農村宅基地“三權分置”改革進展及策略研究
——基于山東省改革試點地區(qū)的田野調查

公茂剛，伊珂萱

一、文獻回顧

生產(chǎn)要素的有效流動和合理配置是經(jīng)濟發(fā)展效率提高的關鍵。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農村人口轉移到城市定居，農村出現(xiàn)了大量閑置宅基地。中國社科院農村所發(fā)布的《中國農村發(fā)展報告(2017)》顯示，全國農村居民點閑置用地面積大約為3000萬畝，而且每年新增閑置農村住房5.94億平方米①參見《宅基地改革:數(shù)十萬億元的鄉(xiāng)村大市場!》，網(wǎng)址鏈接https://www.sohu.com/a/439353925_780508。。由于當前宅基地制度不完善，法律法規(guī)不健全，宅基地轉讓、退出機制不成熟，閑置宅基地還未能實現(xiàn)有效的流動和合理的再配置。農民雖然擁有宅基地資源，但沒能實現(xiàn)其應有的價值。沉睡的宅基地資源未被有效地開發(fā)利用，一方面導致資源的大量浪費，另一方面也阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。目前激活農村宅基地資源，不僅可增加農民的資產(chǎn)性收益，還會為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供要素支持，促進鄉(xiāng)村振興。為此，2018年中央一號文件明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革。通過宅基地產(chǎn)權制度改革為宅基地資源的有效流動和合理配置提供保障。近年來，山東省在農村產(chǎn)權制度改革方面一直走在全國前列，除了承包地“三權分置”改革外，宅基地“三權分置”改革也在全國率先開展。2018年7月中共山東省委、省政府辦公廳印發(fā)了《關于開展農村宅基地“三權分置”試點促進鄉(xiāng)村振興的實施意見》(魯辦發(fā)〔2018〕27號)，開始進行宅基地“三權分置”改革。通過落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，完善宅基地管理的體制機制，盤活農村建設用地，進而提高土地資源集約利用水平，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求[1]。目前對農村宅基地的研究也日益得到學界的重視。

在農村閑置宅基地退出與流轉方面。由于城市化的發(fā)展以及宅基地制度設計和運行方面的不完善，監(jiān)管落實不到位等原因，相當規(guī)模和比例的農村宅基地與房屋被閑置(祁全明，2015)[2]。影響宅基地閑置與否的因素包括農戶自身條件、宅基地資源稟賦條件、宅基地制度(王良健、吳佳灝，2019)[3]。農民年齡與受教育程度、家庭收入、贍養(yǎng)老人及撫養(yǎng)子女數(shù)量、宅基地退出補償方式、現(xiàn)有住房面積、宅基地面積等均影響農民宅基地退出意愿(陳霄，2012[4]；于偉等，2016[5]；栗瀅超，2019[6])。Zhang和Makeham(1992)認為如果農村土地產(chǎn)權得以明確，農村土地參與流轉可以提高土地配置效率及農民收入[7]。孟勤國(2005)則指出宅基地使用權是農民生存權的保障，允許其自由流轉可能造成城市居民對農民土地權利的剝奪，致使農民流離失所并危及社會穩(wěn)定[8]。于建嶸、陳志武(2008)認為如果把完整的土地產(chǎn)權歸還給農民，允許進行交易，就能解決目前存在的一系列問題[9]。張卉林(2015)認為目前宅基地權利立法不完善，對宅基地使用權流轉、退出、征收等沒有具體規(guī)定，只有制度障礙的化解才能真正充分發(fā)揮農民住房財產(chǎn)權抵押的作用[10]。影響農戶宅基地流轉意愿的因素主要有戶主受教育程度與年齡、庭院經(jīng)營性收入、家庭歸屬感、宅基地區(qū)位條件與對外聯(lián)系便利程度、家庭非農收入比例、宅基地確權、城市人“身份認同”等(吳郁玲等，2018[11]；錢龍等，2020[12]；王俊龍等，2022[13])。Li等(2022)研究表明農民的整體福利水平在其宅基地流轉后顯著提高[14]。

在農村宅基地“三權分置”改革方面。中國農村土地制度中，宅基地制度是較為落后的一項制度安排，農民雖然可以依集體成員資格無償取得宅基地，但宅基地的財產(chǎn)權利不完整，弱化了農戶之間以財產(chǎn)權交易和市場方式配置宅基地的可能路徑(劉守英，2018)[15]。賦予農民宅基地財產(chǎn)權是宅基地“三權分置”改革的重要內容。宅基地“三權分置”既應從理論上厘清所有權、資格權和使用權權能邊界及相互關系，更要從實踐中探索各項權能的實現(xiàn)機制。宅基地“三權分置”面臨著所有權主體虛置和處分權缺失、資格權界定和退出機制不健全、使用權流轉范圍受限等權能困境(韓文龍、謝璐，2018)[16]。韓立達等(2018)從發(fā)揮村集體的宅基地增量所有權權能、確立農戶資格權法律地位和行權方式、放活宅基地使用權實現(xiàn)與國有建設用地同權同價、開征土地增值稅等四個方面構建了農村宅基地“三權分置”實現(xiàn)形式[17]。向勇(2019)認為宅基地“三權分置”的立法意旨是促進和保障農戶獲取宅基地的增值利益，其制度功能是實現(xiàn)宅基地使用權的市場化[18]。李琳等(2019)認為宅基地“三權分置”的關鍵是宅基地利用權的法律構建，焦點是資格權的法律翻譯[19]。董新輝(2019)指出宅基地使用權公益與私益的雙重屬性導致兩者無法從根本上兼顧和融合[20]。張力、王年(2019)認為宅基地資格權在法律上的權能應包含宅基地分配權、管理權、收益權與救濟權[21]。在確保農民不失地的前提下，強化宅基地使用權抵押和轉讓等處分權能，實現(xiàn)房地分離，是宅基地“三權分置”改革可供選擇的路徑(高圣平，2019)[22]。劉國臻、劉芮(2019)指出宅基地“三權分置”政策指明了宅基地上房屋轉讓制度改革的方向[23]。宅基地“三權分置”改革通過所有權虛位權能實現(xiàn)、資格權潛在價值顯化、使用權多元化流轉等方式促進農民收入增長，提升農戶整體福利，將對農村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響(張廣輝、張建，2021)[24]。

綜上所述，學界對農村宅基地的研究主要集中于宅基地閑置、退出、流轉的影響因素以及“三權分置”改革的法理依據(jù)、法律表達、權利間的關系等方面。由于目前宅基地“三權分置”改革還處于試點階段，實踐資料相對缺乏，因此對宅基地“三權分置”改革現(xiàn)狀及問題的研究還較少。2018年，山東省率先選取了17個縣(市、區(qū))進行宅基地“三權分置”改革試點①山東省率先選取的17個試點縣(市、區(qū))為:濟陽、平度、沂源、滕州、東營墾利區(qū)、萊陽、臨朐、汶上、肥城、威海環(huán)翠區(qū)、五蓮、萊蕪高新區(qū)、沂南、平原、鄒平、陽谷、鄄城。，在對宅基地確權、登記、頒證基礎上，加強法律法規(guī)建設，逐步完善宅基地退出、轉讓機制。山東省宅基地“三權分置”改革走在全國前列，其實踐經(jīng)驗及教訓具有借鑒意義。故本文隨機選取了山東省17個試點縣(市、區(qū))中的沂源、濟陽、鄒平和臨朐四個縣(市、區(qū))進行了實地調研，并對第一手資料進行了詳細分析，總結宅基地“三權分置”改革的進展、存在的問題及取得的經(jīng)驗，以期為進一步深化改革提出策略建議。

二、農村宅基地“三權分置”改革現(xiàn)狀

本次實地調研通過制作調查問卷，并利用網(wǎng)絡上的問卷星調研平臺②參見《山東省宅基地“三權分置”現(xiàn)狀調研問卷》，問卷網(wǎng)址https://www.wjx.cn/jq/42392230.aspx。，在暑期進行走訪調研，共獲取239份有效問卷。此次實地調研隨機選取了沂源、濟陽、鄒平和臨朐四個縣(市、區(qū))的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別是濰坊市臨朐縣C街道和W鎮(zhèn)，淄博市沂源縣L鎮(zhèn)和Z鎮(zhèn)，濱州市鄒平市M鎮(zhèn)，濟南市濟陽區(qū)D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)。調研時間是2019年7月15日至30日。走訪調研的主要對象是村民，并選取了8個村的黨支部書記進行了采訪，分別是L村、Y村、H村、Z村、S村、J村、W村、B村。

(一)宅基地“三權分置”改革政策實施情況

1.政府政策宣傳

宅基地“三權分置”改革政策對于廣大農村中大多數(shù)人來說并不熟悉，政策執(zhí)行落實的效果很大程度上依賴于政策的宣傳講解。通過對農戶的調研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民表示政府相關部門或村委會對宅基地“三權分置”改革政策進行了宣傳。但只有42.45%的村民表示政府相關部門或村委會對宅基地“三權分置”改革相關政策進行了詳細講解；37.41%的村民表示講解較為粗略。還有20.14%的村民則表示政府相關部門或村委會未對宅基地“三權分置”改革政策進行過宣傳講解。村委會主要通過召開大會、廣播、村委公告欄、宣傳單頁等方式向村民宣傳宅基地“三權分置”改革。臨朐縣W鎮(zhèn)B村村委會通過召開村民代表大會，向村民代表講解了宅基地“三權分置”改革的詳細內容，并進一步由村民代表向其他村民繼續(xù)傳播。村民之間口口相傳的過程，一方面宣揚了“三權分置”政策，但另一方面也可能會使政策信息傳播失真，產(chǎn)生政策誤解，對將來的政策落實產(chǎn)生不利影響。因此需要政府進一步加強追蹤解讀。沂源縣L鎮(zhèn)L村村委在實施改革之前通過廣播向村民全面解讀了宅基地“三權分置”政策。沂源縣Z鎮(zhèn)政府通過電視臺宣傳宅基地“三權分置”政策。

2.村民政策了解

村民對政策的認知水平，很大程度上決定了政策落實的進度。通過政府相關部門或村委會與村民進行有效的信息溝通可以很好地降低信息不對稱，避免農村宅基地私下流轉以及征地拆遷補償過程中出現(xiàn)的各種問題。但在實踐中即使政府相關部門或村委會進行過宣傳，由于村民知識文化水平有限，其對于相關政策的認知理解程度往往還不夠充分。調研數(shù)據(jù)顯示，調查群體中約有33.81%的村民表示不了解農村宅基地“三權分置”改革的政策具體內容；47.48%的村民對政策內容大體了解；只有18.71%的村民表示非常了解宅基地“三權分置”政策。比如在鄒平市M鎮(zhèn)S村，只有一些干部及文化程度稍高的村民對宅基地“三權分置”政策有較好的認知，其他多數(shù)村民對此政策表示并不了解。針對政府相關部門或村委會政府宣講情況，有42.45%的村民表示政策得到了詳細講解，但限于理解能力只有18.7%的村民表示對政策非常了解。主要原因在于村民的文化程度較低，特別是一些老年人理解力更是有限。

村民對宅基地“三權分置”制度的了解情況還體現(xiàn)在他們對宅基地各項權利擁有情況的認知上。根據(jù)調研數(shù)據(jù)顯示，大約49.64%的村民認為自己擁有宅基地所有權，他們中的多數(shù)人都表示自己的宅基地是從上輩人那繼承下來的，宅基地屬于其私有財產(chǎn)。對這部分村民的進一步采訪發(fā)現(xiàn)，他們將宅基地所有權和宅基地上房屋所有權混為一談，他們認為房屋是私有財產(chǎn)，宅基地自然也應是私有財產(chǎn)，但實際上他們繼承的只是宅基地上的房屋，由于目前房地一體不可分割，才導致對宅基地的繼承，單獨的宅基地是不能繼承的。大約83.45%的村民認為宅基地可以繼承，其中絕大多數(shù)村民不能區(qū)分宅基地繼承權和房屋繼承權，他們沒有宅基地和房屋分離的觀念；還有7.92%的村民不了解宅基地可否繼承，只有8.63%的村民認為宅基地不能繼承。大約88.49%的村民認為他們擁有宅基地使用權，這其中的一部分是存在擁有所有權認知的村民，但是多數(shù)村民對宅基地屬于集體，而自己只擁有使用權和地上房屋所有權的認識不明確。村民們對資格權的認知度普遍不高，只有35.25%的村民認為自己擁有資格權。宅基地資格權是在2018年中央一號文件中首次提出的，也是宅基地“三權分置”改革的主要體現(xiàn)。由于只有大約三分之一的村民認識到資格權，這也反映出村民對宅基地“三權分置”改革的了解依然不深入。宅基地流轉是指宅基地使用權流轉，約有57.55%的村民認為他們擁有宅基地流轉權利。由于一部分村民的宅基地是通過購買已在城里落戶的原村民的宅基地獲得的，這部分村民由此認為宅基地可以流轉。但這實際上并非宅基地流轉，只是原村民退出宅基地，購買者支付的只是原村民房屋財產(chǎn)價值，這與使用權的流轉并非一個概念。此外，在宅基地“三權分置”中并沒有流轉權，只有所有權、資格權和使用權，但部分村民把流轉權也看作了宅基地“三權”之一，也說明他們對政策的了解不夠深入透徹。

3.政府政策落實

確權是宅基地“三權分置”改革的第一步，也是其他促進宅基地要素流動相關政策制定和完善的基礎。宅基地確權政策出臺以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本都制定了落實指導意見或方案。根據(jù)調研，57.55%的村民表示接收到當?shù)卣贫ǖ南嚓P落實政策，23.74%的村民表示不了解政府是否出臺過相關政策，還有18.71%的村民表示沒有看到任何的相關政策。根據(jù)對當?shù)卣恼{研可知，他們都已經(jīng)出臺了相關政策并已經(jīng)下達到村委會，只是部分村委會沒有將政策文件直接下達到農戶手中，而是通過廣播、告示、宣傳欄等形式予以告知。而有的村民對此不夠關心，或者認為其家庭已經(jīng)接收到相關政策，但自己并非戶主而對此不夠了解。調研地區(qū)土地確權情況統(tǒng)計顯示，約有83.45%的村民的宅基地已經(jīng)完成了確權，5.04%的村民的宅基地還未確權，11.51%的村民對自家宅基地是否確權不清楚。由于有些被調查對象不是戶主或不是年輕人，他們對宅基地確權并不了解、并不關心。根據(jù)對當?shù)卮逦瘯恼{研發(fā)現(xiàn)，宅基地確權基本已經(jīng)完成，只是證書還未發(fā)到農戶手中。

(二)農村宅基地流轉現(xiàn)狀

宅基地流轉是指宅基地使用權的轉讓，“三權分置”改革后，宅基地的權利結構更加明晰，為宅基地流轉奠定了基礎。而且城鎮(zhèn)化進程的加快和進城務工人員在城里買房定居使得農村出現(xiàn)了越來越多的閑置宅基地。根據(jù)調研數(shù)據(jù)顯示，村里有30戶以上閑置宅基地的占21.58%，有閑置宅基地21至29戶的占41.01%，11至20戶的占23.02%，10戶以內的占14.39%。由此可見，閑置宅基地數(shù)量在10戶以上30戶以下的村子占了絕大多數(shù)，并以21至29戶最多，宅基地被閑置的數(shù)量存在不斷增加趨勢。宅基地閑置造成資源浪費，而且由于無人看管，宅基地上建筑物的破舊老化程度加快，宅基地流轉不僅可以盤活閑置資源，為農村經(jīng)濟發(fā)展提供寶貴的要素支持，而且還可以增加農民收入，促進其生活水平的提高。但由于宅基地流轉的相關法律法規(guī)目前尚不健全，流轉機制和市場體系還不完善，宅基地流轉還存在一些體制障礙，因此山東省宅基地流轉情況還不普遍。根據(jù)所調查地區(qū)村委會提供的數(shù)據(jù)顯示，宅基地流轉/出租數(shù)量在5宗以內的占38.13%，6至10宗的占31.65%，11至20宗的占18.71%，20宗以上的只占11.51%。由此可見宅基流轉數(shù)量還較小，發(fā)生頻率較低，而且多數(shù)是以出租房屋為主。宅基地之所以流轉，最主要的原因是上輩人留下的老房子無人居住而閑置，轉出之后可以獲得一些財產(chǎn)性收入，持有這種觀點的村民約占41.73%。另外一個主要原因是村民已經(jīng)在城里購買了房子，為了工作方便而長期居住在城里，或者跟隨自己的子女，為子女照顧孩子而長期在城里居住，造成宅基地閑置而流轉宅基地，持有此種觀點的占31.65%。因為外出務工而流轉的占13.67%。還有12.95%的村民表示選擇流轉宅基地是因為村莊規(guī)劃等其他原因。

宅基地“三權分置”改革的目的是要盤活農村宅基地資產(chǎn)，促進宅基地資源的有效流動和合理配置，為農村經(jīng)濟發(fā)展提供要素支撐，同時也撬動其他生產(chǎn)要素投入。宅基地確權使農戶的資格權和使用權得到充分保障，產(chǎn)權權利結構的清晰有利于閑置宅基地資源統(tǒng)籌規(guī)劃和開發(fā)，為宅基地流轉、租賃和抵押建立保障條件。由于宅基地“三權分置”改革剛剛開始，其效果還不明顯，不過調研資料顯示，約有55.39%的村民表示“三權分置”改革后，宅基地流轉更有保障，消除了流轉無法收回的顧慮，而且宅基地轉讓、租賃等手續(xù)辦理更加方便，這些都將會促進宅基地流轉數(shù)量的提升。39.57%的村民表示沒有流轉過宅基地，對是否會產(chǎn)生影響并不清楚。僅有5.04%的村民表示“三權分置”改革對流轉沒有影響。通過對調研村的黨支部書記的采訪可知，宅基地“三權分置”改革實施后，流轉農戶人數(shù)普遍增加，流轉形式和流轉渠道也開始多樣化，比如流轉形式上以宅基地出讓、租賃、抵押、征收置換以及傳統(tǒng)的繼承等形式為主，流轉渠道則以農戶之間流轉和向農家樂等鄉(xiāng)村旅游公司或合作社流轉為主。

宅基地流轉一直存在諸多阻礙，其中最主要的是法律障礙。依據(jù)我國憲法第10條第4款，《物權法》第152條，《土地管理法》第62、63條，《擔保法》第34、36、37條等法律條文規(guī)定:宅基地所有權嚴格禁止買賣，宅基地使用權轉讓需依照法律規(guī)定；宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法及國家有關規(guī)定；宅基地流轉僅限于集體組織內部，嚴禁向集體組織外部流轉；宅基地的使用權在房屋出賣或出租后隨之轉給受讓人或承租人，但所有權始終為集體所有；宅基地不能繼承，但房屋可以繼承；宅基地使用權不得單獨轉讓，需隨房一并轉讓；宅基地使用權不能單獨抵押。2015年經(jīng)全國人大授權在全國59個縣區(qū)開展了農民住房財產(chǎn)權(含宅基地使用權)抵押貸款試點，表明試點地區(qū)放開了宅基地使用權不得抵押的限制，但其他地區(qū)宅基地仍不可抵押。除了法律法規(guī)障礙外，宅基地流轉還存在供求信息不對稱，市場體系、流轉機制不健全，流轉手續(xù)繁瑣等障礙。調研數(shù)據(jù)如圖1所示，50.36%的村民認為宅基地流轉還存在法律制度障礙，并且擔心流轉的權益保障問題。18.71%的村民表示宅基地流轉收入過低，導致流轉難以達成。17.98%的村民表示宅基地流轉需要辦理的手續(xù)多，流程復雜，時間較長，而且宅基地流轉服務體系還沒建立。12.95%的村民表示獲取宅基地流轉的有效信息困難，有的村委負責人對宅基地流轉事宜并不完全清楚，也無專業(yè)人員可咨詢，雖然有些網(wǎng)站(比如土流網(wǎng)、搜土地網(wǎng)等)提供相關流轉信息，但村民并不了解。

圖1 宅基地流轉主要障礙

(三)農村閑置宅基地使用去向

農村宅基地是村集體無償給予村民用來建設住房和小庭院的土地，是居住建設用地而非生產(chǎn)建設用地，因此閑置宅基地流轉之后不能改變其用途。在流轉的宅基地上重新建造廠房是違背法律規(guī)定的。但這并不意味著不可以使用流轉或租賃來的房屋從事農家樂、民宿等商業(yè)經(jīng)營。因為這些經(jīng)營行為仍然是在已有房屋基礎上開展的商業(yè)行為，并沒有將原有房屋毀滅后重新建設。如果是由于宅基地已經(jīng)沒有村民居住，并且地上房屋滅失，或者實施村莊調整規(guī)劃而由村集體收回的宅基地，村集體可以重新規(guī)劃其用途，可以復墾用于農業(yè)生產(chǎn)，也可以繼續(xù)用作宅基地。但是經(jīng)過重新規(guī)劃之后，用于農業(yè)生產(chǎn)的土地已經(jīng)不再是宅基地，土地的用途自然可以改變。由此可見，只要是仍為宅基地，其用途就不能改變。但調查數(shù)據(jù)顯示，58.99%的村民認為宅基地可以改變其用途，12.95%的村民認為不可以改變，28.06%的村民不知道宅基地是否可以改變用途。這表明村民對宅基地用途的法律規(guī)定不夠了解，這樣不利于保護村民合法權益。農村閑置宅基地租賃或流轉之后的用途主要是農家樂經(jīng)營和提供民宿，但也有一部分村集體把收回的宅基地重新復墾，轉變?yōu)榱宿r業(yè)生產(chǎn)用地。

從事農家樂經(jīng)營的土地一部分是村里的集體建設用地，另一部分是村民的宅基地，而宅基地主要是提供民宿。集體建設用地則用于建設一些游玩設施。嚴格意義上來講，農家樂經(jīng)營主體是通過租賃村民的房屋而非流轉宅基地從事經(jīng)營活動。根據(jù)調研，約有2/3的村莊存在農家樂經(jīng)營行為，而且還存在村莊之外的人員來從事農家樂經(jīng)營的現(xiàn)象。在農家樂經(jīng)營過程中，沂源縣L鎮(zhèn)L村和Z鎮(zhèn)Y村都對閑置宅基地進行了民宿改建，分別采用了不同方式進行宅基地流轉。在L村，有閑置宅基地的農戶自愿以宅基地入股，村委會將閑置宅基地集中起來后租賃給農家樂經(jīng)營方，而農家樂經(jīng)營方負責規(guī)劃、出資和建設民舍，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，農戶獲得出租收益。在Y村，閑置房屋由合作社負責投資裝修、裝飾以及其他相關配套投資，然后再租賃給農家樂經(jīng)營方經(jīng)營或者自己經(jīng)營，給農戶支付租金。調查發(fā)現(xiàn)，少部分村莊已經(jīng)把部分閑置宅基地收回后重新作為農地使用，交由合作社管理，主要用作果樹種植，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游中的水果采摘等。

三、農村宅基地“三權分置”改革中存在的問題

山東省農村宅基地“三權分置”改革雖然在有條不紊地開展，并取得了階段性成果，但通過實地調研發(fā)現(xiàn)仍然存在一系列問題。

(一)宅基地“三權分置”政策宣傳不夠深入

各地政府和當?shù)卮逦瘯纪ㄟ^各種方式介紹宣傳了宅基地“三權分置”改革相關政策。但從村民對“三權分置”了解程度可知，政策宣傳不夠深入。究其原因主要有以下幾點:首先，政府工作人員和村委會成員對宅基地“三權分置”了解不深入，導致在宣傳講解時不能抓住政策的核心，宣傳偏離主題。比如采訪時，多數(shù)村支書表示“三權分置”改革只要完成了宅基地三權確權、登記、頒證就算完成任務，完全沒有認識到“三權分置”改革的初衷。宅基地確權、登記、頒證只是“三權分置”改革邁出的第一步，后續(xù)還需要完善法律法規(guī)制度建設，建立起宅基地要素流動配置的市場機制，實現(xiàn)“三權分置”改革的真正目的，盤活宅基地資產(chǎn)，促進宅基地要素流動，進而撬動其他要素投入到農村經(jīng)濟發(fā)展中。其次，宣傳方式?jīng)]有創(chuàng)新，宣傳力度不夠。目前各地采取的宣傳方式主要以傳統(tǒng)方式為主，比如電視、廣播、宣傳欄、單頁等，而對于現(xiàn)代化信息技術的應用較少，比如手機短信、互聯(lián)網(wǎng)、微信、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會自己的宣傳APP等。在當前智能網(wǎng)絡化時代，農民獲取信息的手段也發(fā)生了較大變化，更多地依賴于智能終端和網(wǎng)絡。因此創(chuàng)新信息傳播手段將會提高政策宣傳效果。再次，農民的知識文化水平較低也導致了政策宣傳效果不理想。目前在農村生活的農民多數(shù)都是年齡較大、文化程度較低者。受到自身知識水平的限制，再加上相關部門政策宣傳不到位，目前多數(shù)農民對自己宅基地所擁有的權屬關系仍較為模糊，對于流轉宅基地的要求和程序也不甚了解，這對后續(xù)宅基地流轉產(chǎn)生了障礙。

(二)宅基地資格權的確定存在一些障礙

宅基地資格權是“三權分置”改革中首次提出的權利。但在農村農民對宅基地的資格權實際早就存在，只是沒有作為一個概念加以界定和作為一項權利予以確認。資格權即農民向村集體申請宅基地的權利，只有享有宅基地資格權才能獲得宅基地，并能依法長期無償使用宅基地。由于擁有宅基地資格權就享有無償使用宅基地的權利，在進行宅基地資格權確認時一定要嚴格按照規(guī)定依法執(zhí)行。但根據(jù)調研發(fā)現(xiàn)，宅基地資格權在確認過程中仍然存在較多不完善之處。首先，宅基地資格權確定過程中涉及方方面面關系，厘清這些關系存在一些困難。宅基地資格權是以戶為單位確定的，確認過程中涉及村集體成員身份確認，以及農民的家庭戶口、出生死亡、男女性別、婚姻嫁娶等關系和其他的就業(yè)安置、人才引進等特殊情況。而且這些關系存在的起始時間，是否可以恢復、能否繼承轉讓等都需要厘清。其次，一些歷史遺留問題也對宅基地資格權確定產(chǎn)生了障礙。比如“一戶多宅”、宅基地面積超標等。有些村民一戶多宅是因為自己申領了宅基地，而在上輩人去世后又繼承了上輩的住宅，由于地隨房走，也便繼承了宅基地。但多數(shù)繼承來的宅基地都沒有向村集體及土地管理部門備案，實際上并未形成繼承關系，但有些村民家族觀念重，對此不能理解，阻礙了宅基地確權。一戶多宅的另一個原因是村民私自轉讓宅基地后又另選址新建了住房，且未在村集體和土地管理部門備案，雖然不合法，但造成了事實上的一戶多宅。宅基地面積超標也對宅基地確權造成了障礙，國家對宅基地面積有明確的規(guī)定，而且對于超標的宅基地面積也有需要交納相應費用的政策規(guī)定，但有些農民卻不愿意交費，也傾向于阻礙了宅基地確權。最后，傳統(tǒng)宗族勢力對宅基地資格權確認也帶來了較大阻力。一些宗族大姓，祖輩的房產(chǎn)較多，為了規(guī)避一戶一宅政策，也傾向于阻礙宅基地確權。

(三)宅基地流轉配套服務體系不完善，流轉易出糾紛

長期以來，宅基地交易的法律法規(guī)并不健全，但農民的自發(fā)交易日益增加，不規(guī)范行為相伴而生，產(chǎn)生了各種交易糾紛。由于配套服務體系不完善，村民對閑置宅基地如何出租或轉讓，能夠向誰轉讓，轉讓時需要走哪些程序、到哪里辦理，出現(xiàn)糾紛如何解決、找誰解決都不甚清楚。調研資料顯示，目前農村宅基地流轉主要是由交易雙方自行草擬和簽訂合同，然后村委會進行備案，相關土地管理部門并沒有提供相對規(guī)范的合同范本。由于村民的知識水平普遍不高，在交易過程中對合同內容理解不透徹，導致事后較容易出現(xiàn)糾紛，比如村民與承租方簽訂宅基地租賃合同時，容易在租賃期限以及租賃價格上出現(xiàn)分歧，一般需經(jīng)村委會調解才能達成一致。缺乏宅基地轉讓服務平臺和服務體系，村民自身很難詳細解讀流轉政策及注意事項，不能全面了解宅基地流轉潛在風險以及相應的預防性應對措施，從而難以實現(xiàn)閑置宅基地的充分利用。宅基地流轉需要有良好的鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。但調研顯示，由于缺乏資金支持，鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到一定阻礙，原因是多方面的。首先政府可用扶持資金有限，且資金利用率偏低，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持效果不明顯。其次多數(shù)村落由于自身基礎設施不完善，交通不便利，網(wǎng)絡通信不能完全覆蓋，貸款抵押物缺乏，對工商業(yè)資本和金融資本的吸引不足。最后農村自身缺乏發(fā)展內生動力與能力，集體經(jīng)濟和農戶缺乏資本積累，無力進行大量的資金投入。此外，通過調研發(fā)現(xiàn)，農村宅基地使用權流轉還不普遍，多數(shù)情況只涉及房屋出租。

(四)土地規(guī)劃合理性不足，集約用地難度大

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和美麗鄉(xiāng)村建設都需要農村土地的合理規(guī)劃和集約利用。農用地和宅基地的“三權分置”改革為農村土地的集約高效利用創(chuàng)造了條件。但是目前農村土地利用缺乏規(guī)劃或者規(guī)劃落后、合理性不足。調研結果表明，村民在選擇宅基地位置時并沒有得到村委會的合理規(guī)劃和指導，選擇較為隨意，而且多占用較為平整的耕地。這導致住宅分布零散，而且與農地雜亂交錯分布。閑置的宅基地更是分布零散，不能集中連片，導致土地資源無法有效集中利用。一方面農業(yè)生產(chǎn)用地不能集中連片就難以形成規(guī)模經(jīng)濟效益，另一方面宅基地不能集中也難以有效發(fā)展鄉(xiāng)村旅游以及進行田園綜合體建設。沂源縣L鎮(zhèn)Y村統(tǒng)一租入的閑置住房周邊仍有一些零星的住戶，這些住戶的存在不利于該區(qū)域后期集中開發(fā)利用。閑置宅基地不能統(tǒng)籌規(guī)劃、集中整合，就不能很好地配合當?shù)靥厣糜钨Y源的開發(fā)，進而影響產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和發(fā)展領域的拓寬。在整合閑置宅基地資源后，如果未能找到合適路徑開發(fā)宅基地潛在價值，或是建成旅游民宿后，未能結合當?shù)刭Y源優(yōu)勢吸引游客，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，這實際是造成了宅基地資源的二次浪費。

(五)宅基地相關制度及法律法規(guī)不完善

農村宅基地產(chǎn)權制度改革起步較晚，演進過程復雜，政策變化較多。但改革開放以來，農村宅基地和住宅捆綁的模式未有突破性改變，相關法律規(guī)章制度對宅基地的產(chǎn)權內容與界定一直不夠清晰。我國《物權法》規(guī)定了宅基地的用益物權，但只有占有和使用權，沒有收益權、出租轉讓權、抵押權等，進而限制了農民宅基地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。宅基地的所有權屬于村集體，但對所有權權能收益的規(guī)定還存在欠缺。比如，無償取得農村宅基地是村集體成員的重要資格權，但在宅基地使用權流轉后，作為所有者的村集體是否分享收益，還是全部歸農民所有，正是目前實踐中面臨的重要現(xiàn)實問題。宅基地“三權分置”后，一地三權間的關系應該如何建構，所有權、資格權、使用權在法律和政策劃定上的權利邊界如何劃分都還沒有作出明確的規(guī)定。“三權分置”后，宅基地的使用主體將不再僅僅局限于本集體范圍之內，使用主體將日益多元和復雜化，由此對資格權和使用權的監(jiān)督提出了更高的要求。宅基地的使用年限也沒有明確規(guī)定。由于宅基地是有資格權的村民無償獲得并可以長期使用的，在地隨房走的政策下，就會形成隨著房屋的繼承而產(chǎn)生的宅基地的繼承，因此對宅基地的使用年限和資格權間的關系應該有個明確規(guī)定。目前房權和地權的關系還不夠明晰，房屋可以抵押貸款，但宅基地使用權不可以單獨抵押貸款，這必然會阻礙宅基地“三權分置”改革后宅基地資源對其他農村發(fā)展投入要素的帶動作用，比如資金要素的投入。因此對圍繞宅基地的抵押權的界定和實現(xiàn)需要做進一步的法律規(guī)定。宅基地流轉后主要從事商業(yè)經(jīng)營，這與宅基地是住宅用地而非商業(yè)用地產(chǎn)生矛盾，對流轉后從事商業(yè)經(jīng)營的宅基地的管理應該適用宅基地還是商業(yè)用地管理法規(guī)目前也還沒有明確的規(guī)定。

四、結論及建議

(一)結論

本文依據(jù)山東省的調研數(shù)據(jù)分析了宅基地“三權分置”改革現(xiàn)狀及問題，得出的結論主要有以下四點。

1.宅基地“三權分置”改革可以分為兩個階段，第一個階段是在宅基地確權基礎上實現(xiàn)三權分離，第二階段是進一步完善宅基地流轉等相關法律法規(guī)，實現(xiàn)宅基地資源的有序流動和合理配置，盤活宅基地資產(chǎn)。目前山東省“三權分置”改革仍處于宅基地確權、登記、頒證階段，改革的推進還不夠深入。

2.政府相關部門和村委會通過多種方式對宅基地“三權分置”改革進行了講解宣傳，但仍不夠深入。由于部分宣傳人員自身對政策了解不夠深入，宣傳講解時不能抓住核心要點，容易偏離主題，以及宣傳方式未能跟上當前的信息化、智能化發(fā)展趨勢，宣傳力度不夠，再加上農民自身文化程度不高等原因，政策宣傳效果并不理想，農民對宅基地三權及其關系以及自身所擁有的權利的認識還比較模糊。

3.宅基地資格權的界定還不夠清晰，資格權確認依然存在障礙。宅基地資格權的合理界定、權能體現(xiàn)、年限確定、使用權流轉范圍等問題還沒有完善的法律規(guī)范。宅基地資格權確定過程中涉及成員身份確認以及多方面復雜關系，還存在“一戶多宅”、宅基地面積超標等歷史遺留問題和傳統(tǒng)宗族勢力的影響，因此宅基地資格權確認依然存在一些障礙。

4.農村宅基地流轉還不普遍，主要以房屋出租為主，集約化用地效率不高，資源浪費嚴重。由于宅基地相關制度及法律法規(guī)不完善、宅基地流轉供求信息不對稱、配套服務體系不完善、流轉機制不健全、流轉手續(xù)繁瑣等原因，宅基地使用權流轉還未能全面展開，土地集約化利用效率還較低，大量資源被閑置浪費。

(二)建議

1.全面有效宣傳宅基地“三權分置”政策。地方政府和村委會要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、手機APP和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息手段大力宣傳“三權分置”政策的核心要義。加強對各級政府和村委會相關干部及工作人員的培訓，提升其對政策的解讀能力，使其能夠向群眾傳達準確有效信息。村委會應加強與高校和相關法律部門合作，及時開展宅基地確權、審批管理、流轉轉讓和出租等相關政策及手續(xù)等的培訓宣講會，現(xiàn)場解答村民疑問。

2.建立宅基地流轉機制及配套服務體系。宅基地產(chǎn)權的裂變和產(chǎn)權權利結構的明晰是宅基地流轉的條件，而建立完善宅基地流轉機制及配套服務體系是宅基地實現(xiàn)有效流轉的保障。雖然山東省各市縣基本都建立了農村產(chǎn)權交易中心，但并沒有發(fā)揮交易平臺應有的作用，交易中心的交易主要是承包地流轉，很少涉及宅基地流轉。而且多數(shù)宅基地流轉都未通過交易中心，交易平臺的積極性和動力不足。應通過引入有資質的產(chǎn)權網(wǎng)絡交易公司(比如土流網(wǎng)、搜土地網(wǎng)等)實現(xiàn)政企合作的方式，有效提高交易效率，降低交易成本。發(fā)揮網(wǎng)絡交易平臺的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，有效減少交易中的信息不對稱現(xiàn)象。通過政企合作的農村產(chǎn)權交易中心，提供集信息發(fā)布、產(chǎn)權交易、合同鑒定、法律咨詢、資產(chǎn)評估、資金結算、質押融資、經(jīng)營策劃等為一體的“一站式”服務。以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“智能+”的方式實現(xiàn)宅基地流轉的網(wǎng)絡化。

3.完善宅基地監(jiān)管體制。政府應加強對宅基地“三權分置”改革的監(jiān)管，特別是對宅基地確權和流轉的監(jiān)管。建立改革工作監(jiān)督評議機制，加強對改革工作的監(jiān)督指導，堅持信息共享、公開透明，強化風險可控性，有效解決改革過程中的各種問題。建立獎懲機制，對于取得顯著成效的改革試點村應給予政策傾斜和資金支持。實施宅基地退出激勵機制，參考征地補償標準，對退出宅基地的農戶，對其地上房屋建筑折價補償。規(guī)范流轉主體市場行為，加強流轉過程監(jiān)管，將潛在問題與風險消滅在萌芽狀態(tài)。對流轉的每一個過程做好記錄，對涉及到村集體收益的交易予以財務公開。規(guī)范宅基地審批程序，并加強審批監(jiān)督，堅決嚴格整治一戶多宅現(xiàn)象。

4.國家層面應加強相關制度和法律法規(guī)建設。宅基地“三權分置”改革涉及《憲法》《物權法》《土地管理法》《擔保法》等相關法律法規(guī)，這些法律的修訂完善必須從國家層面進行。構建宅基地所有權、資格權和使用權的權利結構體系，厘清三者之間的關系，并以規(guī)章制度和政府文件的形式予以確立，將宅基地集體所有權的權能和收益落到實處，科學合理確定并有效保護農戶的資格權，同時盤活宅基地使用權，促進宅基地流轉。形成促進宅基地使用權流轉的完整配套政策體系，建立起關于宅基地資格權的備案審查制度，強化對農民宅基地權益的保護，規(guī)范良好的宅基地流轉流程。推進農村不動產(chǎn)登記制度建立與完善，對宅基地的權能、收益、年限等進行全面登記。