美國對外制裁整體框架

文/賀洋 尚昕昕 蔣濤 編輯/白琳

從實踐來看，美國對外制裁包括三大要素：制裁法律、總統行政令和制裁清單。美國以《國家緊急狀態法》和《國際緊急經濟權力法》為基礎，逐漸形成了覆蓋外交、國防、經貿、金融等多維度的專項制裁法律和總統行政令的法律體系，建立了以國務院、商務部、財政部主導的制裁清單為基礎的執法體系。這些執法部門高效協同聯動，尤其是充分發揮了金融制裁的非對稱優勢，實現了對制裁對象的精準打擊。

美對外制裁行政法律體系經歷了三個階段

美國對外制裁是通過一種或多種懲罰性手段造成被制裁國遭受損失或削弱其對抗能力以迫使其改變行為、接受美國政治意愿或條件的政策性工具。在實踐中，美對外制裁法律體系逐漸形成了由制裁法律和總統行政令為骨架的基本框架。上世紀70年代的《國家緊急狀態法》和《國際緊急經濟權力法》基本奠定了美對外制裁的基本法律框架，新世紀以來以“9·11”事件為標志，美方對外制裁體系不斷豐富完善，覆蓋反恐、人權、洗錢、信息安全等新的領域，運用經濟金融制裁打擊對手更為精準。從演變過程看，大致可分為三個階段（見圖1）：

圖1 美國對外制裁法律的演進

第一階段為20世紀初期至第二次世界大戰，美國對外制裁較為單一，聚焦貿易和國家安全，以貿易制裁和凍結在美資產為主。制裁依據主要是1917年頒布的《對敵國貿易法》，該法賦予美國總統宣布國家進入緊急狀態的權力，但未規定緊急情況的范圍或期限。美財政部于1950年據此制定《外國資產管制條例》，明確可凍結相關國家資產并禁止金融交易。此外，1946年頒布的《聯合國憲章》賦予各成員國實施包括金融制裁在內的權力。二戰后美國經濟、軍事等實力快速提升，對外制裁不斷增多，逐漸成為其重要的國際權力。

第二階段為冷戰時期至20世紀末，美國對外制裁領域不斷拓展，法律框架基本定型。1976年《國家緊急狀態法》和1977年《國際緊急經濟權力法》是美國對外制裁的基本法律，此后幾乎全部的經濟金融制裁法案和總統行政令均援引上述法案?！秶揖o急狀態法》確立了國會和總統在制裁上的權限劃分：一是賦予美國總統在國家安全、對外政策和經濟遭受到嚴重威脅時，宣布進入緊急狀態并實施對外制裁的權利；二是規定國會享有否決權，限制總統對該項“特權”的濫用?！秶H緊急經濟權力法》在很大程度上取代《對敵國貿易法》，奠定了美經濟金融制裁的基本框架：將對外經濟金融制裁分為禁止交易往來和資產凍結兩類情形。目前，只有針對個別國家（如古巴）的制裁仍在依據《對敵國貿易法》實施。上述兩部法律實施后，美國隨后制定了多部針對特定國家的專項制裁法案，如1992年《古巴民主法案》、1995年《伊朗交易監管法》等。

第三階段為“9·11”事件以來，美國對外制裁領域進一步拓展，針對特定國家的專項制裁法律不斷豐富甚至轉化為專項一般法，更多采用以金融制裁為特征的“精準的制裁”工具。一是新世紀以來，美國借口恐怖主義、人權問題、洗錢、跨國犯罪等理由，不斷豐富一般性制裁法律體系。如針對恐怖主義的2001年《愛國者法案》、2006年《全球恐怖主義制裁法規》，針對人權問題的《全球馬格尼茨基人權問責法案》等。二是基于對伊朗、朝鮮、俄羅斯等國的專項制裁法律，逐步衍生出一般性制裁法律。這些制裁法律體現了三大特點：（1）次級制裁使用日漸成熟。1995年《伊朗交易監管法》首次提出“次級制裁”概念但較少使用；2001年《愛國者法案》從立法層面確定了美國的“長臂管轄權”，美國開始對伊朗、俄羅斯、朝鮮等國頻繁使用次級制裁，隨后2010年《全面制裁伊朗、問責和撤資法》、2012財年《國防授權法》、2014年《支持烏克蘭自由法》等多部法案均包含次級制裁條款。（2）制裁措施不斷集成。針對克里米亞危機，美國先后出臺對俄制裁的2014年《支持烏克蘭自由法》（以下簡稱“USFA法案”）和2017年《以制裁反擊美國敵人法案》（以下簡稱“CAATSA法案”），后者“集成”了美國在經濟金融制裁領域的常用措施。隨后美國將該法案的措施移植到對伊朗、朝鮮的制裁中。（3）特定的專項制裁升級為一般性法律。2012年，美國以俄律師謝爾蓋·馬格尼茨基死亡為借口，發布《馬格尼茨基法案》實施對俄制裁，2016年12月發布《全球馬格尼茨基人權問責法案》將該法案推廣至全球適用。三是一般性制裁法律中的制裁措施往往成為日后專項制裁的“標準”模板。在新增專項制裁法律或對舊的專項制裁法律修訂時，往往會根據相關一般性法律內容，對制裁措施進行“升級”或“打補丁”。四是大國博弈推動制裁法律“定制化”。2014年克里米亞危機后，美國針對俄羅斯人權問題、網絡安全、生化武器問題等，通過與盟國合作、逐步升級、層層加碼的方式開啟對俄“定制化”制裁。

除制裁法律外，美國總統行政令的靈活性和針對性較強，在美對外制裁實踐中，總統行政令應用次數遠超制裁法案。制裁法案必須經過美國國會的審議和嚴格的程序通過后才能實施，花費時間較長，不適用于緊急情形。為此，《國際緊急經濟權力法》《國家緊急情況法》等法律賦予總統權力，可通過簽署總統行政令宣布國家進入緊急狀態并啟動處置程序。美國總統行政令無需國會批準，能在較短時間內發布并執行，且具有同等的法律效力。且當局勢發生變化時，廢止總統行政令也較為便捷。因此，在時間較為緊急情況下，美國總統傾向于簽署行政命令發起制裁?？偨y行政令的法律依據除了基礎性法律，還可能包括專項性制裁法案。如針對2016年初朝鮮核試驗及導彈發射頒發的第13722號令，在依據《國際緊急經濟權力法》《國家緊急情況法》《1952年移民與國籍法》等基礎性法律的同時，還專門列出依據2016年2月通過的《2016年對朝鮮制裁和政策強化法》。除特定國家或地區外，美國總統還針對特定行為、人員或組織發布行政命令，如針對“跨國犯罪組織”發布的第13581號總統行政令和針對“外國干預美國大選”發布的第13848號總統行政令。

美國對外制裁主要通過11類制裁清單來執行

制裁清單明確了美國的制裁對象。美國制裁法律及總統行政令發布實施后，并不意味著相關主體立即受到制裁，只有相關主體被明確列入相應制裁名單后，制裁措施才會實現效力。從實踐看，每個制裁清單都會對應特定的制裁法律或總統行政令，并詳細規定了對列入名單內主體的制裁措施。制裁措施的落地遵循著“制裁法律（Law/Act/Statue/Regulation）/總統行政令（Order）→制裁項目（Sanctions Program）→制裁清單（List）”的路徑。美對外制裁清單主要由國務院、財政部和商務部負責牽頭執行（見圖2）。

圖2 美國主要制裁清單

美國國務院管理的兩類制裁清單，主要涉及武器貿易。美國國務院根據《武器出口管制法》和《國際武器貿易條例》管理原產于美國的國防物品和服務，通過武器出口管制被禁止名單和核不擴散制裁名單，限制相關物品的出口。其中，武器出口管制被禁止名單由國務院下屬國防貿易管制理事會（DDTC）具體執行，列入被禁止名單的將被禁止參與美國原產國防物品和服務的出口。美國國務院下屬國際安全和反擴散局（ISN）負責對從事核擴散活動的實體和個人實施制裁。例如，2018年4月，ISN根據《伊朗、朝鮮和敘利亞反擴散法案》，對參與伊朗、朝鮮或敘利亞大規模殺傷性武器貿易的28個實體和個人實施制裁。

美國財政部管理的六類制裁清單，主要涉及金融制裁。美國財政部是實施金融制裁的主要執行部門。其中，美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）負責對美國管轄內的交易實施控制并凍結外國實體資產。OFAC發布的制裁名單包括特別指定國民名單（SDN）和綜合制裁名單（CSL）。其中，SDN名單是美國對外金融制裁政策中最為核心的名單，主要針對恐怖主義、毒品交易、武器擴散、人權踐踏、種族滅絕和國際有組織犯罪等行為。該名單由美國財政部與國務卿、司法部協商后擬定，OFAC將根據最新獲取的情報與證據對名單進行動態調整，具有很強的單邊主義色彩。CLS名單主要包括巴勒斯坦立法會名單、外國金融機構第561條款名單、非SDN涉伊朗制裁法案名單、海外逃避制裁者名單和行業制裁識別名單。

美國商務部管理的三類制裁名單，主要涉及貿易制裁。美國商務部下屬的工業與安全局（BIS）采取分級清單管理模式，分別編制了被拒絕人清單（DPL）、未核實清單（UVL）和實體清單（EL）。其中，被拒絕人清單最為嚴格，禁止美國任何企業與清單實體進行貿易，也禁止任何第三方如船運和物流公司等為清單企業出口提供便利。未核實清單主要針對BIS無法在其先前交易中確認物品最終用途的交易實體。實體清單主要基于“國家安全”或“外交政策”，并由美國商務部、國務院、國防部、能源部與財政部共同組成的最終用戶審查委員會負責對實體清單的增補、撤除或其他修改。被列入實體清單的實體，將被限制出口、再出口和轉移。受美國《出口管制條例》（EAR）管制的項目，美國公司如果想向實體清單企業出口產品或技術，則需要申請許可。美國商務部已將全球上千家機構和個人列入實體清單，涵蓋70多個國家和地區。對被列入清單實體的管制措施并非立即生效，可申請臨時通用許可。

美對外制裁中具有很強的聯動特征

對外制裁的落實靠執行。美國對外制裁的一般程序是：首先由總統簽署行政令或者法案；其次由美國聯邦政府行政部門擬定制裁方案，出臺部門條例；接著由相關行政部門依據各自職責實施制裁措施；最后由行政部門進行評估后研究下一步行動。在這一過程中，美對外制裁呈現出較強的“聯動”特征。這種“聯動”表現在三個層面：一是牽頭部門與協同部門的高效聯動，二是不同制裁清單之間的有效聯動，三是非金融制裁措施與金融制裁措施之間的精準聯動，共同強化了美國對外制裁精準打擊的執行力和效果。具體來看：

美國對外制裁中主導部門與協同部門的聯動。美國對外制裁的主導部門包括國務院、商務部和財政部“三駕馬車”。以職責事權為劃分，國務院主導外交和安全制裁，商務部主導貿易，財政部主導經濟金融。這種主導性在單一制裁清單執行中表現得尤為明顯。單一制裁清單由主導部門擬定，但對應的制裁措施包含跨部門的多項制裁工具，需要協同部門同步配合（見圖3）。一是經濟制裁的主導部門是財政部。財政部OFAC是主導機構，與商務部工業與安全局（BIS）、國務院經濟制裁政策和實施辦公室（SPI）和國防貿易管制理事會（DDTC）密切配合。其中，財政部OFAC在金融制裁執行上具有較強的主導性，主要抓手是SDN名單和CSL名單，主要涉及與伊朗、巴勒斯坦、朝鮮、俄羅斯等國家和地區，以及恐怖分子和販毒，有金融關聯的特殊個人和實體。同時，OFAC也是美國“長臂管轄”和次級制裁的主要實施部門。二是貿易制裁的主導部門是商務部。商務部BIS在貿易制裁中占主導地位，財政部OFAC、國務院SPI、DDTC以及國內其他的情報和行政部門協同配合。商務部BIS主要通過《出口管理條例》（EAR）對實物、技術和軟件進行出口管制，主要抓手包括針對物項的“商業管制清單”（CCL）和針對實體的清單（EL）。實體清單（EL）的編制、修訂以及其中實體的增加和刪除由美國商務部牽頭，成員包括美國國務院、國防部和能源部，有時也包括美國財政部。三是外交和安全制裁的主導部門是國務院。國務院SPI負責制定和執行與外交政策有關的制裁措施，以應對特定活動和國家對國家安全構成的威脅。SPI為實施經濟制裁建立國際支持，為財政部和商務部提供制裁實施方面的外交政策指導，并與國會合作起草促進美國在這些領域的外交政策目標的立法。此外，SPI還就制裁問題向包括非政府組織、公司、海外僑民團體和其他各方在內的廣泛利益相關方開展外聯活動。國務院DDTC負責執行《國際武器交易條例》（ITAR），編制美國軍火清單（USML），管理美國原產或涉及美國實體的國防物品和技術的出口。

圖3 美國對外制裁執行部門聯動示意圖

美國對外制裁中不同部門基于不同制裁清單的組合推進實現分步聯動。美國針對重點國家（如俄羅斯和伊朗等國）的制裁過程具有典型的層層加碼、全方位打擊的復雜特征，表現為時間維度或空間維度上同時執行幾張不同的制裁清單，幾個不同主導部門“并發”運作。時間維度上的幾張制裁清單，反映出同一個主導部門的制裁強度步步升級，用更嚴厲的新制裁清單覆蓋舊清單；空間維度上的幾張制裁清單，反映出美制裁同時涉及外交、安全、經貿、金融等不同領域。尤其是針對敵對國家或戰略對手，時間維度和空間維度的制裁清單相互交錯聯動是不可避免的實際情況。如美國針對俄羅斯克里米亞危機的制裁，以財政部為主導，體現了時間維度的層層加碼特點：美國先后發布4個總統行政令、2個由財政部發布的決定、7個由外國資產控制辦公室發布的指令及修訂、50個通行許可證，同時專門出臺了USFA法案，提出包括禁止進出口銀行協助、禁止武器出口、禁止金融機構提供信貸轉移和支付服務在內的9項制裁措施。2017年8月出臺CAATSA法案，動用除凍結政府資產、禁用美元清算系統之外的全部制裁措施。又如美國針對古巴的制裁具有高度時間維度和空間維度的聯動關系：1963年財政部發布《古巴資產管制條例》（CACR）；商務部主要通過《出口管理條例》（EAR）的“商業管制清單”調整對古巴的出口管制，所有受EAR約束的物品除非獲得許可例外授權，否則出口或再出口到古巴需要許可證；1993年克林頓簽署總統行政令第12854號實施《古巴民主法》，分別規定了國務院、財政部和商務部的職能，其中國務卿負責執行該法第1704、1707和1708條；除本命令第4節規定外，財政部長應負責執行該法第1705(b)-(e)節和第1706節；商務部部長負責執行該法第 1705(b)-(e)條，如果這些條款涉及從美國或從第三國向古巴出口受商務部管轄的貨物和技術。同時，授權財政部長和商務部長與國務卿協商，采取頒布規則和條例等必要行動，以實施該法和總統令。

美國對外制裁中與非金融措施和金融措施搭配使用，實現了對制裁對象的“精準打擊”。綜合美國對外制裁的案例，金融措施在對外制裁中扮演著越來越重要的作用（見圖4）。按照強度劃分，輕度情形下的制裁一般針對特定個人、非金融機構，采取的措施包括資產凍結等金融手段和限制入境等非金融手段。金融制裁處于協同配合的地位，打擊的實質效果有限。中度情形下的制裁升級到特定產業（往往是主導產業）甚至是金融機構和政府部門，采取的措施包括貿易管制等非金融手段，以及限制金融交易、限制資金融通和對非政府部門資產凍結等金融手段。此時金融制裁不再是協同配合，通過精準遏制重點產業和機構獲取和使用美元的能力，成為美方有效打擊特定實體的關鍵。財政部在制裁中的主導作用上升。極端情形下的制裁以凍結被制裁國央行資產、切斷被制裁國金融機構與美元清算系統連接為主，目的是斷絕該國對外金融通道、破壞該國的金融穩定，標志著全面處于敵對狀態。以美對俄克里米亞問題制裁為例，美方先后實施八輪制裁，最初兩輪制裁中只是針對特定個人（包括相關機構及其領導、俄政府官員）和非金融機構（俄武器制造相關部門），制裁手段以資產凍結、入境管制、貿易管制（1項金融手段、2項非金融手段）為主，以輕度制裁作為對俄方行動的回應；2014年3月18日俄正式“吞并”克里米亞后，美快速升級制裁，兩天后啟動第三輪制裁，將俄金融機構納入制裁范圍，升級到中度制裁。初始制裁失效后，美方通過擴大制裁范圍、升級金融制裁手段提高制裁烈度，在第四至八輪制裁中，制裁范圍逐步擴大至金融領域股權債權融資活動以及國防、原油、能源行業，為此美方實施的CAATSA法案第235節中，列出了包括限制投融資、出口管制、資產凍結等在內12項對俄制裁手段（其中9項金融手段、3項非金融手段）。隨著制裁升級，金融手段運用的頻率顯著提高。

圖4 美國對外經濟金融制裁措施與制裁對象組合