打造桂林世界級旅游城市研究

□丁 萍

［中共桂林市委黨校（桂林市行政學院），廣西 桂林 541000］

2021 年4 月，習近平總書記視察桂林并發表重要講話，指出：“桂林是一座山水甲天下的旅游名城。這是大自然賜予中華民族的一塊寶地，一定要呵護好。要堅持以人民為中心，以文塑旅、以旅彰文，提升格調品位，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，打造世界級旅游城市?！保?］這是習近平總書記對新形勢下桂林發展的精準定位、殷切期盼和全新要求，為桂林乃至廣西的高質量發展提供了重大歷史機遇和行動指南。

一、打造桂林世界級旅游城市的重大意義

（一）打造桂林世界級旅游城市是打造“世界級”中國名片和中國品牌的重要工程

桂林擁有眾多能夠代表中國的世界級優勢資源，是面向世界推薦中國、宣傳中國的一張靚麗名片和一個重要窗口?！凹滋煜隆钡墓鹆稚剿侵袊匀伙L光的一個典型代表，是首批國家歷史文化名城，擁有世界灌溉遺產靈渠、全球重要農業文化遺產龍脊梯田，還是目前世界上唯一擁有3 處萬年古陶遺址（甑皮巖、大巖、廟巖）的城市。桂林生態環境優良，生態文明建設成效突出，是首批國家綠色旅游示范基地、國家生態文明先行示范市和國家可持續發展議程創新示范區。桂林是我國首批對外開放旅游城市，改革開放以來累計接待了290 多批次外國元首或政府首腦的訪問［2］，獲得普遍贊譽，成為我國對外交往的重要名片。打造桂林世界級旅游城市，不僅能夠進一步提高桂林優勢資源的利用效能，豐富桂林城市內涵，提升桂林城市品質，探索桂林高質量發展新路徑和新模式，同時也有利于更好發揮桂林的國家開放窗口作用，進一步擴大中華文化影響力和傳播力，促進我國與世界各國的相互了解和交流合作，助力國家全面擴大開放。

（二）打造桂林世界級旅游城市是廣西建設世界級旅游目的地的重要引領

旅游是聯動效應明顯的綜合性產業，在經濟社會高質量發展中發揮的帶動作用日益突出。廣西文化旅游資源豐富、特色鮮明，產業發展優勢明顯。習近平總書記非常重視廣西旅游產業發展，指出“廣西旅游產業大有可為”［3］。廣西壯族自治區黨委、自治區人民政府認真貫徹落實習近平總書記重要講話精神和重要指示要求，緊密結合廣西區情，提出“建設廣西世界級旅游目的地，加快建設文化旅游強區”的戰略目標和部署，并將桂林世界級旅游城市建設作為其中關鍵組成部分。自治區黨委書記、自治區人大常委會主任劉寧在2021 年廣西文化旅游發展大會上明確要求“建設世界級旅游目的地，桂林要打頭陣、當先鋒，發揮好龍頭帶動作用?！保?］并圍繞“著力打造桂林世界級旅游城市，昂起全區文化旅游龍頭”進行專門部署。自治區第十二次黨代會以及《廣西“十四五”文化和旅游發展規劃》，都對打造桂林世界級旅游城市進行了部署。這充分說明打造桂林世界級旅游城市是廣西文化旅游發展的新使命和新機遇，是貫徹習近平總書記視察廣西時的重要講話和重要指示精神，充分發揮文化旅游產業在經濟社會發展中的綜合帶動作用，建設新時代中國特色社會主義壯美廣西的重大舉措。

（三）打造桂林世界級旅游城市是桂林實現高質量發展的行動指南

中華人民共和國成立尤其是黨的十八大以來，桂林市委、市人民政府帶領全市人民積極進取，經濟社會發展穩步向前。2012 年11 月，國家發展改革委批復《桂林國際旅游勝地建設發展規劃綱要》，桂林拉開國際旅游勝地建設大幕。到2020 年末，桂林國際旅游勝地建設目標任務和戰略定位基本實現，桂林經濟社會發展水平和國際旅游影響力進一步提升。但是，桂林也面臨產業發展水平較低，基礎設施薄弱，科技創新和人才支撐不足，社會治理和民生保障水平較低等制約高質量發展的諸多短板和弱項。進入新發展階段，如何全面貫徹新發展理念，主動融入新發展格局，自覺對標對表黨和國家事業發展的總體目標和戰略部署，在國際旅游勝地建設的基礎上找準新定位、明確新目標，走具有桂林特色的高質量發展之路，是亟待明確的重大課題。在這一重要歷史節點，習近平總書記賦予桂林“打造世界級旅游城市”使命和要求，為桂林高質量發展指明了方向?！笆澜缂墶贝硎澜缫涣髌焚|；“旅游”是綠色、朝陽和帶動力強的產業，更是桂林優勢產業；“世界級”指向的是城市經濟發展、城市建設、民生保障、公共服務、人文環境、社會環境、治理水平和國際化程度等方面的高標準高要求；“世界級旅游城市”應是品質非凡、具有強烈吸引力、能夠帶來愉悅幸福感受的城市。打造世界級旅游城市的目標和定位，高度契合新發展理念，充分體現高質量發展要求，是在現有基礎上進一步全面提升桂林市核心競爭力和國際化程度的重大歷史機遇和寶貴契機。

二、打造桂林世界級旅游城市的基礎和機遇挑戰

（一）堅實基礎和獨特優勢

1.桂林旅游資源得天獨厚

桂林山水人文旅游資源在全國乃至世界首屈一指，為聯合國世界旅游組織首推的中國四大旅游目的地城市之一，是國務院首批對外開放的旅游城市，對外合作交流廣泛。桂林是首批國家歷史文化名城，迄今已有2100 多年建城史，是古代嶺南的政治軍事文化重鎮，中原文化與嶺南文化交匯融合。桂林自然地理條件優越，四季分明、氣候宜人，生態環境優美。2020 年，全市森林覆蓋率達到71.62%，市區環境空氣質量優良率達到96.4%，漓江干流和城市集中式生活飲用水水源地水質達標率達到100%①，呈現出一幅令人心曠神怡的美麗畫卷。

2.桂林國際旅游勝地基本建成

2012 年11 月，經國務院同意，國家發展改革委批復《桂林國際旅游勝地建設發展規劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”），桂林國際旅游勝地建設上升為國家戰略。桂林堅持“一本藍圖繪到底”，根據《綱要》持續推進國際旅游勝地建設步伐，到2020年底，世界一流旅游目的地、全國生態文明建設示范區、全國旅游創新發展先行區、區域性文化旅游中心和國際交流重要平臺四大戰略定位逐步實現，文化旅游產業發展向全域旅游、多元融合、精品打造和國際化品質的方向轉變，質量效益不斷提升，旅游總收入從2011 年的218.34 億元增長到2020 年的1233.54 億元，旅游業成為千億元產業②。其中入境游市場持續位列全國地級市前列，2019年接待入境過夜游客314.59 萬人次，國際旅游收入達20.62億美元③。區域性文化旅游中心和國際交流平臺基本建成，成為中國—東盟博覽會旅游展永久會址。

3.桂林經濟社會全面發展

“十三五”時期，桂林經濟社會全面發展，綜合實力大幅提升，地區生產總值和居民收入提前一年實現翻一番，與全國同步全面建成小康社會。產業結構不斷優化，現代服務業發展步伐加快，第三產業成為經濟增長的重要引擎驅動。綜合交通運輸體系進一步完善，形成“一市九站兩高鐵”格局和輻射全國主要旅游城市的航空網。城鄉面貌日新月異，“再造一個新桂林”的藍圖成為現實。生態環境質量持續改善，漓江“統一管理、統一經營、統籌各方利益”的管理體制機制改革成效突出，漓江邁入全流域保護法治化、規范化、常態化軌道，游覽品質大幅提升。以發展特色產業為支撐、美麗鄉村建設為突破口的鄉村建設有序推進，“樹在林中、院在綠中、人在景中”的鄉村生態美景不斷擴大。歷史文化保護利用、文化精品打造和文化惠民工程成果豐碩，“一城文化滿城綠”的氛圍日益濃厚。城市軟實力顯著增強，2020年成功入選“全國文明城市”，人民生活品質大幅提高。

（二）發展機遇和挑戰

1.發展機遇

習近平總書記對打造世界級旅游城市提出明確要求，為打造世界級旅游城市注入強大動力；共建“一帶一路”、粵港澳大灣區建設、新時代西部大開發、西部陸海新通道建設等重大國家戰略深入推進，《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）生效實施，為桂林深度融入國內國際雙循環、加速形成高能級國際國內開放樞紐創造了有利條件；創新驅動發展戰略深入實施，為桂林旅游產品、旅游業態和旅游模式創新，實現旅游高端化、智能化、融合化發展帶來更多機遇；碳達峰、碳中和納入經濟社會發展和生態文明建設整體布局，有利于桂林實現全面綠色轉型，把生態資源優勢更好轉化為經濟優勢；以提升質量為核心的新型城鎮化建設，為桂林促進生產生活生態多元協調發展提供了更加廣闊空間。

2.主要挑戰

一是經濟總量不夠大、產業基礎較為薄弱。桂林市經濟總量小，人均地區生產總值約為全國平均水平的58%④。產業結構不夠優化，生產性服務業發展較慢，工業存在明顯短板，大項目大企業少。2021年，全市規模以上工業增加值同比增長8.1%，增速創6 年以來新高，但產值與區內先進工業城市仍然存在不小差距。旅游對外部環境依賴性強，尤其是受新冠肺炎疫情沖擊大。生態、科教等優勢資源尚未充分轉化為經濟發展優勢。二是資源要素保障不力，人才、資金、土地等發展要素緊缺。據統計，桂林市現有專業技術人才總量23.1萬人，高技能人才總量7.33 萬人，與“十三五”規劃目標的9萬人相比還存在缺口⑤。全市人才結構和分布不盡合理，特別是高精尖專業技術人才非常稀缺，打造世界級旅游城市的人才和科技支撐不足。三是旅游品質不高。旅游經濟發展模式較為單一，“吃、住、游、娛、行、購”六大旅游要素未能很好齊頭并進。旅游產品個性化、品質化程度不高，文旅融合深度不夠。旅游基礎設施便利化、網絡化、融合化程度不高，高品質配套服務不足。四是城市功能和治理能力不足。城市功能和綜合承載力不強，國際通達能力較弱。民生保障存在短板弱項，社會治理現代化水平不夠高。

三、打造桂林世界級旅游城市實現良好開局

（一）形成國家、自治區、市三級聯動工作機制

在國家層面，國家發展改革委已會同11 個國家部委，研究提出支持打造桂林世界級旅游城市的意見，形成《關于統籌打造桂林世界級旅游城市的報告》并上報國務院。打造世界級旅游城市被列入《國家“十四五”旅游業發展規劃》。在自治區層面，2022 年3 月，廣西成立自治區打造桂林世界級旅游城市工作領導小組，自治區黨委書記、自治區人大常委會主任劉寧，自治區黨委副書記、自治區人民政府主席藍天立任組長，統籌協調打造桂林世界級旅游城市各項工作。2022 年9 月，自治區人民政府辦公廳印發《支持打造桂林世界級旅游城市若干政策措施（試行）》，提出31 條政策措施，全力打造桂林世界級旅游城市。在桂林市層面，2021年，桂林市成立由市四家班子主要領導擔任組長的領導小組，構建“一辦十組”專班專抓工作機制⑥，為打造桂林世界級旅游城市提供有力組織保障。

（二）明確總體目標、總體要求和發展定位

2021 年8 月，桂林市第六次黨代會確定以打造世界級旅游城市統攬桂林經濟社會發展，提出打造世界級旅游城市“三步走”戰略⑦。2021 年10 月，廣西文化旅游發展大會明確提出打造世界級旅游城市“世界眼光、國際標準、廣西特色、高點定位”總體要求和“一城一都一地一中心”的實施路徑⑧。

（三）高質量完成規劃綱要研究和編制工作

在國家有關部委大力指導幫助下開展《打造桂林世界級旅游城市規劃綱要》等系列規劃編制工作。委托國家發展改革委宏觀經濟研究院、中國城市建設研究院和北京大學等國內一流研究機構專家團隊，根據打造世界級旅游城市的總體要求和發展定位，承擔《打造桂林世界級旅游城市規劃綱要》有關重點規劃的研究編制。舉辦專家研討會，聘請8 位國內知名專家擔任顧問。同時組織相關單位、部門、企業和桂林市學者深入開展相關調研和基礎研究，為統籌編制規劃綱要提供前期研究成果，進一步增強規劃編制的科學性、可行性和實效性。目前，《打造桂林世界級旅游城市規劃綱要》已送審。

（四）四大專項工作成效明顯

制定并印發專項工作方案，全面推進重大項目實施、旅游品質提升、生態環境保護、宜居城市建設4 個專項。總投資160 億元的融創國際旅游度假區建成開業，成為廣西文旅融合發展新標桿。格力電器、陽天電子、安科訊、引領科技等產值超百億元項目落戶桂林［5］?？箲鹞幕瞬┪镳^等一批重大建設項目加快推進，山水公園的城市理念成為共識，象鼻山景區實施全面免費開放。漓江生態原真性、完整性系統保護不斷加強，相關經驗做法獲國務院通報表揚。保護桂林山水的理念深入人心。創新成立市公安局生態環境保護分局，加大依法打擊破壞生態環境的違法犯罪行為的力度。堅持做特做優現代農業，建成4 個國家特色農產品優勢區，入選全國鄉村特色產業“十億元鎮”“億元村”的數量排名全區第一。城市更新行動和宜居城市建設穩步推進，總投資195 億元的“暢通緩堵”工程啟動，城市功能得到完善提升，“山—水—城”融合一體的城市格局初步形成。加大民生領域投入力度，2021 年民生領域財政累計投入超370 億元，占一般公共預算支出近八成［6］。人民群眾生活品質不斷提升。

四、進一步加快打造桂林世界級旅游城市的對策

（一）強化政策支撐，凝聚打造合力

打造世界級旅游城市，是習近平總書記立足黨和國家發展大局賦予桂林的精準定位，意義重大且品質要求高，依靠桂林乃至廣西一己之力難以完成。桂林除落實和運用好國家已有扶持政策外，還要花大力氣爭取更多國家層面的政策支持。一是建議由國家發展改革委牽頭建立跨部區的統籌推進機制，并出臺支持打造桂林世界級旅游城市的相關政策。二是爭取對桂林市構建綜合交通體系、保護漓江、產業支撐、城市更新等重大事項、項目上給予重點支持。三是爭取中央編辦支持將漓江風景名勝區管理委員會由處級單位升格為副廳級單位。漓江流域涉及1 市5 縣6 區（荔浦市，興安、靈川、陽朔、平樂、恭城5 縣，臨桂、象山、秀峰、疊彩、七星、雁山6 區），漓江風景名勝區管理委員會作為處級單位，難以調控管理流域內縣（市、區）同級單位，漓江風景名勝區管理委員會升格有利于加強漓江保護的組織領導、統籌協調和綜合管理。四是爭取國家支持建立健全漓江全流域生態環境保護補償機制，設立常態化漓江流域生態環境保護專項資金。五是爭取國家同意桂林市參照海南國際旅游島的做法，享受離市免稅政策，促進桂林市建成國際消費中心城市。

（二）發展現代產業，實現產業升級

加強頂層設計和統籌推進，加大科技創新，調優產業結構，構建與世界級旅游城市相適應的綠色循環發展的現代產業體系，推動實現產業高端化、智能化、綠色化轉型升級。在引導、支持和推動已有知名品牌、特大優勢、重大潛力的產品、企業和產業鞏固優勢并立足高質量發展需求實現新突破的基礎上，確立“現代旅游業”和“數字經濟產業”在桂林市未來發展中的主導產業地位。一是提升質量，大力發展新型旅游、智慧旅游。旅游行業必須對照“世界級”要求，樹立國際化理念，根據市場和旅游行業發展變化，從游客需求和游客心理出發，打破傳統的產品思維和門票思維，延長旅游產業鏈，豐富旅游形式，提升旅游檔次和品位。進一步密切人工智能、大數據、5G 等技術與旅游服務需求的結合，構建更加以人為本的智慧旅游服務體系，提升智慧旅游水平。二是大力發展數字經濟產業。主動對接廣西“十四五”規劃“加快數字廣西建設”以及桂林市“十四五”規劃關于推動優勢主導產業、戰略性新興產業發展部署要求，立足實際，加大健康食品產業（米粉、油茶、農副產品深加工業等）、生物醫藥產業、生態旅游產業等傳統產業的數字化改造。加快發展現代通信（5G）產業、電子信息（醫學電子、生物電子、汽車電子）產業、人工智能產業、物聯網（各種傳感器）產業等數字經濟產業。著力建設先進裝備制造產業以及新能源產業、新材料產業等。為加快打造世界級旅游城市提供堅實的綠色產業支撐。

（三）廣開融資渠道，破解融資難題

拓寬思路多措并舉，利用有限的政府投入，帶動社會資本進入，加快形成上規模有效投資，為打造桂林世界級旅游城市提供資金支持。一是發行專項債。在當前國家跨周期調節政策之下，搶抓機遇，積極爭取發行桂林世界級旅游城市建設專項債，并將其作為建設項目資本金。二是實施PPP 模式。盡快編制桂林世界級旅游城市建設PPP 項目庫，鼓勵私營企業、民營資本與政府合作，參與打造桂林世界級旅游城市的公共基礎設施建設。三是開展專業化運作，吸引金融機構參與，最大限度減輕政府債務負擔。引導金融機構采取“債貸組合”增信方式，為重大工業項目制定貸款和債券一體化融資方案，提供資金支持和保障。四是爭取開展不動產信托投資基金（REITs）試點。合理、穩妥運用不動產投資信托基金這一融資工具，通過專業的投資機構，發行收益憑證、匯集投資者資金，盤活存量的基礎設施資產，提高企業再投資能力和運營管理效率。

（四）聚焦“四大定位”，提升旅游品質

一是加快世界級山水旅游名城建設。堅持山水林田湖草沙系統治理，制定并實施水體治理、山林保護修復、品牌提升利用專項方案，明確不同時期工作目標和工作重點。進一步健全和完善相關法規體系，加大執法檢查和責任追究力度。開發更多以漓江為代表的高端山水旅游項目和產品，提升品質豐富內涵。積極配合廣西申報創建漓江國家公園。科學編制漓江國家公園規劃，建立漓江生態環境監測預警系統和漓江國家公園建設保障體系。

二是加快世界級文化旅游之都建設。充分挖掘和整理桂林作為國家歷史文化名城的豐富資源，開發打造一批有地方特色和世界一流品質的文旅產業項目和品牌。加快推進靈渠保護提升利用和申報“世界文化遺產”，成立市縣兩級申遺工作專班，做好靈渠保護和提升課題，強化靈渠遺址原真性保護和功能發揮，為靈渠申遺提供更好的理論支撐和物質基礎。加快長征國家文化公園廣西段建設，打造全國紅色旅游重要目的地。舉辦世界級文化交流和研究論壇，提升桂林文化國際吸引力和影響力。

三是加快世界級康養休閑勝地建設。利用桂林市生態和康養資源優勢，重點發展中醫藥、休閑養生、健康養老等康養產業和電競、醫美、時尚設計等新業態。統籌規劃整合資源，建成一批高品質的主題街區、公園、小鎮和示范基地，促進形成“醫、康、養、健、智、學”六位一體的健康旅游產業鏈，加快建設世界醫美中心、國家區域醫療中心和國家健康旅游示范基地。

四是加快打造世界級旅游消費中心建設。依托桂林市中心城區和陽朔等中心縣城，布局建設大型消費商圈。多渠道多形式推介營銷“桂林有禮”品牌，重塑“桂林老字號”，打造世界級美食中心。推動免稅購物店落戶桂林市，建設跨境電商消費體驗中心、進出口商品直銷集散中心和世界旅游集散中心。加強旅游市場監管，強化旅游誠信服務，營造一流的國際旅游消費環境。

（五）提升治理效能，建設宜居城市

建設宜居城市，重點關注“人”生活在其中的幸福感等主觀感受。世界級旅游城市，本質上就是具有吸引力、讓人有幸福感的城市，兩者相互融合、相輔相成。建設宜居城市，核心是推動城市結構優化、功能完善、品質和治理效能提升。一是按照世界級旅游城市的功能導向，編制《桂林老城區更新發展規劃（2022—2030 年）》，統籌各城區城市更新行動，推動城區協同發展。二是不斷提升城市規劃與設計水平，打造與桂林山水相協調兼具本土特色和傳統文化記憶的建筑風格、人居環境、文化氛圍和城市空間景觀，形成“山、水、城、文”自然和諧融為一體的城市格局，做到“一磚一瓦皆成景，一街一道皆成文”。三是完善城市基礎設施建設，提升公共服務功能。重點推動公共服務設施、智慧城市、綜合交通體系建設，加快老城疏解提升、新區提檔升級和新老城區聯動發展，規劃建設新老城區之間快速交通，形成新老城區交通便捷、功能互補的一體化發展，創新發展“旅游＋居住”新業態，打造主客共享的城市環境。四是提升城市治理效能。堅持服務為民，聚焦市民和游客關心和希望解決的城市治理和民生服務問題，綜合運用現代技術手段，進一步整合、規范和細化城市公共設施信息和公共基礎服務，推動城市治理科學化、精細化、智慧化、長效化，營造賓至如歸的旅居環境、開放文明包容的社會環境和高效廉潔的政務環境。五是打造優美的人居環境。持續深入、有效開展藍天碧水凈土保衛戰和農村人居環境治理工作，讓桂林更加美麗潔凈，增強居民的民生福祉和游客的美好體驗，讓桂林成為人人樂在其中的理想家園。

注釋：

①②④數據來源于《桂林市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。

③數據來源于《2019 年桂林市國民經濟和社會發展統計公報》。

⑤數據來源于《桂林市人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》。

⑥“一辦”指桂林市打造世界級旅游城市工作領導小組辦公室；“十組”指爭取政策工作組、規劃工作組、重大項目工作組、旅游品質提升工作組、生態環境提升工作組、宜居城市建設工作組、醫美電競時尚設計產業發展工作組、宣傳推介工作組、專家咨詢服務工作組、考評督效工作組等10個工作組。

⑦“三步走”戰略指打造世界級旅游城市分三步走，到2025 年，世界級旅游城市建設取得突破性進展，綜合實力大幅提升，初步形成具有全球吸引力的旅游產業體系，旅游國際影響力顯著增強，成為國際山水人文旅游首選目的地之一；到2030 年，世界級旅游城市基本建成，城市國際化特征更加彰顯，形成具有全球競爭力的旅游產業體系，旅游核心競爭力進入國際同類旅游城市第一方陣，成為國際高端休閑旅游首選目的地之一；到2035 年，世界級旅游城市全面建成，與全國同步基本實現社會主義現代化，形成旅游發展的新理念、新模式和新業態，旅游核心競爭力走在國際同類旅游城市第一方陣前列，發揮引領作用。

⑧指“世界級山水旅游名城、世界級文化旅游之都、世界級康養休閑勝地、世界級旅游消費中心”。