新就業形態職業傷害保障制度的路徑探索與創新

辜毅 魏淑丹 電子科技大學公共管理學院

一、新就業形態職業傷害保障制度的發展現狀

隨著新一代科技革命和產業變革的持續深入，數字經濟和平臺經濟催生了就業形態“去雇主化”和“平臺化”的發展趨勢，這不僅對以“組織+雇員”為特點的傳統勞動就業形態產生了巨大的沖擊，同時也對與之密切相聯的社會保障制度帶來了重大的影響。社會保障制度以傳統的正規就業為基礎，用人單位與勞動者之間簽訂勞動合同，建立勞動關系是獲取社會保障權益的重要前提。然而，在當前蓬勃發展的各類新經濟和新業態中，確定勞動者與就業平臺之間的勞動關系還存在現實困難。大部分就業平臺與勞動者之間并未簽訂正式勞動合同，并且新就業形態的創新模式也容易造成實踐中難以通過事實勞動關系確定勞動者與平臺之間的勞動關系。新就業形態中的用人單位沒有明確承擔為勞動者繳納相關社會保險費的責任。同時，現有社會保險制度參保繳費中的“戶籍限制”“單位繳費”和“五險統征”也成為部分地區新就業形態從業人員參保的重要限制因素。

面對最為迫切的職業傷害風險保障需求，新就業形態從業人員目前一般通過購買商業意外險的形式進行風險轉移。與政策性工傷保險相比，通過上述方式實現的職業傷害風險保障成本相對較高、保障范圍有限，仍需按照新就業形態勞動就業的新特點和職業風險的新特征制定相匹配的保障制度。近年來，人社部和各地方都陸續開始進行針對新就業形態從業人員的職業傷害保障試點工作。2019年底，《人力資源和社會保障部財政部農業農村部關于進一步推動返鄉入鄉創業工作的意見》（人社部發〔2019〕129號）中明確指出，要開展新就業形態從業人員職業傷害保障試點。2020年，浙江、廣東等地陸續開展了新就業形態從業人員職業傷害保障試點工作，出臺了有針對性的具體政策。2021年，為進一步強化職業傷害保障，八部委發布《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發〔2021〕56號），對組織開展平臺靈活就業人員職業傷害保障試點提出了新要求。

目前，我國開展新就業形態從業人員職業傷害保障試點工作大致可以分為兩個階段。人社部發〔2021〕56號文頒布前為第一階段，各地按照人社部的試點要求，結合當地新就業形態職業傷害保障制度建設的現實需要展開制度探索。試點地區主要集中在江蘇、山東、江西、浙江等省份的部分城市，僅有廣東省在全省范圍內試行。總體來看，試點范圍相對有限，多數地方仍處于觀望狀態，或僅在政策文件上給出方向性指導意見，未出臺具體的實施政策。隨著人社部發〔2021〕56號文的頒布，新就業形態從業人員職業傷害保障試點工作進入第二階段，職業傷害保障制度作為維護新就業形態勞動者勞動保障權益的重要舉措顯得愈發重要，各地也隨之陸續出臺維護新就業形態勞動者勞動保障權益的實施意見或實施辦法，職業傷害保障制度建設明顯提速，其中，《海南省新就業形態就業人員職業傷害保障實施辦法（試行）》（征求意見稿）已于今年5月開始廣泛征求意見。

?表1部分地區新就業形態從業人員職業傷害保障試點政策

二、構建新就業形態職業傷害保障制度的路徑探索

新就業形態職業傷害保障制度試點兩個階段的設計理論和邏輯呈現出明顯的特征差異。在人社部發〔2021〕56號文頒布之前，各試點地區在避開新就業形態勞動關系認定的基礎上進行了諸多有益的嘗試，形成了多元化的路徑探索。

在保障對象方面，早期試點地區如江蘇省南通市、山東省濰坊市等地將新就業形態勞動者視同一般靈活就業人員，僅僅按照靈活就業人員參加工傷保險的方式解決新就業形態勞動者的職業傷害保障問題。伴隨著各地對于新就業形態勞動者就業差異化認識的逐步深入，浙江省湖州市、浙江省金華市、廣東省等開始真正建立針對新就業形態勞動者的職業傷害保障制度。

在保障模式方面，試點方案主要分為適用現行工傷保險制度、類似福利制度、政府主導的商業保險等三種模式。大部分試點地區采取單險種投保的方式，將新就業形態勞動者納入現行工傷保險制度。較為特殊的如江蘇省太倉市，采取社會福利的方式，對本地戶籍參加了養老、醫療保險的靈活就業人員給予工傷保險費用全額財政補貼。不過，該種方式覆蓋范圍小，對財政要求較高，運行機制不符合社會保險權利義務相匹配的原則，因而未大面積推廣。另外，蘇州市吳江區、江蘇省泰州市采取的是政府主導、商業保險公司承辦的模式，交由商業保險公司承辦，一方面減輕了社會保險機構經辦壓力，繳費標準與待遇水平相對合理；另一方面也充分發揮了商業保險公司險種設計和運營的優勢。

在參保繳費方面，繳費主體是個人或是單位尚未統一。不過，由單位作為繳費主體的試點方案占比較大。繳費標準或采取按照二類行業費率參保，或采取定額繳費，基數核定方式也不相同。其中，以一般工傷保險二類行業費率進行繳費的做法，與新就業形態自身風險特征和風險水平存在一定的出入。在采用政府主導的商業保險模式中，蘇州市吳江區通過政府補貼的方式對繳費予以支持，這在財政可負擔的情況下不失為激發新就業形態從業人員參保積極性的有效手段。

在基金管理方面，依據試點方案不同的保障模式，職業傷害保障基金的管理也呈現出明顯的對應關系：加入現行工傷保險制度者的參保繳費納入工傷保險基金；加入政府主導的商業保險模式的人員，其參保繳費由保險公司按照“保本微利、自負盈虧”的原則進行運營管理；而其他個別制度所形成的基金積累則獨立運營。

在待遇給付方面，多地選擇執行《工傷保險條例》規定，部分地區有所創新。例如，蘇州市吳江區和江蘇省泰州市依據相關制度，保持商業承辦的基本屬性，以參保合同所規定的類別和標準給付待遇，待遇給予更多呈現出一次性給付的特點。同時，為了進一步提升職業傷害保障水平，浙江省金華市要求平臺企業在參加工傷保險的同時加入補充工傷保險計劃；浙江省湖州市同樣也鼓勵平臺企業參加補充商業保險，實現工傷保險、補充商業保險與平臺企業的三方共擔機制。

可見，在上述新就業形態職業傷害保障試點方案中，大部分試點方案試圖通過將新就業形態從業人員納入工傷保險體系來解決職業傷害保障問題。該模式盡管能夠有效解決原有投保商業保險的短期性、可負擔性和保障性問題，但也為工傷保險制度運行帶來了新的問題。原有工傷保險以傳統正規就業和勞動關系為基礎，在新就業形態從業人員勞動關系尚未定性的基礎上，上述納入方式從法理上顯然存在一定的爭議，制度設計帶有較強的過渡性質。泰州市通過引入商業保險機構建立補充工傷保險制度的形式將新就業形態從業人員納入工傷保障體系的做法，也存在保障層次不清的問題。新就業形態職業傷害保障首先需要解決基本層次的保障。蘇州市吳江區通過政府購買服務的方式，委托商業保險公司承辦職業傷害保險，以化解政府經辦服務的壓力，這一方式可以看作政企合作的有益嘗試。此外，各地區在試點中有關職業傷害保障的待遇水平都普遍參照《工傷保險條例》，少部分地區有所創新。從確保所有勞動者待遇公平性和保障充分性的角度出發，新就業形態從業人員職業傷害保障待遇標準參照《工傷保險條例》具有一定合理性和科學性。

?表2部分地區新就業形態從業人員職業傷害保障模式探索

隨著人社部發〔2021〕56號文的頒布，山東、甘肅、江蘇、上海等省市陸續開始研究部署相關政策，這意味著平臺企業的責任和職業傷害保障制度的獨立性將會進一步加以明確。對于能夠確立勞動關系的情形，相關從業人員應當毫無爭議地參加工傷保險制度；對于不完全符合勞動關系確立情形的，則迫切需要建立職業傷害保障制度予以有效應對，積極引導平臺企業按照規定參保。目前，較為清晰的制度構建觀念和基本邏輯已經可以從2022年《海南省新就業形態就業人員職業傷害保障實施辦法（試行）》（征求意見稿）中初見端倪。征求意見稿指出“平臺企業應當依照本實施辦法規定參加新就業形態就業人員職業傷害保障，為通過平臺注冊并在海南省行政區域內接單，以平臺企業名義提供出行、外賣、即時配送和同城貨運等勞動并獲得報酬或者收入的新就業形態就業人員繳納職業傷害保障費，實現每單必保、每人必保。適用《工傷保險條例》《海南經濟特區工傷保險若干規定》的勞動者，企業應當依法為其投保工傷保險，不適用本實施辦法。”可以預見，在隨后各省份陸續出臺的職業傷害保障制度試點方案中，上述邏輯觀念將進一步得以保留和強化。

三、新就業形態職業傷害保障制度創新的政策建議

（一）打破觀念束縛，突破新就業形態職業傷害保障制度困境

從新就業形態職業傷害保障制度建設的難點來看，首先需要解決勞動關系是否是平臺企業承擔職業傷害保障責任前提的問題。盡管目前學界和實務界對于新就業形態勞動關系的認定尚未形成統一的認識，但是在理解上述問題的過程中，不能脫離勞動和勞動保障的核心與實質。新就業形態就業形式與傳統就業形式之間存在的差異，僅僅是原有勞動保障制度適應改革面臨的新挑戰和新的約束條件。因此，針對新就業形態從業人員勞動保障的議題應當跳出勞動關系認定的死胡同，探索傳統勞動關系與社會保險的適度脫鉤，承認勞動者只要參與了社會勞動就應當享有一定程度的社會保護，平臺企業也需要從社會責任角度出發承擔相應的社會保險責任。海南方案的推進也在事實上說明了該邏輯的可實踐性和可操作性。當然，在制度設計中，仍可以充分借鑒《工傷保險條例》的設計理念和實踐經驗，圍繞新就業形態勞動關系和職業風險的新特征和新變化，實現職業傷害保障制度構建中普遍性和特殊性的統一。

（二）總結試點經驗，擴大新就業形態職業傷害保障制度試點規模

新就業形態職業傷害保障制度目前尚處于試點和制度探索階段。各地區在具體制度設計中依據自身條件探索不同的制度實現路徑，已經初步形成了一定的試點經驗。多數試點地區通過打破參保戶籍和“五險統征”的限制、開放工傷保險單險種投保渠道來吸引靈活就業人員和新就業形態從業人員參加工傷保險，這一方式具備一定的制度創新，但也存在法理基礎模糊的隱患。隨著新就業形態職業傷害保障制度構建思路的逐步統一，在滿足新就業形態勞動者職業傷害保障目標的前提下，各地試點的多樣性也值得深思和借鑒。為此，人社等相關部門應當盡快對現有職業傷害保障制度試點經驗進行總結，對過渡性或者財務要求高的試點方案進行有效引導，保證制度的長期可持續性，同時充分調動試點地區制度創新的積極性，及時對各類制度創新進行總結和定性，形成可以復制和推廣的成熟模式，并在試點規模不斷擴大的過程中夯實制度定性的基礎。

（三）實現應保盡保，不斷完善多層次職業傷害保障體系

從新就業形態從業人員職業傷害保障的緊迫性出發，各地區應當充分借鑒《工傷保險條例》的制度經驗，結合自身實際，盡快出臺針對新就業形態從業人員職業傷害保障的具體政策，將相關從業人員盡快納入制度保障體系之中；同時，基于新就業形態用工特點、收入狀況、職業風險等因素，充分借助商業保險公司經辦雇主責任險和意外險的經驗，設計開發符合新就業形態風險特征的職業傷害補充保險，充分發揮商業保險公司在職業傷害風險管理方面的優勢，運用大數據和人工智能技術實現職業傷害責任認定的精準化和明確化，有效應對新就業形態從業人員職業傷害認定的難點問題。此外，在職業傷害保障具體業務經辦過程中，政府部門還可以采取購買服務等形式，委托商業保險機構承辦職業傷害保障事務，協助做好職業傷害確認、組織勞動能力鑒定、待遇核定發放等事項。