市場力量驅動形成的TOD廊道
——以泰國曼谷為例

張 純，劉 志，張 玥，金佳萱，黎雪瑩

（1. 北京交通大學建筑與藝術學院，北京 100044；2. 北京大學林肯研究院城市發展與土地政策研究中心，北京100871；3. 北京市市政工程設計研究總院有限公司，北京 100044；4. 英國倫敦大學學院，英國倫敦）

1 研究背景

中國的城市群、都市圈和超大、特大城市正在快速建設軌道交通。城市軌道交通與土地價值關聯密切，在帶動區域與城市經濟增長中，扮演越來越重要的角色。截至2021年底，我國運營城市軌道交通的城市已經達到50座，投入運營線路283條，運營線路總里程達到9 206.8 km[1]。這些城市的軌道交通大多為國有國營，有著整體化軌道交通網絡規劃。近年來，交通先導開發(TOD)作為帶動土地價值提升的開發模式，在中國城市開展廣泛實踐應用。然而目前國內研究中，對于該模式如何在規劃政策和市場機制的雙重作用下，影響城市土地利用和城市形態的機制探索尚不十分明晰。國內文獻更加聚焦于城市增量發展中點狀開發背景下的TOD模式，注重整體的物質空間規劃，相對而言存量再開發模式廊道層面的探討仍不多見。在此背景下，新增的城市軌道交通如何與舊城的城市更新深度融合，并帶來周邊土地溢價，也成為城市未來存量發展面臨的重要課題。

泰國首都曼谷是東南亞地區人口增長最多、土地擴張最快的城市之一，九十年代以來交通擁堵日益嚴重，發展軌道交通也成為泰國中央政府與曼谷市政府力求改善交通狀況的重要舉措之一。筆者以曼谷為例，介紹了民營資本驅動下的軌道交通線路建設與運營過程中，沿線土地利用功能、站點周邊綜合開發強度，以及TOD廊道的形成過程。曼谷的案例顯示了在城市交通與土地利用整體規劃缺位的前提下，市場力量依然通過土地增值作用，促進城市中心城區軌道交通沿線周邊土地高效再開發的過程。

值得關注的是，與中國政府強有力主導推動的方式不同，曼谷的軌道交通從建設之初就體現出不同模式——民營資本與國有資本并存，且缺乏前期整體的交通與土地利用總體規劃。筆者聚焦于曼谷民營軌道交通廊道建設過程，通過這個案例顯示了規劃缺位之下，市場驅動力量的作用對土地利用的影響，體現了民營資本追求效率的作用。曼谷案例豐富了城市軌道交通開發多元化途徑在發展中國家的實踐認知，也為未來中國城市軌道建設中的交通與土地互動優化提供了借鑒。

2 文獻綜述

2.1 交通基礎設施的土地溢價效應

發展中國家普遍存在交通基礎設施成本高導致融資困難的問題，特別是資金短缺情況下，實際項目運作中有可能利用交通基礎設施帶來的“土地增值”效應，為交通基礎設施建設提供投融資。關于交通基礎設施與沿線土地價格之間的關聯，國內外已積累了大量的研究。早在1930年，Mackaye提出大型購物商場應集中分布于高速公路附近，良好的可達性有利于商業潛力的實現和商業地產的增值[2]。隨后Wingo于1961年基于城市交通與土地利用關系的模型，提出交通可達性改善會使得住房價格明顯提升[3]。在此基礎上，阿朗索建立土地價值模型，認為可達性會影響土地價值和地段的最佳使用功能[4]。

在當代北美城市，以洛杉磯為例，研究軌道交通與周邊房產價值關系發現：短期內輕軌對于周邊住房價值的提升頗為明顯，然而對以就業為主的商業地產價值帶動，卻有一定的時滯性，在5到10年的長期周期才能顯現[5]。更多基于北美背景的研究，關注土地利用—交通—住房選擇之間的互動關系，并認為在交通便利的地段，“自我選擇(self-selection)”機制產生的內生性也不可忽視——這種效應會促使本來偏好公交出行的群體更愿意擇居在軌道沿線交通便利的地點[6]。

文獻分析表明，交通基礎設施的建設能夠帶來“土地溢價”，其機制如圖1所示：第一，基礎層體現為土地具有的固有價值；第二，隨著房屋修建等土地追加投入行為，土地價值會有一定程度上漲，通常政府允許土地所有者享有這部分土地增值收益；第三，體現為通過公共服務設施和基礎設施等實現的土地增值，例如建設高速公路、軌道交通等基礎設施，這部分收益是土地增值中應該回收的部分；第四，由人口聚集和經濟發展所致的土地增值。通常認為并非由土地所有者的投資產生的土地增值收益至少應部分回歸公有部門，這種土地溢價效應在一些海外城市價值回收體系中得以體現[7]。

圖1 土地溢價過程示意 Figure 1 Map of value capture process

2.2 軌道交通帶動的城市形態演變

軌道交通帶來的高強度的客流除了促使土地增值，更體現為引發城市形態的演變。在交通與土地互動框架下，通常對于城市形態的討論集中于空間布局和開發模式上。例如，TOD理論的倡導者卡爾·索普提出交通沿線應具有相對較高的密度、適當的土地混合利用、適宜的步行環境以及豐富的公共設施。此后，Cervero和Kockelman在TOD的基礎上繼續豐富內涵，建立起包含密度(Density)、多樣性(Diversity)和設計(Design)的“3D原則”[8]。2008年Cervero等又在“3D”的基礎上加入目的地可達性(Destination accessibility)和距離(Distance)，繼續將3D原則拓展為5D原則[9]。隨著北美1990年代新城市主義運動和精明增長政策的推行，TOD原則逐漸被城市規劃者和設計者所接受，并付諸實踐。

然而，也有學者發現在已建成的社區中，即使按照TOD原則進行設計，軌道交通對于城市形態的影響也并不明顯。以洛杉磯郊區為例，研究發現，由于輕軌建設之前就已經形成了嚴格的區劃條例(zoning)，土地利用再發展的條件受到諸多限制，導致即使有良好TOD規劃設想，也很難付諸實施[10]。越來越多的學者都認為，TOD友好的城市設計是形成軌道交通周邊良好城市形態的必要條件，但并非充分條件。

目前，更多的研究轉向了土地—交通交互影響模型。例如，Cervero等基于洛杉磯大都市區的案例研究認為，沿著交通廊道進行城市開發，職住相對接近、功能適度混合的土地利用可以降低總體的交通發生量[11]。其后，宋彥等基于Urban Sim、LEAN等平臺建立了情境分析法，選擇容積率、建筑密度、土地混合度以及交通網絡連接性等指標，豐富了“土地—交通”一體化模型在城市規劃中的實踐與評價體系[12]。

2000年以后，TOD概念被引入中國，用于指導軌道交通沿線開發的規劃和設計實踐，并在最近幾年成為城市規劃學界和業界共同關注的熱點問題。例如，潘海嘯基于對上海案例開展實證研究，從軌道交通的社會公平、城市空間、規模效應等三方面構建基于中國TOD的交通可持續發展原則[13]。張明等提出適用于中國的TOD規劃設計原則，強調大部分中國城市的密度已經很高，因而不能一味強調再提升密度和容積率[14]。陸化普等分析了TOD模式在中國的發展趨勢，提出了在宏、中、微觀三個層面，對應著不同的空間引導政策和城市設計策略[15]。隨著相關研究的本土化，TOD理念被越來越多的決策者、開發商和運營商所接受，也在快速城市軌道交通建設時期展開了廣泛的實踐應用。這些遵循TOD原則的交通沿線土地開發，已經開始對中國老城和新區的城市形態產生了深刻而長遠的影響。

3 軌道交通投融資的泰國曼谷案例

曼谷是東南亞地區發展速度最快的城市之一，目前轄區總面積1 569 km2，人口約為1 200萬，占泰國總人口的20%，并以每年30萬人口數量繼續增長。自從上世紀70年代大規模工業化開始，城市人口增長迅速。到了90年代，曼谷機動車數量已經高達300萬輛。而相比之下，城市道路建設嚴重滯后，道路面積率不足9%，遠遠落后于世界上同等規模大城市的發展水平。為了緩解地面交通的擁堵，中央政府與曼谷市政府共同提出了建設城市軌道交通的設想。

長期以來，泰國作為財政單一制國家，地方政府擁有極少的財政自主權，大型基礎設施建設基本上依賴中央政府的投資。上世紀90年代，中央政府已開始投資建設曼谷地鐵藍線，并成立了大都市捷運機構(MRTA)管理地鐵系統，并由一家私營公司經營藍線的運營。由于全國基礎設施投資需求大，中央財政有限，泰國政府于1992年決定通過政府與市場合作(PPP)的方式，把民營資本引入基礎設施投資運營領域。曼谷軌道交通BTS(Sky train)高架輕軌線是泰國第一個通過BOT(建設—運營—轉讓)模式引進民間資本建設運營的PPP城市軌道交通項目。該項目的政府與市場合作方為曼谷市政府和曼谷捷運系統公司(BTS)。1997年，泰國貨幣大幅貶值引發亞洲金融風波，給泰國經濟帶來嚴重的影響。盡管如此，BTS項目于1999年底建成通車，但由于客流低于預期，運營收入只能平衡運營成本，而無法回收投資成本。直到2007年債務重組后，隨著客流的不斷增加才慢慢進入盈利狀態。并隨著2013年成功上市而解決了資金短缺問題。目前，BTS輕軌線已成為維系曼谷市中心區的交通紐帶，也是曼谷市一道亮麗的風景線。

目前，曼谷已有5條城市軌道交通線路(見圖2)，其中有兩條(深綠和淺綠線)是曼谷捷運系統(Bangkok Transportation System，以下簡稱BTS)，另外兩條為大運量捷運系統(藍線和紫線)，由MRTA管理，一條為機場線(Airport Trail Line，簡稱ARL)，屬泰國國家鐵路公司[16]。這些線路形成了主要的城市通勤和交通廊道。

圖2 曼谷市土地發展和城市軌道交通線路 Figure 2 road map of land development and urban rail transit in Bangkok

據實證研究測算，在市中心主要軌道交通廊道沿線距離車站近100 m的地段，房產價值增值超過200美元/m2，而郊區軌道交通廊道沿線區域的房產價值增值低于80美元。按照最近互聯網可以查到的曼谷房價(www.numbeo.com)，曼谷市中心的房價為5 300美元/m2，200美元的增值相當于房價的3.8%；而曼谷市中心外郊區的房價為2 600美元/m2，80美元的增值相當于房價的3.1%[17]。

泰國地方政府征收的與房地產相關的稅費有3種。一是房地產交易環節征收的契稅，稅率為房地產評估值的2%；另外兩種是與房地產占有相關的稅，房屋與土地稅(building and land tax)和地方開發稅(local development tax)。前者的稅率為房地產年度評估價值(相當于年租金)的12.5%，業主自住房屋免征，年度稅收僅占GDP的0.2%(2018年)。后者向土地所有者征收，稅額隨地價累進，當地價每泰畝(等于1 600 m2)低于3萬泰銖時，有效稅率為0.5%；高于3萬泰銖時，有效稅率則為0.25%。由于稅基從上世紀八十年代初以來沒有更新，該項稅收微乎其微，2018年僅占GDP的0.006%[18]?？梢姡L期以來泰國的房地產稅形同虛設。近年，泰國改革房地產稅，把房屋與土地稅和地方開發稅合并，于2020年開始實施，目前尚未有數據顯示稅改后的業績。

稅改之前，由于房地產稅收的業績很弱，缺乏公共投資增值回收的機制，城市軌道交通給房地產帶來的增值基本上由業主獲得。可以推測，這種增值收益成為一種市場激勵，鼓勵業主對房地產進行高密度再開發，以獲取更大的增值收益。這也許成為曼谷市場力量驅動形成的TOD廊道的一個原因。

4 軌道交通線路對沿線土地利用的影響

4.1 輕軌BTS沿線的用地功能變化

輕軌BTS兩條線路穿越曼谷市中心區最繁華的地帶。軌道交通可達性的提升，導致沿線土地增值，會引發站點周邊新一輪土地再開發。BTS對于沿線土地利用的影響，首先體現為沿線土地利用功能，由以居住為主向以商業為主的混合類型轉變。BTS線全長37.9 km，分為素坤逸線和思隆線兩條線路，在暹羅中心站換乘，線路開通后改變了內城中心區傳統上以居住為主的土地利用功能，逐步實現了土地利用功能的變更。

基于遙感的土地用途識別和變化分析，顯示了沿線商業、商務和辦公功能的集聚過程。通過對BTS沿線站點周邊1 km內的用地進行統計分析，可以發現客流量越大、中心性越強的站點，非居住用地功能的比重也越高、功能也越混合(見圖3)。

圖3 曼谷市BTS線路站點周邊的用地功能(1 km范圍) Figure 3 Non-residential land use type around BTS Metro Station

具體來看，如果按照客流規模等級，可以分為中心站點、次中心站點和一般站點(見表1)，則發現中心站點周邊商業辦公功能的集聚更明顯，如暹羅站、國家體育館站、拉差當梅站等。這些站點周邊通常有大型的商業綜合體，用地功能混合度較高，周邊具有教育、醫療、綠地等復合用地類型，非居住用地占比 通常在60%～80%之間。此外，次中心站點的商業聚集度相對較低，有著一定比例的用地混合度，非居住用地比例通常在25%～60%之間。相對而言，一般站點周邊居住用地比例更高，非居住類用地通常只占25%以下。

表1 輕軌BTS各類站點周邊的非居住用地比例 Table 1 Non-residential land use type around BTS metro station

從用地功能變化上看輕軌建設效果，BTS將軌道交通引入了曼谷老城中心最傳統的社區，改變了沿線以居住為主導的用地功能。這些變化重塑了城市中心區的活力，通過大型的商業綜合體的優質環境，重新吸引了大量年輕群體回到城市中心。從這個意義上來說，輕軌改變了曼谷城市中心區以居住功能為主、“老破舊”的傳統印象，促進了城市活力再生過程；將分散在郊區的投資重新吸引到內城，通過用地功能的轉變激發了內城社區的再生。

4.2 站點周邊的土地綜合開發強度和混合度變化

可達性的改善在改變軌道沿線土地利用功能的同時，還使輕軌BTS站點周邊的土地綜合開發強度和混合度得到提升。例如，以兩條線路交匯的暹羅中心站為例[19]，通過對比輕軌2009年開通前后5年的變化，可以發現站點周邊的土地利用呈現出從低強度、碎裂化向高強度、混合化的發展趨勢[20]。

基于林肯土地政策研究院“城市擴張地圖集”專題數據庫的歷史數據[21]，對2004年到2014年BTS暹羅中心站點周邊1 km半徑范圍內的土地利用強度與混合度進行比較(見圖4)。對比分析顯示，2004年站點周邊土地利用尚未完全開發，以1到3層的傳統居住建筑為主，在各類土地利用中居住功能占有絕大比例，呈現出土地綜合利用強度低、小地塊碎片化、用地以居住單一功能為主的特征(見圖4(a))。而到2014年，站點周邊1 km半徑范圍內的土地已經經過再開發，以高層和多層商業商服功能為主，土地開發強度提升，用地功能也更加混合，出現了軌道站點沿線的多個大型綜合商業商務中心(見圖4(b))。

圖4 暹羅中心站2004年與2014年周邊1km范圍內土地利用變化 Figure 4 Land use change within 1km around Siam Central station in 2004 and 2014

除了土地綜合開發強度和混合度提升，BTS沿線站點的開通也極大地促進了周邊土地溢價。得益于暹羅中心站高強度而穩定的客流，軌道公司對周邊自持地產進行新的物業開發，產生了票務之外穩定的收益。同時，軌道公司還積極開展多樣而靈活的站內空間租賃，將持有的物業資本巧妙轉化為貨幣資本，實現了資金良性循環，也補貼了軌道交通建設和運營的投入[22]。

4.3 立體TOD廊道體系構建與步行可達性變化

隨著BTS周邊土地再開發和價值增值過程，帶來越來越多交通客流，也創造了更多與周邊商場合作的機會。最初的經濟債務危機得到了緩解，并且逐漸通過四通八達、由業主自發建設的空中步廊，將周邊的大型商業綜合體連接成為立體TOD廊道。一體化的TOD廊道通過提升步行可達性增加了BTS的客流，也增加了步行廊道沿線甚至廊道之中商業空間的出租收益，形成客流與租金互促的良性循環。市場機制驅動下逐步自發形成的步廊體系，成為曼谷案例的特色鮮明特征。

最初BTS建設也經歷了資金短缺的一波三折過程，建設恰逢經濟危機的沖擊，在修建完成主體工程之后，已沒有更多的資金修建連接站臺層和地面層的電梯和扶梯。由于曼谷炎熱多雨，許多軌道交通潛在的乘客(尤其是老年人)不愿意步行爬樓到相當于6層樓高的輕軌站，這使票務回收成本難上加難。沿線的大型商業綜合體很快意識到，BTS帶來大量客流將成為巨大的商機，并隨之主動出資修建連接商場與軌道站的空中廊道，BTS也不失時機地逐步安裝扶梯。由此，通達性良好的立體步道系統逐步完善，TOD廊道沿線提供了可步行性良好的空中和地下步廊，大量的潛在客流被主動引導到連成一體的各種商業綜合體中，間接促進了商業繁榮(見圖5)。

圖5 Siam站周邊的TOD廊道 Figure 5 Walkable TOD Corridor near Siam Station

值得關注的是，與我國許多城市空中廊道建設的不同之處在于，曼谷的空中廊道建設并沒有提前整體規劃，而是多主體推動、自發形成、見機行事、見縫插針、逐步建設的。近年來BTS的TOD廊道仍在不斷動態完善，目前已有17個站點直接與周邊的建筑相連。 其中，暹羅中心站(Siam Center)到奇隆站(Chit Lom)之間就構建了十分完善的空中步行廊道，連接著著名景點、目前東南亞最大的商業中心，以及國際旅客經常到訪的品牌酒店。在暹羅中心站旁設有Siam Paragon、Siam Center、Siam Square和Siam Discovery等7個大型購物和娛樂中心，均與軌道站點有直接連接的步行廊道(見圖6(a)(b))。這些TOD廊道中的步行體系通常在BTS線路下方，提供了良好的遮陰、避雨步行空間，在炎熱多雨的曼谷給白領階層提供了相對舒適的通勤保障；步行空間也成為靈活布局的商業空間。TOD廊道充分利用了客流的潛在商機，通過站內空間出租和與周邊商業綜合體橋接增加的收益，直接補貼了廊道建設成本，促進了資金流通，形成共贏的價值回收循環(見圖6(d)(e))。步行設施的完善與沿線商業物業的發展相輔相成，方便大量的行人，也為商場和酒店帶來商機。

圖6 Siam站到Chit Lom站之間的立體TOD步行廊道 Figure 6 Walkable TOD Corridor System between Siam Station and Chit-Lom station

5 結論及建議

城市軌道交通TOD廊道成為促成良好土地再開發的重要力量，其不僅能夠服務于大量乘客出行， 提升周邊物業的可達性，還能促成新的城市形態、帶來土地增值[19]。區別于獨立的TOD站點，TOD廊道周邊的商業、辦公等設施能從更大范圍為城市軌道交通帶來客流和經濟繁榮機會，兩者之間形成一種互補共贏的循環機制。

曼谷輕軌BTS線路核心段的TOD廊道案例顯示了在整體規劃缺位、市場機制驅動下，軌道交通帶動沿線土地利用的變化，帶來再開發過程。土地功能、混合度和開發強度的變化表明，可達性的改善促進了土地價值增值，引發了內城的城市再開發，給城市中心區帶來新城市形態，也為最傳統的內城社區注入了新的活力。正是由于曼谷軌道公司全部依靠民營資本，在交通與土地利用整體規劃缺失的情況下，仍體現出市場力量對于土地利用的塑造性。

此外，TOD廊道所包含的四通八達的空中步行系統，通過立體集成將軌道客流直接引導到周邊物業中，形成了良性循環的物業增值機制。通過客流—商業收益的價值補償機制，在實現物理連接的同時，也將地鐵運營商、周邊土地開發商、周邊社區和土地持有者等相關利益主體整合起來。通過土地增值帶來的巨大效益，填補了修建和運營成本。直至今天，BTS沿線的周邊物業仍然在不斷發展當中，曼谷軌道交通系統在世界各國均享有較高聲譽。

筆者對于軌道交通建設所引發的思考在于，如果曼谷也有著長期的整體規劃，效果會更好嗎，這是一個值得深思的問題。目前中國也在推進城市更新，通常值得考慮的問題在于，在中國的土地所有制度下，軌道交通的規劃、建設與運營如何與土地價值增值進行關聯，更好地促進內城再生。目前中國軌道交通仍在快速發展時期，在建設數量和建設速度增長的同時，未來將更加關注空間品質友好性和財政可持續性。在

此不同制度背景下，曼谷案例的借鑒意義在于在進行軌道建設的同時，也需要關注與周邊建成環境的互動，實現資金良性循環，并創造良好的乘客體驗和繁榮的商機；通過軌道交通TOD廊道建設促進城市更新和內城社區再生，最終建立融于城市、帶動城市活力的軌道交通系統[23]。