫徹委托方的工作意圖；二是培養第三方機構的績效思維，個別第三方機構由于從審計、資產評估等領域轉型，評價思維路徑較為固化， 績效評價業務素質及經驗匱乏，整體操作思路還未適應績效評價工作需求；三是開展第三方機構實際工作情況的過程監管，減少方案質量差、核心指標不足而導致的評價結果不準確的情況；四是規范績效評價工作流程，績效評價需考慮項目設立、執行以及產出效果全流程，整體評價工作涉及方案制定、評價體系及標準、社會調研對象選點、滿意度調查、數據收集、報告撰寫以及階段成果匯報等多流程，評價過程中第三方機構存在流程缺失、調研走過場、數據分析不到位等現象， 沒有嚴格按照標準的評價工作流程來實施績效評價； 五是加強第三方機構事后管理，評價完成后對其工作情況、服務態度、職業道德、行業規范等事項作出考評，考評結果作為遴選第三方的重要依據， 以構建第三方機構全流程管理機制； 六是加強績效評價業務電子檔案規范管理，線下管理方式易造成檔案丟失，尤其容易出現人員調整導致的檔案信息丟失。

二、管理思路

為加強第三方機構評價業務監管， 遼寧省財政廳依托源頭培育、過程監管、驗收評價思維路徑， 構建全流程監管方式。 一是積極引入 “學習云”，搭建第三方機構績效評價業務學習平臺?！皩W習云” 為第三方機構從業人員提供分層次的線上績效學習課程，提升學員專業知識儲備，為績效工作高質量開展打下堅實基礎， 從而加強對第三方機構的業務指導。二是積極引入“委托云”，搭建績效評價業務全流程管理平臺。 通過“委托云”實現了對第三方機構、專家學者的管理，同時實現了對績效評價任務、評審任務的管理及風險預警，從而規范了第三方機構參與預算績效管理的方式，并加強了評價業務全流程監督。 三是積極引入 “工作云”，搭建績效專業業務操作平臺。 “工作云”為第三方機構開展實際業務提供了專業化、 規范化的績效評價工作平臺，實現了評價效率的提升，從而積極推動第三方機構履職盡責。

通過第三方績效云平臺， 遼寧省財政廳形成“兩管一學”培育+監管工作推進思路，即實現第三方機構庫和專家庫人員管理、評價/評審項目工作任務全流程工作管理以及預算績效管理系列專題講座等課程學習等全流程管理模式。

（一）“學習云”——致力于第三方機構專業基礎培養

遼寧省財政廳通過引用“學習云”平臺對第三方機構專業素養進行培養，通過分層次、分領域預算績效管理課程體系的業務學習， 讓第三方機構能夠快速掌握預算績效管理方面的專業知識。 一是通過政策解讀課程普及績效管理知識， 使第三方機構明確預算績效管理的改革背景、重要意義、基本概念、責任主體、主要內容、政策要求、改革舉措等內容，以樹立績效意識；二是依托實踐操作課程，提升第三方績效管理業務操作能力，通過學習實踐操作課程， 并結合案例剖析， 系統講解和輔導，幫助第三方機構一步步實操績效工作；三是引入職級課程+案例課程，以拓展第三方機構績效評價業務知識， 其中案例課程主要為各行業領域重點評價項目的分享， 為第三方機構在不同領域的評價工作提供操作指南， 大大提高了第三方評價報告的整體質量；四是引入專題講座，提升績效管理創新能力， 第三方機構人員可根據當前關注領域和本地區實際發展情況， 選擇部分行業和領域的績效管理專題講座進行學習。 通過分行業分領域專題課程的深度剖析， 有效促進學員對該行業領域績效管理的認識不斷深化和拓展。

（二）“委托云”——提供第三方機構績效評價業務監管工具，形成“1+3 管理模式”

通過“委托云”平臺，遼寧省財政廳除了可以對所有績效評價參與主體、 成員進行動態信息管理， 還可以實現對評價任務的全流程、 全天候監控， 從而實時追蹤項目開展情況。 主要工作模式為： 一是目前省財政廳通過云平臺對年度重點評價項目實時創建績效評價任務， 并下達評價任務至第三方機構， 從而管理并跟蹤第三方機構的任務開展情況等； 二是第三方機構在接到委托單位的任務后， 按照要求的規范標準流程及時間節點完成工作任務，并通過周報管理模塊，對項目推進情況進行說明； 三是省財政廳根據管理要求可隨時查看工作任務進展， 并對推進情況較差的項目提出整改意見。 通過常態化的跟蹤管理督促第三方機構和專家按照委托單位的要求保質保量完成工作任務， 從而保障第三方參與預算績效管理的有序實施。

與此同時， 協同第三方績效云平臺建立3 項第三方機構管理保障機制， 從而形成以平臺為依托的“1+3 管理模式”，加強對第三方咨詢機構的管理。

1、機構信息管理機制。 依托預算績效評價第三方機構信用管理平臺相關要求， 遼寧省財政廳通過云平臺對第三方機構的基本信息、項目經歷、監督考核情況進行管理，形成一個動態調整的第三方機構信息庫。 省財政廳可查閱各個機構基本信息、法人信息、主評人信息、分支機構信息（非獨立法人機構）、合作專家信息、其他績效評價從業人員信息等， 對第三方機構信息開展全生命周期管理，防止因人員流動，造成相關信息不對稱。 同時，通過平臺可開展機構信息審核、修改、停用、退出以及查詢詳情等功能。

2、第三方機構評分管理機制。 通過平臺內置機構評分表單， 可對完成評價任務的第三方機構就其服務態度、工作效率、服務質量等維度開展單個評價項目評分及機構年度評分等工作， 將評價結果作為后期遴選第三方的重要依據。

3、第三方機構違規管理機制。 若第三方機構在實際評價過程中出現各種違規行為， 省財政廳可通過平臺對其違規行為進行記錄， 建立第三方機構違規檔案， 作為第三方機構信息中的一部分。

（三）“工作云”——搭建第三方機構評價工作標準路徑，規范評價流程，提高報告質量

伴隨績效評價工作提質擴圍的要求， 各主體對第三方機構水平及績效評價質量的要求也越來越高。 在此背景下，遼寧省財政廳積極引入“工作云”，給第三方機構提供一個專業化、規范化、標準化的評價工作平臺，以解決第三方機構績效評價經驗較少、管理流程不夠規范、專業能力不足、評價方法不夠科學、評價質量較低等一系列問題。

通過“工作云”平臺，第三方機構依托規范的工作流程和科學的組織管理體系，能節約評價時間和成本，整體提升評價工作質量。 主要體現為：

1、評價工作流程科學規范，提升工作質量。通過“工作云”平臺提供完整的評價工作流程，一方面，項目負責人按照規范的評價流程將不同階段的工作內容進行分配及管理，同時可實時了解整體項目評價進程并發現問題；另一方面，就項目工作成員而言，平臺在評價任務管理及任務安排、預選方案、評價指標分析、數據采集、數據分析、報告生成、方案及報告質控、項目歸檔等環節均提供了一套科學規范的工作流程及工作方法，支持第三方機構人員以專業、高效的方式開展評價工作， 同時保障評價工作的數據安全及質量。

2、智選評價案例，保障評價質量。 為助力第三方機構高效完成評價報告，“工作云”平臺的智能報告支持共享示范案例， 實現智能考核評價，讓績效評價更便捷。 智能報告預設不同領域、職能的示范案例，支持評價人員自主修改，加上大數據、人工智能、智能爬取、知識圖譜等技術植入到智能報告生成的各環節，釋放人工搜集、方案撰寫的人力成本， 大幅度提升評價任務執行效率，有效提升第三方機構工作效率。

3、專業工具支撐，提升工作成效。 “工作云”平臺提供了大量的工具支持模塊，旨在幫助第三方機構開展實際業務時，靈活借助云端工具開展評價工作，提高評價效率。 工具支持模塊包括“問卷”“訪談”“基礎表”“評價指標”等內容，第三方機構可以結合實際工作需求選擇相關工具開展工作，同時平臺支持線上線下工作數據互通，高效率、低成本、高質量地推進評價工作。

三、實施內容

為加強對第三方服務的質量管理，遼寧省財政廳于2021 年引入第三方績效監管平臺， 致力于打造遼寧特色管理方式。 2021—2022 年遼寧省財政廳通過監管平臺分別開展了30、50 個重點項目評價及分行業領域指標體系建設工作。項目情況詳見表1。

表1 2021—2022 年遼寧省重點項目情況表

省財政廳通過監管平臺對第三方評價工作進行全流程監管， 監管內容涵蓋評價項目前期對接、評價方案制定、評價項目執行以及評價報告撰寫和驗收等項目全生命周期監控， 不斷夯實第三方服務質量。 在全流程監管的同時，通過監管平臺為第三方評價機構提供評價業務便捷工具、模板數據庫、評價案例以及培訓課程等輔助工具， 為第三方機構開展績效評價工作提供全方位支持。

依托監管平臺的運用， 目前省級績效評價方案及報告整體質量較以前年份有大幅提高，切實反映了項目實際效益， 且整體評價效率也穩步提升，主要體現為：一是評價思維貫徹更清晰。 第三方機構能更好地貫徹省財政廳評價思維路徑，整體方案設計、關注要點更能結合省廳需求。二是評價指標設計更科學。第三方機構出具的項目績效評價指標設置更科學， 能圍繞項目核心產出及效益指標設置， 多以定量指標角度評判為主， 改變以往產出及效益多以定性指標衡量的現象， 大幅減少第三方機構自由裁量權過大而導致的評價結果不真實情況。 三是評價工作推進更高效。 通過績效云監管平臺便捷工具，第三方能大幅提高工作效率，例如通過監管平臺開展滿意度調查工作， 大幅減少紙質問卷發放范圍覆蓋低、收集效率低的弊端。 與此同時， 監管平臺還能對收集的問卷結果進行結構分析，分析各個影響因素，明確影響項目效益發揮的關鍵要素，減少評價人員線下收集、分析的時間，避免人力財力浪費。 四是評價過程監控更直觀。 省財政廳通過平臺能實時查詢第三方機構各個流程節點工作安排及實施進度狀態，同時通過第三方周報功能適時了解評價工作整體推進情況。 此外，通過平臺監管對評價工作整體推進較慢或存在問題的項目， 省財政廳會予以反饋，確保項目按時推進，保障整體工作時效要求。

截至目前，15 家第三方機構通過績效云平臺完成了80 個重點評價項目全流程線上評價，同時省財政廳依托平臺對第三方機構進行線上綜合管理，并從社會調查、指標評分、項目概況以及項目經驗、 問題及建議等4 個維度共計17條評價指標綜合考量第三方績效報告質量，評價結果終身記錄， 切實保障第三方機構服務質量，彌補了對第三方機構后期工作評價的缺失。

四、實施效果

（一）提升委托管理工作質量，全流程管理更精細化

一是提升對第三方機構的管理能力。 通過第三方績效監管平臺， 遼寧省財政廳實現了對所有入庫第三方機構的統一管理， 并建立了規范的審核及評分機制， 對機構進行嚴格的資質以及評價質量管理， 提升了評價工作質量的同時也促進了機構人員和專家專業水平的提升。二是提升第三方機構服務能力。 通過專業化流程設計及輔助工具的提供，規范線上工作流程，在一定程度上解決了第三方“不會評”工作難題，提升了對績效評價任務過程及質量的管理水平，同時，通過平臺的任務跟進功能，實現了及時掌握各項目的實際任務進度， 嚴格落實過程管控。三是評價結果應用更具說服力。 通過平臺科學的管理評價流程，將項目管理、質控管理和工作管理深度結合， 助力第三方機構完成專業化、高質量的績效評價成果，促進省財政廳更好開展資金分配工作， 將資金配置到效果更好的領域，使預算績效管理落到實處并取得實效。 同時，針對第三方機構提出的資金分配結構或補助標準不合理、支持對象不精準、管理不規范等問題，廳內相關業務處室和主管部門已作出完善政策設計、修訂制度辦法、改進項目管理等工作安排。 四是提升評價檔案管理能力。 通過平臺管理能對第三方機構開展評價項目數據及材料的線上管理，實現評價檔案電子化管理，促進檔案管理精細化。

（二）提升委托管理工作效率，全過程管理更高效

一是便捷工具輔助評價工作開展提升評價效率?？冃脚_提供了問卷調查分析、評價調研、評價指標設計以及基礎數據表設計等便捷工具，支持第三方機構靈活借助云端工具開展評價工作，大幅降低委托單位和第三方機構時間、人員、溝通、財務成本，提高評價工作效率。 二是評價數據收集分析功能促進評價工作更高效更真實。 通過平臺問卷功能， 實現滿意度線上調查線上分析，減少紙質問卷發放范圍覆蓋低、收集效率低的問題， 且依托平臺功能限制個人填報次數，解決相同人員多次填報的問題， 數據質量得以提升，切實反映項目受益人滿意度情況。 三是實時監控工作任務提高監管效率。 一方面，通過平臺提供的管理模塊、任務模塊、工作模塊、工具支持模塊等，幫助委托單位實時高效的管理部門及機構成員，提升管理效率；另一方面，省財政廳通過“委托云”及時有效地跟進委托任務，了解項目實際推進情況，發現問題及時解決，提升委托方監管效率。

（三）防范委托管理工作風險，全流程管理更規范

一是實時掌握任務狀態。 通過平臺可直觀了解任務的當前狀態及進展，匯總所有逾期任務信息，進行預警，并及時催辦，降低委托任務風險。二是創新周報管理機制。 通過平臺實現委托單位對評價任務實時的跟進管理，通過周報內容掌握任務最新狀態，及時化解風險問題。 三是項目重點成員變更預警。 平臺對已建立的項目變更主評人及重要工作人員，及時提醒委托單位，幫助委托單位及時掌握項目變更情況， 做好風險防范，保障委托評價任務有序實施。 四是強化第三方服務質量管理。 通過監管平臺實現對第三方機構績效評價報告的質量管理， 并通過平臺終身記錄，對評價報告質量不佳的情況將適時建立退出機制，確保整體評價質量。

五、進一步展望

伴隨評價業務提質擴圍的要求， 不斷夯實第三方機構管理質量的同時還需加強對績效專家的管理，也要進一步加強對市縣的績效評價工作指導，整體提高區域預算績效管理水平。 為此，遼寧省財政廳將進一步加強績效專家管理，并打通全省績效評價數據鏈條， 實現評價資源整合，具體如下：

（一）加強部門和專家動態管理，實現信息共建共享

進一步管理本/下級財政部門、 預算部門，實現績效評價統一信息管理。 通過“委托云”平臺貫穿各層級信息渠道， 實現對市級、 區縣級財政部門、預算部門（單位）的評價任務、評審任務、第三方情況、專家情況的統一管理。通過平臺對各級評價任務、評審任務等數據總覽，以及評價任務、評審任務等詳情信息， 保證管理人員及時掌握各部門單位及委托評價任務現狀。

（二）積極啟用“質控云”平臺，加強質量控制

為進一步提高評價質量， 遼寧省財政廳計劃建立專家咨詢機制， 引導和規范第三方機構參與預算績效管理， 嚴格執業質量。 并引入監督管理“質控云”平臺，通過平臺搭建第三方機構與質控師（經財政部門認證后的質控專家）之間的合作橋梁，通過“質控云”平臺委托專家學者對評價方案及報告提供的專業線上評審及質控工具完成相應的評審及質控服務，從而保證委托評價/評審任務的質量。

（三）挖掘平臺價值，加強“工作云”深度應用

通過對各個評價項目評價信息的梳理， 各機構目前對“工作云”的深度應用還有進一步提升的空間，部分環節功能利用率低，下一步將著力制定操作指南，提高各個模塊的應用程度，如數據分析模塊，加強數據分析應用，真實反映項目實際效益，進一步提高評價效率及評價質量。