南寧市天然商品林停伐補助現狀及對策探究

肖 靖

（南寧市生態公益林工作站，廣西 南寧 530031）

0 引言

生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系人類福祉，關乎民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現。黨的十八大以來，黨中央、國務院更加高度重視生態文明建設，先后作出了一系列重大決策部署，推動生態文明建設取得了重大進展和積極成效。習近平總書記多次指出：“綠水青山就是金山銀山”。建設以生態公益林、天然林為主體的森林生態系統，就是為了更好地維護和改善生態系統，保持生態平衡，維護生物多樣性，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園，不斷滿足人民群眾對生態環境的需求和可持續發展的需要。

1 全面停止天然林商業性采伐重要性

天然林是森林生態系統的重要組成部分，結構穩定、生物多樣性豐富。全面停止天然林商業性采伐是黨中央、國務院為恢復森林資源、擴大森林面積、提升森林質量、增強森林生態功能而做出的一項歷史性重大決策，黨的十八屆五中全會明確提出，“十三五”期間要“完善天然林保護制度，全面停止天然林商業性采伐”，“嚴禁移植天然大樹進城”。保護好天然林對于保持水土、涵養水源、保障生態安全，保持生物多樣性，滿足社會對森林資源的多種需求具有廣泛和重要的意義。對于維護國家生態安全，促進生態文明建設和經濟社會可持續發展具有不可替代的作用。對于推進生態文明和美麗中國建設影響深遠，意義重大。

2 南寧市天然商品林停伐補助工作開展情況

2.1 前期工作開展

南寧市天然商品林面積為1.75萬hm，分布于南寧市的一市四縣七城區，主要在河流源頭、巖溶石山、山體溝谷，湖庫周圍和重要山脈核心地帶，是維護生態平衡、蓄水保土、應對氣候變化、保持生物多樣性的關鍵載體。

按照國家林業和草原局通知提出的“從2016年起全面停止全國國有林場天然林商業性采伐，積極推進集體和個人所有的天然林協議停止商業性采伐，逐步實現全國天然林資源保護全覆蓋”。2019年，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《天然林保護修復制度方案》，明確全面停止天然林商業性采伐，讓森林休養生息，對納入保護重點區域的天然林，除森林病蟲害防治、森林防火等維護天然林生態系統健康的必要措施外，禁止其他一切生產經營活動等決策部署。全面落實國家停止天然商業性采伐任務，也是加快廣西生態文明示范區建設的重要內容。為貫徹落實黨中央國務院有關精神，按照國家統一部署，全面落實停止集體和個人所有天然商品林商業性采伐工作，南寧市根據上級的要求，認真開展調查研究，積極探索天然林資源保護經營的多種途徑，全面開展停止天然林商業性采伐工作。

（1）全面摸清行政區域內天然商品林布局現狀、生態區位內商品林分布、林分情況、林地林木權屬，權屬單位意見等，明確符合天然林布局優化調整對象，對1hm（含1hm）以上未劃入天然商品林、分布零散難以發揮生態效益的天然林、農戶不愿簽訂合同以及其他原因造成的錯劃漏劃的天然林等開展調查，摸清天然商品林資源情況。

（2）對現實中已存在的界線變化或屬性變化的天然林進行全面梳理排查。對天然林界線或屬性因子有變化的小班在圖庫中標注出來，逐一摸排并開展現場核查，查清變化原因，變化面積及小班現狀等因子，做好變化地塊數據的登記和匯總。對符合區劃標準要求，地塊界線和屬性無變動的天然林地，認真核實林地和林木權利人，并進行公示公布等程序。

（3）嚴格執行國家林業和草原局和自治區林業廳關于天然林管護有關規定，對全市天然林開展保護管理工作，組織各縣區結合實際，對天然商品林停止商業性采伐審批。

（4）依法開展打擊破壞天然林的各類違法違規行為，對轄區內破壞天然林違法違規行為進行拉網式清理排查，采取個案查處和專項檢查相結合的形式，依法加大查處打擊力度，有效打擊破壞天然林違法違規行為，鞏固天然林保護管理成果。如2016年下半年的專項行動，排查出涉嫌破壞天然林問題44起，涉及天然林面積101.1hm。經甄別共立刑事案件36起、行政案件2起，涉及濫砍濫伐天然林林木6.8hm、建設項目違法使用天然林林地47.81hm，其他22.4hm。

（5）2018年起，南寧市加快推進天然商品林核實落界工作，嚴格按照《廣西壯族自治區天然商品林落界核定辦法（試行）》和2017年度林地及森林資源變更調查的工作要求，全面銜接林地“一張圖”數據，對范圍內天然林的林地權屬、林木權屬，地類、起源、林種、林齡，平均樹高、平均胸徑及位置邊界等基本情況開展實地調查核實，提交天然商品林區劃落界成果數據至自治區審批。2019年南寧市天然商品林區劃落界基本完成。

2.2 停伐補助現狀

南寧市天然林每年應兌付補償金為400多萬元，權屬分為國有、集體和個人。按規定，天然林補償金的兌付，都要先與林權人簽訂管護合同（停伐協議），每年對已簽訂管護合同（停伐協議）的天然林進行檢查驗收，待驗收合格后，方能登記造冊報相關部門審核發放管護補助。

停伐管護補助（2019～2021年）的標準為：停伐管護補助中的國有管護補助標準為每年10元/667m，其中管護補助支出9.75元、公共管護支出0.25元；集體和個人管護補償標準為每年每畝16元，其中管護補助支出15.75元、公共管護支出0.25元。公共管護支出中自治區林業主管部門0.05元，設區市林業主管部門 0.03元，縣級林業主管部門0.17元。

2019年起南寧市全面落實停止天然商品林停伐補助工作，取得一定的成效，但這項工作政策性強，工作量大，涉及面廣，情況比較復雜，直接關系到廣大林權者的切身利益，關系到林區經濟發展和社會和諧穩定，開展難度大，停伐補助資金兌現工作進展緩慢，兌現率低。如2019～2021年天然商品林停伐實施進度情況：2019年應兌付停伐管護補助天然林面積為16787.6hm，已兌付停伐管護補助天然林面積為2175.86hm，兌現率為13.9%；2020年應兌付停伐管護補助天然林面積為14769.46hm，已兌付停伐管護補助天然林面積為1598.04hm，兌現率為9.21%；2021年應兌付停伐管護補助天然林面積為7098.85hm，已兌付停伐管護補助天然林面積為1557.164hm，兌現率為30.55%。

3 主要問題

（1）一些地方林權人對天然林重要性認識不足，認為天然林是低產雜木林，無太大經濟價值。亂砍濫伐天然林、毀林種桉、亂侵濫占天然林林地等現象仍時有發生；部分采石采礦企業以不知曉采石采礦要辦理使用林地手續為借口，或者宣稱辦理征占用林地手續復雜、時間長、費用高而逃避辦理使用林地許可。

（2）近年來，隨著公益林（地）與商品林地經營收入差距的不斷擴大，補償標準與逐年攀升的林地租金差距較大，天然商品林停伐管護補償標準偏低而導致天然林（地）管護難的問題日益凸顯。南寧市林區主要是集體林區，天然林（地）權屬大多為集體或個人。實行林權制度后，大幅降低了林業稅費，木材價格上漲，林農耕看重眼前利益，禁伐、限伐積極性不高，部分林農不愿意簽訂管護合同（停伐協議），少部分林農所有的天然林面積比較小，應得的補償資金相應較少，因此不愿領取補助資金。強烈要求提高天然林管護補償標準或調出不合理的天然林。

（3）部分林權權利人認為天然商品林停伐管護補助資金的使用規定范圍較狹隘，無法真正落實到實際工作中，對群眾生活水平的提高并不明顯，不愿意領取。已落實管護界線的個別村屯遲遲未簽訂合同，宣傳工作不到位，群眾對天然林隙認識不足。個別村屯已納入天然林后，群眾不接受。

（4）由于歷史原因，仍存在部分錯劃、漏劃、未征求權屬人的意見將集體或個人的林地及權屬不清的林地劃入公益林或天然商品林。

（5）部分林地存在權屬糾紛，林地權屬無法確認，導致部分天然商品林無法簽訂管護合同，無法兌付管護補償金。部分天然林落界范圍與民政區劃界限存在沖突。

（6）目前天然林（地）的管護多為林農一家一戶自己管理，也有部分為村集體聘用兼職護林員統一管護，但是因為補償標準偏低，導致群眾的參與熱情度不高。村民代表結構復雜，有的做生意經商、有的外出打工，村民代表會議難以召集這些人員，嚴重影響生態林管護機制改革進展。

（7）縣（區）天然林管理經費很難列入財政預算，而僅靠縣區林業主管部門籌措，困難很大。特別是生態公益林建設，建設區域往往是經濟貧困地區，基本上是"吃飯"財政，地方很難拿出資金來搞生態建設，天然林管理經費缺乏成了生態公益林建設的最大障礙。

（8）天然林保護管理工作繁雜，機構改革后專業技術人員減少，特別是鄉鎮林業站的工作人員兼職鎮政府工作較多，影響林業工作開展。

（9）管護和環境有沖突，導致部分天然林受到病蟲害和火災的威脅，應提出可行性的方案，讓天然林管護和保護環境得到共同發展。

4 對策建議

（1）探索建立天然林動態分級補償機制。結合現經濟社會的發展，實行天然林登記、質量、生態效益等因素，推進實施分類補償，財政分級按比例分擔，提高天然林停伐管護補償標準，并應當根據市場經濟和社會發展水平相應增長，實行動態的增長機制。

（2）探索社會參與天然林建設補償機制。積極探索社會參與生態公益林建設的途徑和辦法，如生態稅收機制、企業投資等形式，逐步建立走公共財政投入為主體、全社會支持為補充的生態公益林投入機制。

（3）建議結合每年天然林隙動態調整時機，對區劃不準、錯劃、漏劃、合同簽訂及補償資金發放存在問題以及屬性因子錯誤的天然林進行調整和修正，使全市天然林規模、結構、布局更加合理，森林生態功能更加完善。

（4）部分縣區天然商品林權屬糾紛問題一直存在，建議加大天然林權屬糾紛調處力度，積極開展天然林權屬糾紛排查摸底梳理工作，創新思路，改進方法，有效協調解決歷史遺留問題和新產生的權屬糾紛。

（5）加強森林資源的管理監督，對天然林的管護實行政府領導負責制和責任追究制度；加強林地管理和防火工作，防火工作由村委會組織各村屯干部組成防火應急小組，建立天然林防火應急預案，同時加強森林病蟲害的防治工作，對補償范圍內的重點公益林建立檔案，進行資源跟蹤監測。有效地減少火燒、病蟲害等現象的發生。

（6）逐級搞好技術培訓，使各級管理人員做到政策熟悉、管理規范、技術熟練。制定生態護林員管理辦法，配備了專職護林員，對管護人員全面落實管理責任制。同時加強對重點天然林的保護力度，完善管理和監督制度，提升森林管護科技水平。

（7）充分利用電視、報紙、網絡等媒體，廣泛宣傳“綠水青山就是金山銀山”“森林是水庫、錢庫、糧庫”“山水林田湖是一個生命共同體”的發展理念，宣傳黨中央國務院對天然林保護工作的決策部署等有關法律法規政策。逐級搞好技術培訓，使各級集體和個人所有天然商品林保護管理人員和落界核定人員做到政策熟悉、管理規范、技術熟練。呼吁有關部門和媒體拓寬宣傳渠道，引導林農轉變觀念，向林權權利人解讀天然商品林保護政策，宣傳天然林建設的重要性。

（8）繼續加大天然林保護執法力度，堅持打擊破壞天然林違法犯罪行為，禁止在天然林區內進行開墾、采石、采沙、采土、筑墳等破壞森林資源的活動，嚴禁亂砍濫伐，防止天然林盜伐、濫伐等違法行為發生。

（9）由于天然林管護面寬量大，分散，不便管理，應建立健全管護制度，完善管護措施，做到科學管護。充分發揮天然林的綜合效益，進一步改善優化生態環境，促進森林資源健康發展。

5 結語

隨著社會經濟的不斷發展以及人們生活質量的提高，天然林保護工作變得更為重要，天然林的保護大大改善了廣大人民的生活居住環境。在水土保持、涵養水源、改風固沙等生態效益方面遠遠大于它的經濟效益。通過開展天然商品林停伐補助工作，其不但可以保證人們的生活品質，同時還能帶動經濟的發展，對于我國和諧社會的構建更能起到促進的作用。總而言之，天然林保護工作，屬于造福后代、實現自然資源可持續發展的公益事業，目前國家及各地方政府采取了多種積極的措施去完善與推進對天然林的投入與管護，這使得天然林的建設得到長足的發展與進步。而在天然林保護上依舊存在一些亟待解決的問題，這需要相關部門不斷進行改進完善，以充分發揮天然林的生態價值。