政府投資基金績效評價指標體系研究

●徐曉陽 方 婭 李小鳳

一、 我國政府投資基金發展歷程

政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立， 采用股權投資等市場化方式，支持相關產業和領域發展的資金①。 相較其他支持方式，設立政府投資基金是政府在支持產業發展方式上的重大創新（唐翔，2021）， 通過更加市場化的引導方式，吸引更多的社會資本投向特定領域，促進產業發展。 我國政府投資基金起步較晚， 但經過二十年的快速發展，政府投資基金總規模達到萬億級別，基金數量上也已初具規模，基金管理專業化程度逐漸提高， 基金管理更加靈活（杜月、應曉妮，2018）。 總體來看，我國政府投資基金發展大致可劃分為起步探索、快速發展和高質量發展三個階段（見圖 1）。

圖1 我國政府投資基金發展階段劃分圖

（一）起步探索階段（2010 年以前）

2002 年， 中關村管委會出資設立了我國第一支政府引導基金——中關村創業投資引導基金。 “十一五”時期我國政府投資基金進入了政策規范與試點推出的新階段（徐寧虞、莊媛媛，2017）。 2005 年，為貫徹實施《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出的實施“中小企業成長工程”，財政部、國家發展改革委、科技部等十部委聯合出臺了《創業投資企業管理暫行辦法》（中華人民共和國國家發展和改革委員會令第39號），文件第二十二條規定“國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展”，這是第一次提出創業投資引導基金的概念（朱文莉、劉思雅，2014）。 科技部科技型中小企業創業投資引導基金、 北京市海淀區創業投資引導基金等中央和地方政府投資基金相繼設立， 政府投資基金逐漸得到重視。

2006 年，國務院制定《關于實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）〉若干配套政策的通知》（國發〔2006〕6 號），明確“鼓勵有關部門和地方政府設立創業風險投資引導基金”。 到2006 年底，全國范圍內累計設立6 支政府投資基金（李萌，2016）。2008 年，國家發展改革委等三部委聯合印發《關于創業投資引導基金規范設立與運作指導意見的通知》（國辦發〔2008〕116 號），第一次從官方角度對創業投資引導基金的定義進行了闡述（朱文莉、劉思雅，2014），對創業投資引導基金的性質與宗旨、 設立與資金來源、運作原則與方式等基金的設立與運作方面進行規范，為扶持創業投資企業發展提供指導。 在這一階段，我國政府投資基金經歷了從零到一的跨越，2002—2009 年共設立61 支政府投資基金，但總體數量和規模仍然有限（見圖2）。

圖2 歷年政府投資基金新設情況（單位：支）

（二）快速發展階段（2010—2017 年）

貫徹黨中央、國務院關于發展新興戰略性產業的戰略部署以及新興產業創投計劃的實施，2009年財政部和國家發展改革委決定聯合地方政府資金，開展參股設立創業投資基金試點工作②。 創業投資基金由國家資金、地方政府資金及社會募集資金構成，以社會投資為主，具體設立和管理工作由受托管理機構負責。基金資金將社會資本納入其中，委托專業機構運營管理，標志著中央層面開始探索對產業發展的支持方式向更加市場化的支持方式轉變。 自2010 年開始，新興產業創投計劃參股創業投資基金在全國范圍內陸續設立，基金分布在北京、河南、深圳、上海等26 個省（直轄市、計劃單列市）。 在前期試點經驗基礎上，2011年財政部、國家發展改革委聯合印發《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》（財建〔2011〕668 號），對創業投資基金的參股投資方向進行了劃定，明確政府創業投資基金應投資于戰略新興產業， 支持中小型創新企業的發展，從而達到推動產業升級和經濟結構轉型的目的。2010—2013 年期間每年政府投資基金數量穩步增長，共設立176 支基金，平均每年新設基金約44 支。

2014 年5 月21 日， 國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，提出“成倍擴大中央財政新興產業創業投資引導資金規模，加快設立國家新型產業創業投資引導基金，完善市場化運行長效機制”。2015 年 1 月，國務院決定設立 400 億元的國家新興產業創業投資引導基金，9 月決定建立600 億元的國家中小企業發展基金。 隨后各地紛紛設立政府投資基金， 政府投資基金的數量、規模爆發式增長，設立主體涵蓋國家級、省級、地市級、縣級。 為規范政府投資基金管理，促進其健康運行，2015 年財政部印發 《政府投資基金暫行管理辦法》（財預 〔2015〕210 號），2016 年國家發展改革委印發《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規〔2016〕2800 號），對政府投資基金的設立、運作和風險控制、預算管理等工作進行規范。 為規范政府出資產業投資基金登記管理工作，2017 年國家發展改革委辦公廳印發 《政府出資產業投資基金信用信息登記指引（試行）》（發改辦財金規〔2017〕571 號）、《關于進一步做好政府出資產業投資基金信用信息登記工作的通知》（發改辦財金〔2017〕1834 號），對基金的登記管理工作進行規定，推動構建以信用為核心的政府出資產業投資基金行業新型市場監管機制。 整體上，2015 年開始基金數量加速增長，2015—2016 年共設立836 支基金，占設立基金總數量約42%。

（三）高質量發展階段（2018 年至今）

政府投資基金經歷了快速發展后， 自2018年開始進入強調績效和質量的高質量發展階段。2018 年， 為規范政府投資基金登記管理工作，發揮好政府資金的引導作用和放大效應，進一步加強行業信用體系建設，促進行業高質量持續健康發展，國家發展改革委辦公廳印發《關于做好政府出資產業投資基金績效評價有關工作的通知》（發改辦財金〔2018〕1043 號），開始注重對政府投資基金開展績效評價工作。 針對基金在設立和運行管理方面暴露出的設立政策目標重復、 資金閑置等問題，2020 年財政部印發 《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7 號）。 在高質量發展階段，我國政府投資基金發展平穩（鄭聯盛、夏詩園、葛佳俐，2020）。2018—2021 年累計設立政府投資基金520 支，其中 2018 年新設 171 支，2019 年新設 132 支，2020年新設 120 支，2021 年新設 128 支。 截至 2021 年底，全國累計設立1990 支政府投資基金（清科研究中心，2022），認繳規模約 12.45 萬億元，實繳規模約 6.16 萬億元（清科研究中心，2021）。 這一階段，新設基金數量逐漸下降，開始更加關注基金運行績效，強調財政資金使用效益和效率。

二、我國政府投資基金績效評價現狀

政府投資基金中政府出資部分通過一般公共預算、 政府性基金預算、 國有資本經營預算等安排， 因此須關注財政資金使用績效。 伴隨著我國政府投資基金的發展， 基金績效評價相關政策也在不斷完善， 中央和地方也在積極開展基金績效評價實踐。 尤其是自2018 年開始，我國政府引導進入更加注重績效和質量的高質量發展階段，特別是 《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）的印發，對政府投資基金績效評價提出了更高的要求。

（一）政府投資基金績效管理政策要求

2008 年，財政部等三部委聯合印發的《關于創業投資引導基金規范設立與運作指導意見的通知》（國辦發〔2008〕116 號）文件中提出，“引導基金納入公共財政考核評價體系……對引導基金建立有效的績效考核制度， 定期對引導基金政策目標、政策效果及其資產情況進行評估。 ”2015 年，財政部印發 《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210 號）要求“各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度， 按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果”。2016 年國家發展改革委印發《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規〔2016〕2800 號）提出應分別針對基金和基金管理人建立績效評價指標體系。隨后，國家發展改革委辦公廳印發 《關于做好政府出資產業投資基金績效評價有關工作的通知》（發改辦財金〔2018〕1043號），明確“對在全國政府出資產業投資基金信用信息登記系統中登記并完成材料齊備性審核的基金和基金管理人，運用科學合理的績效評價指標、評價標準和評價方法， 對政府出資產業投資基金的政策目標實現程度、投資管理能力、綜合信用水平、經濟效益等進行客觀、公正的評價”。

2018 年，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發 〔2018〕34 號） 提出“力爭用3—5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，并要求“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、 主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理”，明確將政府投資基金納入預算績效管理范疇。 2020 年，財政部印發《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7 號），提出“財政部門會同相關部門對基金實施全過程績效管理”，對政府投資基金績效管理提出更高要求。

（二）政府投資基金績效評價實踐

近幾年， 中央層面開始探索對所設政府投資基金進行績效考核。財政部、國家發展改革委和工信部分別于2016 年和2017 年出臺 《先進制造產業投資基金國家出資績效評價暫行辦法》（財建〔2016〕865 號）和《先進制造產業投資基金國家出資年度績效評價工作實施方案》（財辦建〔2017〕114 號），用于指導先進制造產業基金的績效評價工作。 2017 年財政部和國家發展改革委聯合印發《關于開展國家新興產業創業投資引導基金存量資金管理績效考核的通知》（財辦建〔2017〕96號），明確對存量資金管理進行績效考核，具體的組織實施工作從2017 年開始試行。 截至目前，存量資金管理績效評價工作已經連續開展4 年，并制定了 《國家新興產業創業投資引導基金存量資金管理績效考核暫行辦法》（財建〔2018〕668 號），指導績效評價工作開展。

中央層面政府投資基金績效評價一般從政策效應、經濟效益、管理效能三個維度評價，重點關注政策目標實現效果和管理合規性， 但是因評價對象不同，關注重點存在差異。 如，存量資金績效評價側重管理機構管理情況， 因此重點考核管理機構運營管理的合規性； 而引導基金和先進制造基金評價側重國家出資部分的績效， 因此評價中均重點關注國家出資運作的合規性。

地方政府對投資基金績效評價的重視程度也不斷提高， 更加注重政府投資基金成立后對其運行管理進行績效評價和監管（李萌，2016）。山東省財政廳于2015 年9 月出臺了《山東省省級股權投資引導基金績效評價管理暫行辦法》， 隨后北京、山東、河南、江蘇、深圳等地也出臺了政府投資基金績效評價相關政策文件， 并開展了績效評價工作實踐。深圳市先后出臺《深圳市政府投資引導基金管理辦法》《深圳市政府投資引導基金管理辦法實施細則》《深圳市政府投資引導基金績效考核評價管理辦法（試行）》等相關制度文件，對深圳市政府投資引導基金參股的市場化子基金按投資期及退出期分類開展年度運營情況績效考核評價。 從地方實踐來看， 地方政府投資基金績效評價關注重點各有不同。 北京市政府投資基金績效評價從基金合規性、基金效率與價值、政策效果三個維度考核。 深圳市政府投資引導基金參股的市場化子基金評價關注政策效應、 經濟效益、 社會效益和子基金運營效率及管理的規范性等方面。 山東省政府投資基金績效評價從基金經濟性、 效率性和效益性三個維度考核。

可以看到，從中央到地方，各級政府在政府投資基金績效評價方面做了很多探索。 評價實踐證明， 政府投資基金政策效果的實現與績效考核有很大的關系，通過建立可量化、標準化和數據化的基金績效評價標準體系， 促進基金政策效果的實現（鄧飛，2017）。 總體來看，政府投資基金運行管理和績效考核相關政策文件不斷完善， 但政府投資基金績效評價尚未形成較成熟的模式和指標體系，部分政策內容規定仍較為簡單粗略，與基金實際情況并不相符， 對于績效評價工作的指引作用待加強。 在對政府投資基金績效評價實踐中也發現部分制度規定的指標存在操作性不強、 指標設置不夠全面系統、不適應基金不同管理階段特點、對政策引導作用關注不夠等問題。 如依靠財政支出指標評價基金效果，但是未考慮基金自身特征，或者評價偏宏觀，忽視基金的微觀效果，比如缺少從被投資企業的視角分析基金投資績效等 （秦智鵬，2014）。 部分地方政府投資基金績效評價指標設置上存在差異， 部分地方政府投資基金績效評價更加關注基金投資回報情況， 評價指標設置側重經濟性指標， 缺乏效率性指標以及發展性指標（許芳、伍光磊，2016）。

三、政府投資基金績效評價指標體系構建思路

政府投資基金既要兼顧基金的市場化屬性，也要注意其政策目標的實現， 因此其績效評價要兼顧經濟性和政策性， 同時為保障其經濟性和政策性目標的實現， 需要對基金管理機構管理專業化、規范化水平加以關注。政府投資基金作為基金的一種，資金通常包括政府資金和社會資本，前者追求國有資本的安全， 后者追求投資經濟回報最大化， 因此政府投資基金也應關注投資收益情況等經濟性指標。 但相比較一般市場化股權投資基金， 政府投資基金是財政以市場化方式支持產業發展的一種手段，其設立就帶有明確的政策目標，承擔著引導社會資本投向經濟社會發展的重點領域和薄弱環節， 推動相關產業和領域發展和轉型升級等政策任務， 即通過發揮財政資金杠桿放大效應，增加創業投資資本的供給③。 因此與市場化股權投資基金績效評價有明顯的差別 （唐翔，2021），政府投資基金評價中應更多地關注資金管理規范性和資金引導作用（陳靜，2021），應該更加關注基金政策目標的實現情況。同時，要看到基金經濟性目標和政策性目標任務能否實現， 很大程度取決于基金的日常運營管理專業性和合法合規性， 因此對政府投資基金的評價還應關注基金管理的合規性、專業性和管理質量。

綜上， 政府投資基金績效評價指標體系設立應綜合考慮基金的經濟回報、 政策任務及基金的日常管理情況，全面考核基金運營管理情況。依據政府投資基金相關政策文件和績效評價實踐，圍繞政府投資基金經濟回報、政策任務、日常管理情況，結合基金設立、投資、管理、清算、退出的生命周期，筆者提出從“經濟效益”“政策引導”“基金管理”三個維度評價政府投資基金運行績效。

圖3 政府投資基金績效評價視角圖

四、政府投資基金績效評價指標體系構建路徑

“經濟效益”“政策引導”“基金管理”等方面具體評價內容，可根據基金所處階段、基金特點等選擇性設置具體指標。

（一）經濟效益

政府投資基金按照市場化運作， 需要關注基金投資帶來的經濟回報， 即基金所投資金實現的經濟效益情況以及在促進相關產業和領域內被投企業的經濟增長情況， 可概況為基金投資效益情況和基金投資企業經營發展情況。 參照市場化股權基金考核指標，通常從基金投資回報倍數、內部收益率、資本分紅率衡量基金投資效益情況，從被投企業的營收增長率、 凈利潤增長率衡量基金投資促進企業經營發展情況。根據評價對象不同，界定政府出資部分收益情況和基金全部資產的收益情況，判斷財政資金的保值增值情況；也可以根據基金所處階段的不同， 選取上述部分指標進行評價， 如通常只有當基金處于退出期時才選取內部收益率指標。

（二）政策引導

立足基金批復設立時預期實現的政策目標，從基金在促進相關產業和領域發展方面的目標即基金投向、行業發展、社會效益、杠桿效益等方面考核基金政策任務的完成情況， 綜合評價政府投資基金所發揮的政策引導作用。

1、基金投向。 基金投向包括基金投向特定產業（領域）、投向處于特定階段的企業、投向特定區域等， 是政府投資基金在投資過程中所要遵循的要求和實現的目標。 其中，基金投向特定產業（領域） 是政府投資基金在批復設立時要實現的政策目標， 即界定潛在投資項目是否屬于基金批復的投資領域。 投向領域主要依據基金批復方案或基金章程（協議）中規定的投向產業和領域，結合基金投資的項目所屬產業和領域， 判斷基金投向規定產業和領域的資金比例或項目比例是否達到要求。 部分基金在章程（協議）中也會明確投資項目階段要求， 如國家新興產業創業投資引導基金存量資金基金章程（協議）要求投資初創期、早中期創新型企業的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%。 投向特定地域一般是地方政府設立的投資基金的政策要求， 部分地方政府作為出資方會要求參股的基金在投資項目的選擇上傾向于返投當地項目，以期帶動當地經濟發展，并且也會在基金章程（協議）要求中明確規定投資當地項目的資金比例要求。

2、行業發展。政府投資基金設立的政策目標是支持相關產業和領域發展，具體表現為對行業發展的促進作用。基金投資特定產業或領域后對整個行業的帶動作用， 通常從關鍵核心技術創新能力、技術成果轉化能力、產業升級情況判斷。具體來說，關注基金投資對企業在促進技術創新上的作用，如企業的研發投入、企業研發隊伍建設、新技術新產品研發情況、企業申請獲得專利情況等。

3、社會效益。 政府投資基金通過投向特定行業、 地域或階段的企業產生的社會效益是基金運行管理關注的最終目標。 參照判斷一個企業對社會的貢獻大小，通常從就業和稅收、上下游產業帶動作用等維度衡量。因此，通過對基金投資項目帶動就業情況以及對當地稅收貢獻情況、 上下游產業積聚等維度評價基金的政策目標實現情況，也是政府投資基金公共財政出資屬性背景下所要求關注的重點。

4、杠桿效益。 政府通過設立投資基金的方式支持產業發展，相較于其他支持方式，能夠直接以及間接引導社會資本投向特定產業或領域， 實現財政資金的放大作用。因此，基金募集總規模及其中財政資金占比， 對社會資本的撬動作用是政府投資基金需要關注的重點。如，國家新興產業創業投資引導基金通過投資創業投資基金，可實現資金兩級放大，即“國家出資通過基金實體投資創業投資基金實現的直接放大效應”和“國家出資通過基金實體投資創業投資基金和直投項目實現的直接及間接放大效應”④。 從當前實際情況來看，大多數社會資本來源于國有企業，因此也可適當關注對民營資本等撬動作用，強化對民營等非公社會資本撬動作用。

（三）基金管理

專業化、高質量的管理是基金經濟、政策目標實現的基礎。 當前我國政府投資基金基本采用市場化、專業化運行管理模式，政府作為出資人不參與基金的日常管理事務，而是由政府委托的專業管理機構負責基金日常運行管理，政府與管理機構在基金的資金管理（含現金管理、投資管理、投資收益）、風險控制、信息報告、檔案管理、團隊管理等基金日常管理運行事務方面，通過基金管理協議或者章程進行約定。 因此，“基金管理”指標的評價需基于政府投資基金委托運營管理模式以及協議約定、基金章程規定及相關法律法規，可從基金的規范運行、資金管理、專業管理、管理團隊建設等維度對基金的管理運行進行評價。

1、規范運行。 根據政府投資基金監管要求，與市場化股權基金要求一致，政府投資基金運行管理需要遵守公司法、私募股權投資基金行業監管辦法。 此外，政府投資基金管理還應遵守政府投資基金管理相關的政策法規和協議約定。 因此，基金運行是否符合相關管理要求即基金運行的規范性是基金管理的首要關注點，同時也是政府投資基金績效評價需關注的重點。

2、資金管理。 資金安全高效運行是基金日常投資運行管理的首要任務，因此關注資金的流入和流出是否安全、高效是政府投資基金管理評價的重要內容。 根據財政資金監管要求以及基金章程（協議）約定，合理界定各環節資金流入和支出是否合規。 如：基金出資方出資是否及時，投資進度是否符合基金所處階段相關要求，回收資金是否按規定進行分配；對于財政出資部分收回的本金和收益是否按照規定上繳，基金費用與管理費用是否符合約定等。 對于處于退出期的基金評價，需增加對基金退出進度的考核。

3、專業管理。 基金管理專業化既是政府作為委托方對管理機構的基本要求，也是政府投資基金高效運行的保障，因此政府投資績效評價也需要關注基金管理的專業化水平。 按照私募股權投資基金行業監管和基金章程（協議）規定管理要求，界定基金在募、投、管、退各環節是否按照要求規范化、專業化管理，確保基金運行高效率，實現高效益，合理規避風險。 如：投資項目儲備情況，風險防范機制（包括企業風險控制管理制度、機構內部交易記錄制度、防范內幕交易利益沖突的投資交易制度等），以及制度的執行落實情況，投資決策過程是否符合基金相關管理制度，基金向上年報等報告制度、對外公開披露是否嚴格符合相關規定，基金檔案管理是否規范，基金管理人信用等是否符合基金行業監管要求以及協議要求。

4、管理團隊。基金管理團隊的專業化素質和水平，決定了基金運行管理的水平。 應重點關注團隊成員組成和結構，以及核心人員從業經歷及團隊穩定性等，如管理機構關于基金管理團隊的激勵約束機制建設情況和具體執行情況，管理團隊核心成員數量和從業資質情況，基金管理團隊受托管理基金后核心成員變化情況及團隊對基金的專職管理情況。

五、小結

綜上，政府投資基金績效評價需綜合考慮基金經濟效益、政府投資基金設立時政策目標的實現情況，以及基金管理團隊和機構對基金的管理情況，從經濟、政策、管理維度對其進行全面系統評價。 一是兼顧基金所處設立、投資、管理、退出等不同階段特點，即評估重點和指標內容需考慮“募”“投”“管”“退”特點。 二是更加關注基金設立政策目標貫徹落實情況和自身運行情況。 但也要注意，這里只是提供了一個政府投資基金評價的通用模式，具體指標的選擇及權重的設置，需結合基金所處募集、投資、管理、退出、清算各環節特點， 以及基金本身設立目標和定位個性化設置。 考慮到政府投資基金是從財政對企業直接補助等支持方式向更加市場化支持方式的一種轉變，本質還是要解決初創期、創新型領域企業融資過程中“市場失靈”問題，因此對于政府投資基金的績效評價，應該更加關注政策目標的實現情況，而不應過度考慮經濟效益。

表1 政府投資基金績效評價指標體系

注釋：

① 《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210 號）。

②《關于實施新興產業創投計劃、開展產業技術研究與開發資金參股設立創業投資基金試點工作的通知》（發改高技〔2009〕2743 號）。

③《關于創業投資引導基金規范設立與運作指導意見的通知》（國辦發〔2008〕116 號）。

④《國家新興產業創業投資引導基金國家出資績效評價暫行辦法》（財建〔2019〕431 號）。