政府投資基金績效評價實踐探究
——以廣東省韶關市為例

●申 薇

一、引言

新一輪財稅體制改革后， 我國政府投資基金進入高速發展期， 設立規模呈爆發式增長。 以政府引導基金為例，截至2021 年，我國累計設立政府引導基金1988 支， 基金目標規模約12.45 萬億元①。 政府投資基金為帶動產業結構優化升級， 促進區域間協調發展發揮了積極的引導示范作用；但部分政府投資基金的設立和管理也出現了一些問題。

隨著預算績效管理的全面鋪開，為加強對政府投資基金的監管，政府投資基金績效評價需求也日益增多。2015 年，財政部印發《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210 號），明確要求：“各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果。 ”同年 12 月，財政部出臺《財政部關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》（ 財建〔2015〕1062 號），提出“財政資金控股的政府投資基金應當納入公共財政考核評價體系”“對于財政資金注資但不控股的基金，財政部門或財政部門授權有關部門（機構）按照公共性原則對財政出資進行考核評價”。 自此，各級政府積極探索建立政府投資基金績效評價辦法。

與傳統重點績效評價對比， 對政府投資基金進行績效評價， 不僅涉及財政資金，還有社會資本；不僅涉及政府行政管理部門的管理， 還涉及基金管理人的管理。 財政部門要如何應對這些挑戰？ 為進一步提高財政資金的使用效益， 有必要對這些問題進行系統研究。 本文以廣東省韶關市兩支政府投資基金重點績效評價為例， 為各地推進和探索政府投資基金績效評價提供參考。

二、 韶關市開展政府投資基金績效評價的做法

（一）項目背景及評價目的

為了解決中小企業融資難、 融資貴的問題， 推動韶關市經濟轉型產業升級， 促進韶關資本與科技創新的結合， 培育孵化新產業、 新公司入駐韶關， 扶持具有發展潛力但尚不成熟的中小微企業順利成長， 促進地方創業投資市場的發展， 增強韶關市的經濟活力，2017 年底， 韶關市先后設立了兩支政府投資基金。 在遵循 “政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”原則的基礎上， 針對基金可能存在的普遍性問題，從基金的設立、運行和監管情況以及基金可實現的商業價值和政策效果等方面進行綜合績效評價，及時發現基金投融資過程及相關部門和機構在監管中存在的問題，提出改進意見和建議，以期提高政府投資基金的管理水平和財政資金的使用效益。

（二）評價思路和重點

政府投資基金主要面臨環境復雜、 管理難度大等問題， 基金的日常管理和經營與常規財政預算項目管理存在很大不同， 特別體現在機構管理和運營模式等方面，在開展全過程績效管理時，主要是根據基金的募（設立期）、投（投資期）、管（管理期）、退（退出期）運行的不同階段設立目標。

根據基金項目的特殊性和韶關市兩支政府投資基金所處階段——投資期，將評價重點放在投資進度、投資階段、投資領域、市場價值及預期收益等方面，聚焦于基金合規性、基金效率與價值、基金效果（政策效果）三個方面。

基金合規性主要包括基金設立合規性、 基金運營合規性和基金監督合規性，檢查基金從設立、運營到后期監督過程的合理合規性，保證基金健康良好發展；基金效率與價值主要包括基金管理團隊配置、資金管理、投資管理效率和基金業績，跟蹤檢查基金資金管理、財務管理、 制度建設與執行是否到位， 組織機構是否健全，責任是否明確，從制度和措施上對項目實施的進度給予保障；基金政策效果主要包括基金的放大效果、引導作用和扶持效果， 以跟蹤檢查預期績效目標設定是否合理，跟蹤檢查和保證績效目標的實現。

（三）評價方法和指標體系

采用定性分析和定量分析相結合、資料核查與實地調研座談相結合、重點現場調研和專家評議相結合等方式，運用綜合指標法、成本效益分析法、目標結果比較法、因素分析法、公眾評判法和穿行測試法等方法。

根據以上評價思路和重點， 績效評價指標體系包括3 項一級指標、11 項二級指標、38 項三級指標、52項四級指標，內容涵蓋合規性、效率與價值及效果3 個方面，全面反映政府投資基金管理、運營和實施效益情況。

三、 政府投資基金績效評價存在的問題及原因分析

（一）頂層設計不夠完善導致基金運營缺乏有效管理和監督

缺乏頂層設計是目前我國政府投資基金普遍存在的問題，主要表現為多頭運作分散管理、增速過快、投資進度緩慢、定位不清晰等。 韶關市政府投資基金的頂層設計問題主要表現為：一是缺少綱領性政策文件、未成立專門的管理機構、缺少容錯機制、過分注重經濟效益而忽視政策引導性等問題，績效目標設置不夠明確。二是基金主管部門不明確，存在多頭管理，各部門職能和管理目標的差異使得基金投資受到掣肘，主管部門在基金的運行監督中多次缺位， 無法對基金運行給予有效指導， 也使得基金無法按文件要求進行投資。

（二）基金管理人募資能力和投資水平有待提高

政府投資基金實施效果的發揮， 很大程度依賴于基金管理人募資能力和投資水平。 在韶關市兩支政府投資基金重點績效評價中， 基金管理人募資能力和投資水平的影響主要表現在四個方面： 一是兩支基金都存在資金不到位的情況；二是大部分項目為跟投項目，沒有充分體現市場分析、研判能力；三是缺少對本地產業的深入了解和調研，導致投資方向偏差；四是部分投資項目資料不完備，存在一定的投資風險。特別是在雙創基金投資項目中， 多個項目缺少盡職調查報告及風險合規意見。

（三）基金定位不清導致實際業績與預期績效間存在偏差

基金在設立初期及執行過程中，定位不夠清晰，執行較為盲目，主要體現在以下兩個方面：一是頂層設計不健全，基金管理制度存在缺失，使得基金投向偏離，基金投資過程中過分注重項目經濟收益， 而忽略了政府投資基金的政策引導作用。 二是合伙協議未完全體現框架協議、基金設立方案中的文件精神，操作中政府意向前后也存在一定偏差。 這兩方面的原因導致基金定位不夠清晰，因此，雖然基金管理人根據政府意向舉辦了24 場宣講活動，引進韶關創投機構16 家，帶動了相關產業基金的發展， 但這些成績卻與根據基金設立背景文件所述“促進韶關經濟發展”的績效目標之間存在一定偏差。

四、改善政府投資基金績效管理的建議

（一）完善政府投資基金頂層設計，規范基金管理和運作

1、明確各部門職責分工，形成政策合力。政府產業基金的核心是引導，目的是扶持，是政府促進區域產業發展的一種方式。 “政策性”“引導性”是政府投資基金天然的使命，與市場化運作不同，引導基金其本質源于政府職能的延伸，以彌補商業性投資基金特有的趨利性與風險規避傾向導致對初創期與種子期企業關注與支持的不足，其主要目標是通過發揮財政資金的引導效應，吸引社會資本進入相關行業和地區。 因此，建議著力優化本區域的投資營商環境，政府的產

業政策、土地政策、財政稅收政策也應聚焦于本區域產業發展規劃，通過各項政策的梳理，使產業政策、財稅政策、土地政策、行政資源等形成協同效應，配合政府投資基金的引導作用。

表1 韶關市政府投資基金績效評價指標體系簡表

2、完善基金管理制度、風險評估等前期準備工作，形成有效管理和監督。 結合韶關本地實際，可參考其他城市的具體做法，制定政府投資基金管理辦法與實施細則，既要嚴格遵守國家規范，也要對投資管理機構的質量進行嚴格管理，提高行業的準入門檻。 管理辦法與實施細則要對資金的募、投、管、退進行詳細規定，并且要結合本市產業規劃對基金的投資領域、投資企業類型等作出明確規定。 由此，規范后續基金的設立和投向，確保政府產業投資基金的投資方向符合國家和區域的產業政策和宏觀管理政策，放大和提高政府財政資金的引導效應和使用效率，進一步規范本市政府投資基金的運作和管理。

3、建立風險評估機制，使政府投資基金的政策引導作用能夠真正落地。 基金設立前建立風險評估機制，以確保風險在可承受范圍內。 具體而言，包括但不限于： 一是在政府基金投資管理辦法或對應基金的合伙協議中明確所投初創企業的門檻， 投資具備一定條件的項目，如安徽銅陵市在《銅陵市天使投資基金管理暫行辦法》 中明確了種子期企業的各項條件。 二是規范相關項目遴選過程，可設置條件對企業實行開放式申報，在遴選過程中，投前評估、投資談判等過程需規范，信息需充分、完備，將符合條件的企業納入天使項目庫。 三是考慮通過結構化收益與虧損分配設計來降低風險， 如優先級投資者和劣后級投資者按照約定的 “分配比例”（而非持有份額比例）承擔基金的收益和虧損。

（二）完善投資管理團隊，提高團隊投融資能力

投資業務屬于典型的智力密集型行業， 投資管理團隊是其提供專業服務的基礎與根據。 基金管理人應建立一支專業且人數構成合理的投資管理團隊，以加強對投資項目的監管。 對于已經選拔和培養的經驗較為豐富的專業型人才， 仍需繼續完善并動態管理具有吸引力和競爭力的薪酬體系及激勵制度，以保證業務的可持續發展，行業競爭能力的持續提高。

（三）明確基金定位，做好項目儲備，保障績效目標實現

1、明確基金定位，使基金運行方向與其應有績效目標一致。 政府投資基金是實現政策目標的工具，而不是政策目標本身， 其落腳點在產業而不在金融（經濟收益）。 要補充完善基金設立方案，指導具體對應基金的后續管理運營。 例如，基金管理人所做的引進創投機構、帶動其他基金的設立等工作，本就對促進韶關市的經濟發展有所裨益， 建議可以將招商引資的目標寫入設立方案中去。

2、扭轉基金投向，做好本地項目儲備。 為扶持韶關本地企業的發展， 基金管理人應對韶關本地的產業進行深入調研和了解， 選擇當前韶關市大力發展和支持的、符合韶關產業規劃的項目進行投資，做好本地項目儲備，培育和孵化先進新興產業，延伸和壯大韶關傳統優勢產業鏈。

五、其他說明

此次重點評價的兩個基金均處于投資期， 與設立期和退出期政府投資基金績效評價重點有所不同，其中：設立期的政府投資基金績效評價更加關注對基金設立必要性論證、設立程序規范性、實施方案可行性以及績效目標合理性的評價， 退出期的政府投資基金績效評價更加關注對基金的效率、價值，基金的放大效果、引導作用、帶動同產業情況效果，以及相關社會效果等方面。

注釋：

①資料來源：2021 年中國政府引導基金設立數量、目標規模、 認繳規模及分布，https://www.sohu.com/a/535924190_120950203。