中國城市軌道交通TOD建設發展30年回顧與思考

夏海山，韓寶明，王琳妍

（北京交通大學，北京 100044）

1 研究背景

城市化為城市軌道交通建設提供了機遇，軌道交通也助推城市化達到了一個新的高度。特別是自1990年以來，軌道交通建設帶動TOD(transit-oriented development，以公共交通為導向的開發)發展成為熱議的話題，在城市化發展的新階段也承載了新的期待。中國的軌道交通TOD經歷了一個怎樣的歷程？在城市化的過程中發揮了怎樣的作用？針對中國城市問題做出了哪些實踐創新和理論探索？回望走過的30年，這個過程又讓我們對軌道TOD的發展規律和運作機制有怎樣的認識，對未來發展有哪些思考？

從中國城市化發展的視角，審視軌道交通TOD走過的道路與起到的作用，似乎更能夠厘清軌道交通TOD的獨特性與未來去向。筆者通過尋找以上問題的答案，試圖為中國軌道交通TOD發展走過的30年道路做一個整體畫像，以期勾勒出TOD助力城市化發展的脈絡，以及未來可能的趨勢。

2 中國的軌道交通TOD發展背景與特征

2.1 快速城市化的新問題與新挑戰

1978年改革開放至今，我國城市化水平由17.9%提高到65.0%，增長了3倍多，是世界平均增長水平的2倍以上，城市化進程得到了歷史性的飛躍發展。與歐美不同，中國城市化快速發展期伴隨著體制改革，同信息化與全球化、可持續與綠色化并行，因此也面臨很多前所未有的新問題與新挑戰，特別是城市軌道交通建設。

自20世紀90年代以來，城鎮人口迅速增長，城市規模不斷擴大，交通與環境狀況不斷惡化。2000年后，城市機動化率迅速提升，中國的特殊性在于小汽車進入家庭的時期與大城市人口的高增長期交織重疊，帶來了嚴峻的城市問題。

城市軌道交通建設成為再發展的新挑戰，因為大規模的城市軌道交通建設需求面臨資金與技術短缺的矛盾。相比其他國家，中國城市化的快速發展期也是中國由計劃經濟向市場經濟轉型的時期，面對挑戰需要走出自己的創新之路，為此，軌道交通TOD發揮了特殊的作用。

2.2 中國的軌道交通TOD發展路徑與貢獻

TOD在中國的發展受到多重推動力，產生相互疊加的共振效應。同時，因中國的城市規模與級差，也呈現出逐波傳遞的延展效應。

1) 軌道建設的資金問題成為TOD發展的核心推力。在中國城市化進程中，軌道交通TOD首先獲得的機遇就是成為軌道建設資金的解決途徑之一。即便是在中國經濟最發達的北上廣深，2000年，城市承擔大規模的軌道交通集中建設時資金也是捉襟見肘，建設需求與資金短缺的矛盾推動了TOD的登場。

2) 軌道交通TOD成為城市空間結構轉型的有力武器。中國城市化進程中的城市空間結構轉型同時給軌道交通TOD帶來機遇。2000年前后，我國很多大城市都在總體規劃中提出建立以公共交通為導向的多中心城市空間結構。以此為契機，我國軌道交通的建設進入了快速發展時期，并從單一的以“解決城市交通需求”為目的的建設，轉向了“解決城市交通需求”與“引導城市空間發展”兩方面的結合[1]。

3) 實踐與理論相互促進，推動中國的軌道交通TOD發展。2000年以來，伴隨城市化，中國房地產進入高速增長期，整個社會歷經20年的投資熱潮的沖擊，具有高可達性的軌道交通可以帶動土地增值而具有顯著的外部效益，因此受到了極大的關注?？梢哉f，中國軌道交通TOD的一路發展，受到學者、政府、社會的多方推動，從實踐中學習到實踐中應用，為軌道交通TOD理論完善提供了豐富的素材，為TOD的發展作出了特殊的貢獻。

3 中國軌道交通TOD的發展歷程

為了便于回顧與梳理，筆者根據中國城市化及軌道交通建設發展的幾個重要節點，將TOD劃分為4個階段，用以描述軌道交通TOD的總體脈絡(見圖1)。

圖1 城市軌道交通建設與TOD發展階段的關系 Figure 1 Relationship between urban rail transit construction and TOD stage

3.1 萌芽準備期(1990—1999年)

3.1.1 時代背景

20世紀90年代前，中國城市僅有少量地鐵運營①。進入90年代，中國城市化進程進入快車道，10年時間城市化率從28%增長到38%，人均GDP增加4.7倍 (從1 700元增加到7 900元)。這一時期，突出的矛盾是落后的基礎設施與現代化城市建設目標的巨大差距，為此政府加大了對城市交通基礎設施的投入，加快建設以大容量軌道交通為骨干的公共交通系統。但軌道交通建設的經濟門檻很高，首先碰到的困難就是資金的籌措問題，聯合開發和土地利用策略顯得十分必要[2]。因此，在中國城市軌道交通建設的早期階段，主要是從籌措資金出發嘗試聯合開發，沒有主動以軌道交通帶動城市發展作為主要目標，TOD概念尚未引入，但是出現了一些有益的嘗試，可以算是中國軌道交通TOD的萌芽準備期。

3.1.2 發展與制約

由于建設資金的限制，至20世紀90年代末，新建完成的地鐵只有北京地鐵復八線、上海地鐵1號線和廣州地鐵1號線3條線路。這些城市建設軌道交通系統出于兩個基本目的：一是為了滿足市民不斷增長的交通需求；二是為了引導由于經濟增長帶來的城市空間上的擴展，從而遏制攤大餅狀的城市蔓延。TOD的理念與這兩個目的基本吻合，理論上講應成為實現這些目的的首選策略[3]。實際上，軌道交通TOD的發展受到建設經費的制約，在城市化進程中顯著存在城市GDP門檻(見圖2)。

圖2 城市化進程中軌道TOD與GDP的關聯 Figure 2 Relationship between urban rail transit construction and urban economic development

3.1.3 早期的實踐

1) 上海軌道商圈的探索。1990年開工的上海1號線，沿線規劃了15項、共計45.3萬m2的物業[4]，形成了一批集購物、商務、辦公和交通于一體的綜合設施，開啟了中國軌道交通TOD商圈的探索。

2) 廣州地鐵聯合開發。1993年廣州市地鐵1號線動工，率先探索地鐵建設與房地產聯合開發，沿線開發28處物業、用地共35 hm2，規劃總建筑面積約200余萬m2，計劃籌集地鐵建設43%的費用[5]，最早在內地嘗試“地鐵+物業”。

3.2 探索學習期(2000—2008年)

2000—2008年，申奧成功、加入世貿等重要事件有力地推動了城市發展，這個階段全國人均GDP增長3倍，城市化呈現的“高需求”激發了軌道交通TOD的探索。

3.2.1 城市發展新的需求

2001年，北京申奧成功，為建設國際化大都市，明確提出到2008年新建地鐵200 km、運營7條軌道線路的目標；2004年，上海提出到2010年世博會前建成總運營線路長度達到400 km、共11條軌道交通線路的目標[6]；2005年，廣州規劃了9條線、共255 km的軌道交通線路，迎接2010 年亞運會；深圳為2011年世界大學生運動會同時建設5條軌道線路，實現178.8 km的運營里程。

2001年，中國加入世貿組織，為城軌交通的快速建設帶來了機遇，同時意味著中國開始融入全球化的房地產行業，通過學習與探索，填補了我國物業發展的空白。

2003年9月，國務院辦公廳發布了《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》②，之后，根據審批要求，陸續有15個城市上報了城市快速軌道交通建設規劃，其中有14個城市得到國家的批準，這標志著我國軌道交通建設開始加快發展。

3.2.2 軌道交通建設與TOD規劃

進入21世紀，全國大約有20個大城市在推動地鐵或輕軌建設，許多城市將快速軌道交通系統納入城市總體規劃。此時，TOD規劃概念恰逢其時，引導商業開發向軌道交通廊道空間集中，為房地產市場提供了有利條件，也讓沿線的開發項目為軌道交通客流成長奠定了基礎，促進了城市空間的健康可持續發展。否則一旦不合理的城市布局形成，將面臨TOD導入困難或功效不佳的結果[7]。這時期的典型代表有北京、上海、廣州的城市軌道交通建設，主要集中在中心城區內部，通過連接城市中心與城市居住人口密集地區，以解決中心城區的交通需求。但是，在實際操作層面，軌道建設與城市規劃管理還存在“兩張皮”問題。

這一階段，國家出臺了一系列政策來引導和規范軌道交通建設，以北京、上海、廣州、深圳為主的一線城市也陸續出臺了一系列軌道交通TOD開發政策。其中，上海不僅對軌道交通TOD綜合開發實施提出了指導意見，還制定了相應的管理導則；深圳最早提出土地使用權作價出資的政策，創新了軌道交通TOD綜合開發的土地政策，提出了“建地鐵就是建城市”的口號；廣州則明確了“地鐵+物業”的開發體系。該階段北京呈現兩個特點：一是軌道交通引導城市空間結構的轉型，帶動新城開發；二是軌道交通帶動城市地下空間的開發。

3.2.3 軌道交通TOD成果貢獻

至2008年底，我國開通軌道交通的城市不斷增加，并初具一定的線網規模。北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、重慶、南京、長春、大連等10個城市的軌道交通運營總里程達到800 km，15個城市的建設規劃線路達61條、運營里程1 700 km。

軌道交通與城市發展協同的重要性經過實踐被國際廣泛認可。結合我國城市化發展特定階段的需求，這一時期軌道交通TOD建設成果呈現以下特點：

1) 軌道交通TOD引導城市空間結構由單中心向多中心轉型。北京、上海、廣州等城市正在按照城市總體規劃及其結構功能、空間布局、土地合理利用的要求，不斷優化城市軌道交通線網走向，引導開發由城市中心地區向衛星城和城市邊緣組團延伸，推動特大城市實現空間結構轉型。

2) 軌道交通線網形成了新的城市空間網絡化關系。在大型國際活動的推動下，北京、上海、廣州和深圳的城市軌道交通快速形成網絡，軌道交通在城市公共交通網絡中的骨干作用開始顯現，使城市具備應對大規模人流快速集散的能力，城市初步奠定了以客流為核心的網絡化空間關系，真正觸及TOD引導城市發展的內涵。

3) 二線城市積極開展軌道交通TOD的前期準備工作。這一時期國家又先后批準了成都、杭州、哈爾濱、沈陽等城市的軌道交通建設計劃，西安、蘇州、寧波等城市在加快建設的前期工作[8]，長沙、石家莊、青島等城市也在開展前期的準備工作。這些城市首先考慮軌道交通建設與城市協同的問題，TOD開發成為重要抓手。

3.3 加速建設期(2008—2018年)

2008年京津城際通車以及國際金融危機等重要事件，對以后的城市發展產生了很大影響。國家4萬億元的投資計劃，為軌道交通建設及TOD開發創造了機遇。2008年以后的10年，軌道交通TOD總體呈現加速發展的景象，集中表現為政府推動和高鐵新城拉動，“高速度”是該階段的主要特征，出現繁榮的站城一體化開發景象，軌道交通TOD向多元化發展。

3.3.1 政府推動下加速建設

2008年后，在高鐵及城市軌道交通持續高速發展、新型城鎮化以及基礎設施投融資改革的合力推進下，軌道交通TOD加速發展。這期間政府積極推動基建，出臺了一系列相關政策，直接或間接地推動了軌道交通TOD的發展(見表1)。

表1 2008-2018年影響軌道交通TOD投融資的主要政策 Table 1 Major policies affecting investment and financing of TOD of urban rail transit from 2008 to 2018

3.3.2 多元化的開發實踐

1) 多層級的TOD開發。高鐵通車推動了城市新一輪的拓展，全國有超過70個高鐵新城建設，城市軌道交通成為高鐵新城重要的支撐，“站城一體化”概念助推了軌道交通TOD開發熱潮，不同層級的城市在各地區開展了各自的探索。

2) 多元化的TOD實踐。這一時期一線城市不斷完善軌道交通TOD開發政策，其他城市的政府也積極推動，其中：蘭州、青島、南寧針對TOD綜合開發，出臺了土地政策；武漢、南京則對TOD綜合開發，陸續出臺了一系列政策；成都確立了軌道交通建設資金籌集和TOD綜合開發的頂層設計；杭州提出“軌道+未來社區”，整合多種業態，打造高品質 TOD 綜合體。此后，又有城市提出“軌道+小鎮”、“軌道+新城”等概念，這說明根據城市不同發展階段和需求、結合自身特點探索TOD，對城市發展起到引導作用。

3.4 創新發展期(2018年至今)

在黨的十九大報告中，首次提出“高質量發展”，中國經濟由高速增長轉向高質量發展階段。2018年，政府工作報告提出高質量發展的舉措和風險防范。同年，國務院出臺《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》③，將建設地鐵和輕軌的條件做了修訂，強調了政府對軌道交通全生命周期的財政承受能力，對于過熱的軌道交通開發建設進行調控。在政策指導下，城市真正進入存量化發展階段，發展模式發生根本性轉變，從國土空間規劃的視角，重新審視軌道交通TOD開發，聚焦城市群、都市圈成為中國城市化新階段的重要特征，軌道交通TOD開始從多層級網絡系統得到認識，“高質量”發展成為核心詞。

3.4.1 TOD引導城市高質量發展

中國新型城鎮化進入國土空間規劃時代，城市發展的目標和規劃管理方法發生了變化。在此背景下，軌道交通建設的規范化發展與TOD開發采取積極策略，從城市與區域的戰略高度上主動尋求TOD引導城市高質量發展。

2018年后，軌道交通TOD進入創新發展階段。世界銀行啟動GEF6項目④，選擇國內7個城市開展軌道交通TOD項目研究，不同建設階段的城市間開展了充分的實踐交流與經驗總結，對軌道交通TOD的高質量發展起到了很好的推動作用。國內成立了一批專門推動TOD發展的機構平臺，如2020年中國國土經濟學會國土交通綜合規劃與開發(TOD)專業委員會成立，2021年北京交通大學與中國鐵路投資有限公司聯合成立國土空間與交通協同發展(TOD)研究院。為推動TOD高質量發展，國內也推出了一批相關的技術標準、導則，TOD主題的交流活動也頻繁舉辦。

3.4.2 城市多樣化TOD實踐總結

這一階段總的特征是：各城市結合自身目標開展多樣化實踐，部分城市已把TOD從投融資壓力倒逼的被動舉措上升為主動通過TOD戰略實現城市高質量發展的主動作為。出現TOD與城市更新結合(如北京開始結合城市更新需求，提出“軌道微中心”)，及TOD與城市特色結合(如成都提出“TOD+公園城市”等新概念)。二線城市也密集出臺相關政策，如東莞2018年1—2月連續出臺3個政策，明確“以地籌資”的軌道交通TOD開發方式，同年7月又出臺TOD綜合開發實施細則。

“站城融合”上升為TOD城市發展戰略，更注重人的需求。例如，成都提出要通過TOD開發推動城市“三生空間”⑤引領城市發展，形成“產業優先、功能復合、站城一體、生活樞紐、文化地標、公園社區”的TOD成都發展戰略。

在低碳城市和智慧城市的建設背景下，TOD成為城市空間低碳發展的抓手，如杭州提出“軌道+智慧社區”，構建以軌道交通為骨干、地面公交為主體，社區公交、定制公交、慢行交通等多樣化的綠色出行體系，調整城市空間結構和空間形態，組織城市空間綠色TOD發展模式。

4 探索中國軌道交通TOD的開發模式

城市發展理念、投融資模式以及政策法規體制機制影響著TOD的開發模式。

4.1 TOD認知與開發理念

TOD理論本身是以公共交通為導向的城市發展模式，因此理論研究是從城市到軌道交通，而開發建設對于TOD的認識是從軌道交通到城市，不同的視角最后都匯聚到基于城市發展的TOD本源認知上。

2008年前，商業地產具有拿地快、開工快、銷售快的高周轉特點，而TOD開發門檻高、政策性強、難度大，因此不被開發企業青睞，僅有京投發展這類具有地鐵公司基因的國企成為探路者。當城市化進入中國特有的后開發時代時，由于房企尋求新增長領域，因此TOD成為爭相涌入的“藍海區域”。經過10年左右的軌道交通TOD開發熱潮，房企的經驗和技術已經不再是核心競爭力，人們將視野回歸城市，認識到TOD必須與城市發展結合、與城市生活結合、與人的需求結合才具有持久的內在驅動力，因此軌道交通與城市協同的理念成為TOD開發的基本認知。

4.2 投融資與開發模式

投融資是城市軌道交通項目科學決策中的關鍵環節之一[9]，很大程度上決定了TOD開發的模式。TOD開發的一個重要作用是支撐城市軌道交通的建設和運營，各城市不同的探索模式也產生了不同的作用，總結起來可以歸結為3種類型(見表2)。同類開發模式在不同城市不同項目上的實踐效果，也因具體操作會有很大差異。

表2 我國軌道交通TOD投融資開發模式主要類型 Table 2 Summary of investment, financing and development modes of TOD of rail transit in China

4.3 主要城市TOD開發模式探索

4.3.1 北京

2003年以前，北京地鐵1、2號線建設完全由政府計劃主導，投融資、建設與運營主要采用“一體化”模式，該模式沒有要求投資回報，所以長期處于虧損狀態。2003年以后，北京奧運會推動地鐵建設需求大量增加，為減少政府財政負擔，在“政府主導、市區共建、多元化運作、多渠道籌資”思路指導下引入市場機制，成立了北京市基礎設施投資有限公司(京投公司)、北京市軌道交通建設管理有限公司和北京市地鐵運營有限公司，明確各自在投資、建設、運營“三分開”模式下促進各主體進行精細化管理[10]。具有探索意義的是北京地鐵4號線嘗試PPP模式，引進香港地鐵進行市場化運營[11]，成為少有的盈利地鐵線路之一。 北京奧運支線則是國內首次運用 BT 模式建設的城市地鐵，因為該模式不涉及運營的“交鑰匙”，忽略了項目后期的運作和項目的全生命周期而造成地方政府的債務，因此2015年國家叫停了用BT模式建地鐵的方式。

4.3.2 上海

上海初期采用政府完全投資模式，完成了地鐵1、2號線的建設和運營。隨后，上海申通集團探索了高效的上海模式，在不依靠政府補貼的情況下實現少量盈利，充分說明上海模式的運行效率。該模式的主要特點在于融資多元化，申通集團不僅控股上市公司，實現資本市場融資，而且還發行各類債券，并通過政府建立的扶持機制，使外部效應內部化。

4.3.3 廣州

借鑒香港地鐵“軌道＋物業”模式，廣州地鐵將城市軌道交通建設與土地開發結合在一起，但仍是以政府為主要的投資建設主體。與此同時，積極開拓新的融資渠道，將沿線土地收益作為建設資金的來源，協調銀行進行項目貸款，從而實現了財政撥款資金和借貸資金多渠道化。

4.3.4 深圳

深圳采用多種投融資模式，分別在不同線路的投資建設中使用。1號線采用完全政府投資的模式，政府投資70%，30%來自商業貸款，依靠政府財政還款。4號線二期采用BOT模式，引進香港地鐵參與投資，建成后將一期以租賃方式交由香港地鐵統一運營，特許經營權期限為30年。同時，政府也引入競爭機制，進一步提高資金使用效率和運營服務水平。

5 中國軌道交通TOD理論發展脈絡

5.1 軌道交通TOD理論發展背景

20世紀90年代末，TOD概念隨“新城市主義”規劃思想引入中國，關于TOD的表述開始在相關研究和規劃實踐中出現。學術界初期主要是對TOD 在美國的發展起源及概念內涵等方面開展研究[12]，研究領域集中在交通和城市規劃，隨后拓展到管理和金融等領域，再后延伸到環境、社會學等領域，研究具有更多交叉性。

2005—2006年，有國際機構資助研究者完成了“TOD 在中國的實踐”的課題，雖然對北京、上海、廣州等城市做了調研，但主要是討論TOD的基本原則及其廣泛應用于美國城市環境背景下的操作模式，并不直接適用于中國城市。因此，大家認識到TOD概念需要從實踐中進行中國化理論闡釋，需要結合中國城市化特色，總結適合中國城市的TOD操作模式。此后，國內學者積極從規劃設計、投融資、運營管理等多領域開展研究，旨在探索如何使TOD理念在中國城市發展背景下具有可實施性。

隨著軌道交通TOD的實踐，出現了很多諸如“軌道+物業”“一體化開發”“站城融合”等概念?？梢钥吹剑琓OD與很多西方規劃理論一樣，引入中國后因強烈的實踐需要，得到了不斷地發展和本土化應用。早期對于TOD的理論研究并未在中國各地實踐中產生很大影響，主要是還沒有真正與中國的城市化實際問題緊密結合。2008年前后，軌道交通的集中快速建設，將TOD理念在業界與政府層面推到了前臺，在學界也成為研究追蹤的熱點。與北美的郊區化蔓延、低密度居住等問題不同，雖然中國建軌道交通的城市人口稠密，但美國TOD 所倡導的城市規劃理念同樣在中國得到了重要的實踐發展，對解決城市發展中的實際問題發揮了作用。

5.2 中國軌道交通TOD理論發展特點及貢獻

1) 與中國城市化發展特點結合密切。采用Citespace對城市軌道交通TOD相關的研究熱點進行分析，檢索中國知網1990—2021年的期刊、學位、會議論文，得到關鍵詞時區演化圖譜(見圖3)。可以看出，土地利用與軌道交通的相關性最強，始終貫穿該研究領域；自2000年開始，公共交通、交通規劃、開發強度和城市發展等關鍵詞與軌道交通聯系緊密；2008年左右，綜合開發、開發模式及上蓋物業等研究熱點開始涌現。此外，慢行交通、可達性等也是軌道交通TOD研究的熱點問題。說明TOD從理念到城市實踐，與中國城市化具體問題結合密切。

圖3 中文文獻關鍵詞時區演化圖譜 Figure 3 Key words in Chinese literature: time zone evolution map

2) 與中國軌道交通TOD實際問題結合緊密。檢索中國知網2000—2021年的期刊、學位、會議論文，得到與TOD同時出現在全文里的高頻詞頻次曲線(見圖4)?？梢钥闯?，2008年之后，與TOD同時出現在文章中的高頻詞呈現出多元化特征，隨著時間的推移，頻次曲線整體呈上升態勢?！皣量臻g規劃”“站城一體化”和“站城融合”分別于2010、2011年和2016年出現，但頻次曲線均在2018年之后才有明顯的上升態勢，說明TOD與城市化進程的發展階段緊密聯系，關注點聚焦于軌道交通引導城市空間發展的作用。

圖4 國內研究中與TOD同時出現的高頻衍生詞頻次曲線 Figure 4 Frequency chart of high frequency derived words co-occurring with TOD

5.3 中國的軌道交通TOD未來發展思考

TOD概念的提出者卡爾索普在《低碳城市設計原則與方法》一書中，倡導“低碳、可步行、宜居”的城市，并提出相應的設計原則，這與當前我國城市化的高質量發展目標是一致的，可見未來軌道交通TOD對生態化和人性化的研究將成為共同趨勢。

此外，中國城市化進入新的發展階段，國家規劃布局了一批城市群及都市圈，這是城市化發展到較高階段的空間形態，城市原有單一的增長式發展改為區域協同發展，更需要多層級網絡化的軌道交通系統支撐。

展望未來，軌道交通TOD發展將呈現以下趨勢：

1) 向廣度邁進。開發范圍會從單一站點TOD擴展至全線、全網以至城市群都市圈的空間層面，從多層級網絡的系統性上研究城市群都市圈的軌道交通TOD。

2) 向深度邁進。研究熱點從空間開發的經濟性轉向對人的空間行為規律的關注，呈現跨學科趨勢，涉及更多領域，在技術上更加數據化與精細化。

3) 向低碳邁進。發展目標從城市空間開發的經濟效益轉向對環境效益的關注，低碳TOD成為未來關注的重點。

可以預見，對于TOD開發的效益評價，除了經濟性以外，會更加關注環境性和社會性。

6 結語

中國軌道交通TOD 30年的發展，經歷了從“學習引入”到“探索實踐”再到“創新發展”的幾個階段，對于城市發展與空間轉型起到了積極的作用。在中國特有的社會與經濟情況下，從實踐出發，積極探索，在開發模式、開發機制、開發類型上都具有開創性的貢獻。在理論研究上，結合實踐探索，對軌道交通與城市的協同發展有拓展性的貢獻。針對未來城市化發展需求，軌道交通TOD在理論與實踐上還將不斷深化，繼續發揮重要的支撐作用。

注釋

①我國城市軌道交通開始于北京地鐵一期工程，于1969年建成通車。至20世紀80年代末，我國城市地鐵僅有北京地鐵40 km、天津地鐵7.6 km。在這個時期，北京地鐵遵循“適應軍事需要為主，同時兼顧城市交通”的建設方針，是計劃經濟下的產物。

②國務院文件[國辦發(2003)81號]，提出發展城市軌道交通應當堅持量力而行、規范管理、穩步發展的方針，合理控制建設規模和發展速度，確保與城市經濟發展水平相適應，防止盲目發展或過分超前。對照“81號文”，2003年我國有7個城市符合建設地鐵的條件，15個城市符合建設輕軌的條件。

③針對部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足的問題，國務院出臺《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》[國辦發(2018)52號]，將建設地鐵和輕軌的條件做了修訂，強調了政府對軌道交通全生命周期的財政承受能力。文中明確，要進一步加大財政約束力度，按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求，嚴格防范因城市軌道交通建設新增地方政府債務的風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債。

④全球環境基金可持續城市發展綜合示范項目，是針對中國軌道交通TOD開發建設而設立的為期5年的贈款項目，包括住建部以及北京、天津、深圳、石家莊、南昌、貴陽、寧波等8個項目單位。

⑤黨的十八大報告提出“促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的要求，為“三生空間”的優化指明了方向。國土空間規劃的大背景下，“三生空間”是對生產、生活、生態三類空間的總稱，這三類空間構成了不同空間尺度的主體要素。