數字化賦能政府治理的機理及優化路徑

徐立峰 劉海巍 齊琦 劉丹丹

[摘? 要]數字化治理已成為政府治理新形態，推進政府治理數字化，是滿足公眾生活需求、提升政府治理效率的重要內容。基于“機理—障礙—路徑”分析框架，深入探討數字技術對政府治理理念、結構和運行過程三個方面的潛在作用機理，提出我國政府治理仍然存在治理理念有待加強、數字政府治理結構尚需貫通和數字政府治理效率略顯不高等問題。鑒于此，提出強化數字思維、轉變數字政府治理理念，融通數字平臺、理順數字政府治理結構，建立反饋機制、提升數字政府治理效率，完善配套體系、支撐數字政府建設等優化路徑。

[關鍵詞]數字化;政府治理;機理;優化路徑

[中圖分類號]D63? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）08-0068-07

數字化賦能政府治理作為適應新一輪科技革命和產業變革趨勢的必然要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，對建設服務型政府具有重要意義。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，對數字政府治理作出了明確部署，要求大力推動數字技術在政府治理中的應用。2022年出臺的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中進一步強調數字政府建設的重要意義，指出數字政府建設不僅要關注數字平臺與政府服務的結合，而且需要重點開展數字政府履職能力提升、全方位安全保障體系構建、規范數字政府建設制度規則、共享數據資源系統、以數字政府建設引領驅動數字化發展和堅持黨的領導等方面相關工作。

一般來說，數字化賦能政府治理主要體現在三個方面：一是數字技術提供治理工具;二是數字信息提供治理視角;三是數據融通提供治理環境。關于如何推進數字化賦能政府治理，眾多學者從政府治理平臺質量[1]、線上服務能力測度[2]、數字技術支持意義[3]等方面進行了深入探討，普遍認同數字技術重塑了政府治理過程[4]，提高了政府治理的效率。研究結果顯示，數字化賦能政府治理至少存在以下幾個方面的功能：一是能夠輔助政府科學管理政務文件[5];二是積極促進了不同部門間的信息共享[6];三是有效簡化了政府治理流程[7];四是大幅度降低了政府治理過程中政府和公眾兩大主體的行為成本[8]。由此可知，在如何加強數字化賦能政府治理的前期研究中，已有文獻提供了豐富的基礎素材和設計思路[9][10]，但現有學者更多關注平臺建設等實際操作流程，而對于政府治理理念、結構和運行過程三位一體的數字技術優化路徑鮮有探討。本文在已有研究結論的基礎上，從“理念、結構和運行”三維視角入手，以“為什么、是什么、怎么做”哲學思路為準則，構建“機理—障礙—路徑”理論框架，深入探討數字化賦能政府治理的內在機理，分析數字化賦能政府治理存在的障礙，提出數字化賦能政府治理路徑的優化策略，對提升我國政府治理效率，建設數字政府具有重要意義。

一、數字化賦能政府治理的機理

（一）轉變政府治理理念

數字化賦能政府治理體現在數字政府治理理念的逐步形成。具體來說，數字化通過價值重塑機制推動了政府治理理念的變革，即由管理理念、邊界理念和封閉理念轉向服務理念、合作理念和開放理念。首先，數字技術能夠推動供需的精準匹配。在數字政府建設的過程中，政府治理理念要由管理觀念轉變為服務理念，通過大數據技術，政府能夠更為精準地了解公眾需求，進而更好地為公眾提供服務。其次，數字技術打破政府層級結構的邊界限制。在政府機構設定中，各部門之間存在分工和界限，使得邊界理念根深蒂固。然而，數字化為實現政府部門互聯互通提供了技術支撐，為跨界合作提供了具有可操作性的有效途徑，加速了政府治理合作理念的形成。最后，合作理念的升級推動實現開放政府。在扁平化的組織結構中，社會大眾有動力監督政府的行為，政府也有義務向社會大眾公開自身的數據和信息，因此，在數字化的作用下，政府治理的封閉式理念逐步向開放式理念轉變。

（二）完善政府治理結構

數字化賦能政府治理體現在數字政府治理結構的趨于完善。數字化賦能政府治理的核心在于以人民為中心，一切從人民的要求出發，借助數字技術可實現政府部門間互聯互通，進而完善政府治理結構，促進民眾與政府良性互動。首先，由于社會經濟體制和傳統行政管理理念的影響，各級各類政府部門之間存在一定的部門主義和權力邊界等。通過數字技術，能夠實現從政府部門內部架構和權力結構到公職人員權責等多方面的改革，明晰政府部門之間的職能權責，使得政府部門之間有效銜接，達到“上下共管、統籌兼管”的政府治理結構，打破以往政府治理僅僅由上而下的服務模式，最大化提高治理效率。其次，政府治理不僅是政府對于民眾的管理，更多的是在服務中與民眾合作互動。基于數字技術，公眾可以主動了解政府的服務功能、影響政府的服務供給，同時政府能夠有效采集公眾的服務需求，推動數字化政府治理結構的完善。

（三）提升政府治理效率

數字化賦能政府治理體現在數字政府治理效率的大幅提升。傳統政府治理中官本位思想比較嚴重，不同區域、不同部門之間存在機制性阻礙且難以打破，表現在橫向和縱向信息流通不暢、數據共享平臺不健全等，產生數據孤島現象，政府治理效率受到嚴重影響。隨著大數據、互聯網等現代化數字技術的快速發展，政府各部門之間逐步實現信息共享和業務協同，初步實現了一網通辦。大數據的便捷性與共享性能夠擴大政府網絡理政平臺網上受理的范圍，簡化政府治理程序，向民眾提供及時的政務服務，最終實現政府治理效率提升。

除此之外，數字技術的科學化和精細化也是數字政府治理效率提升的重要支撐。借助數字技術，政府能夠快速獲取民生領域的動態信息，能夠更加客觀、精準地制定政策，同時可以追蹤政策實施效果，并根據相關數據的動態變化對政策進行適時調整，提高數字政府治理的前瞻性和精確性。

二、數字化賦能政府治理的障礙

目前，數字技術與政府治理逐步融合，政府業務信息系統建設和應用成效顯著，數據共享和開發利用取得積極進展，數字治理成效不斷顯現。然而，數字技術提升政府治理水平并不能一蹴而就，存在三個層面的現實障礙。

（一）數字政府治理理念有待強化

數字技術與政府治理的融合基礎在于價值理念的根本性變革，然而受困于傳統的管理、封閉和邊界思維，數字化賦能政府治理存在障礙。目前，全國各地大力推進數字網絡平臺建設，但僅僅停留在信息公開層面，未能真正實現服務型、合作型和開放型政府的數字化建設。主要原因在于：第一，尚存在數字化政府建設只是一個技術問題的觀念，部分政府工作人員的數字意識和素養不高，沒有形成服務、開放和合作理念。第二，傳統治理思維慣性導致頂層設計的數字化服務意識不強。基于大數據平臺構建數字政府治理模式離不開頂層設計。然而，現實中頂層設計缺乏整體性理念，導致出現地方政府各自為政、部分業務不能通過網絡平臺處理等現象，甚至還存在不同區域辦理同一服務項目的標準不同等情況。換言之，頂層設計的整體理念若不能強化，地方政府在數字化建設方面或多或少會展開競爭，勢必導致不同區域政府間的數字化建設標準不一，也會影響數字政府建設中的合作共享。

（二）數字政府治理結構尚需優化

數字化賦能政府治理的重要突破在于實現治理結構“橫向協同，縱向貫通”，實現真正意義上的政府治理互聯互通。然而，各地方政府往往以自身利益為中心，形成“數據孤島”現象，嚴重制約著數字政府的建設與發展。一方面，標準化建設不足導致“數據孤島”現象頻繁發生，這就使得數字化政府治理平臺難以實現“各級聚合”“多方融通”和“便利使用”等建設目標。另一方面，由于地區差異、部門差異和治理復雜性而產生的數據和資源紅利，導致部分政府機構出現資源封閉效應和有限共享等情況，最終阻礙數字政府治理結構優化。

除此之外，體制機制不夠健全也是影響數字政府治理結構優化的重要因素之一。從國家層面來看，政府在數據立法和自身職能劃分方面尚有欠缺。目前，中國數據立法多集中于網絡安全，如《中華人民共和國網絡安全法》，總體上搭建了數據監管的制度性框架，但并未出臺督促各級政府實現數據共享互通的法律法規。相對僵化的體制機制阻礙數字政府治理結構的轉變，主要表現在各級政府部門的權力、職能和義務界定不清晰，依舊存在缺漏和交叉等現象，嚴重阻礙數字化賦能政府治理的進程。

（三）數字政府治理效率仍然不高

數字化賦能政府治理的核心目標在于提升政府治理的效率，但現實中中國數字政府治理卻因新技術應用能力不強和安全保障體系存在短板等問題，導致效率不高。第一，政府部門需求響應慢，對數字技術的創新應用不足。目前，數字一體化平臺并未完全發展成熟，各級政府部門提出的需求信息必須經過多方評估和層級傳遞，導致政府部門對公眾需求響應慢的問題。第二，政府服務協同性差。數字化賦能政府治理在一定程度上是一個組織整合的虛擬過程，且不同部門數據資源均有分類邊界和使用范圍，直接決定后續數據資源的利用，進而引發數字政府治理過程服務協同性較差問題。第三，審批環節較多影響數字政府治理的運行效率。由于政府治理平臺缺乏統一標準，以及規范化程度不高，使得在事項審批過程中，各個部門規定的基礎材料、審批方式及時間都不相同，審批條件有繁有簡，導致審批效率不高，審批質量有待提升。

三、數字化賦能政府治理的優化路徑

（一）強化數字思維，轉變數字政府治理理念

樹立“惠民、興業、優政”三位一體的頂層設計理念，是數字化賦能政府治理的基本要求。第一，數字化賦能政府治理的價值目標在于惠民，即以群眾需求為導向。這就要求政府把管理的理念轉變為服務的理念，提升政府治理過程中公眾的幸福感。因此，數字政府治理不應只追求便捷高效的目標價值，更應樹立服務化的惠民理念。第二，數字化賦能政府治理的工具目標在于興業，也就是以產業興旺為目標。在產業發展導向下，政府治理過程中要時刻保持興業理念，進而有助于借助數字技術實現產業集聚和資源配置。第三，數字化賦能政府治理的終極目標是優政，是將標準化與公共服務合理契合的一種嘗試。標準化是以技術理性的方式傳達基本公共服務的公平性價值，在提供政府治理執行動力的同時能夠提供制度價值，是政府治理全面、持續的基本保障。如圖1所示。

（二）融通數字平臺，優化數字政府治理結構

隨著數字政府的迅速發展，使公眾更好地得到相關政務服務已經成為一個亟須解決的問題。如圖2所示。第一，明確各級政府及各部門的機構改革和重組方向，明晰各級政府和各部門的職能，達到政府部門既相對獨立，又能通過數字技術實現互通互聯。在機構改革過程中，要促進多部門整合，減少“數據孤島”現象的發生，避免出現審批卡、申請卡和辦事卡的情況，使每一個事項辦理的渠道暢通無阻，多部門協同辦理，積極做到一網通，達到一個平臺可以辦理所有事項的目標。這就要求各級政府部門在保證不越過各自“邊界”的前提下，積極配合、相互協調、通力合作，共同突破數字政府治理結構不合理的困境，為公眾提供便捷、快速、標準的政務服務。第二，增加與民眾的互動，將數字政府治理過程中的服務項目與公眾需求相融合，通過服務信息系統和數據共享交換平臺，開放共享，促進數字技術與政務服務的深度整合。同時，不斷升級政務服務大廳的相關功能，推進與線上政務服務平臺的整合，充分整合政務服務業務系統，優化和協調服務資源，規范政務服務標準，實現線上線下互補的政務服務新模式。

（三）建立反饋機制，提升數字政府治理效率

如何提升數字政府治理效率，促使政府治理滿足公眾的需求，最大化發揮數字技術在政府治理過程中的作用？除了強化數字政府治理理念、理順數字政府治理結構以外，還需要通過監督、自省和反饋等，倒逼數字政府的快速發展。因此，在政府治理流程清晰化、標準化的基礎上建立反饋機制，能夠有效提升數字政府治理效率。如圖3所示。第一，通過建立公眾反饋機制，增加公眾直接反饋渠道，有效改進業務辦理方法、提升服務質量，在公眾申請相關事項后，政務網絡服務部門受理相關申請。若可以進行辦理則快速辦結相關事項，若存在一定的問題，則受理部門需要通知申請人，且需要提供給申請人一定的渠道進行信息反饋。一方面需要申請人反饋對此次處理情況的滿意程度和相關意見，另一方面也可以反饋申請材料，進而能夠快速完善申報和審批等手續。通過公眾的這種反饋，不僅可以減少公眾的辦理時間，也可以節省辦事人員的時間。第二，建立公共媒體監督和政府內部自查機制，保證監督環節的良性運轉。積極發揮媒體反饋的作用，從社會視角提供合理意見，借助公眾的監督，提升政府治理效率。與此同時，政府需要建立專門自查機制，通過內部反饋渠道，達到自查自省的目的。數字政府治理中，對于公眾直接反饋的問題應現場解答，最后形成特事特辦的案例;對于公共媒體反饋的問題應公開統一解答，促進政府治理條文的完善;對于政府內部自查反饋的問題應及時出臺標準，健全法律法規。

（四）完善配套體系，加快數字政府建設

數字政府建設不僅需要將數字、技術和渠道融入政府治理，同時應重視配套體系的完善。配套的政策法規、安全保障和人才培養等不容忽視。如圖4所示。第一，在數字政府建設過程中，中央政府和省級政府要及時更新相關規劃，制定適應不同區域、不同階段的政策條例。特別是在統一數字政府建設標準的基礎上，要通過轉移支付、專項撥款等財政政策補貼欠發達地區數字政府建設，促成全國大平臺的共建共治共享。第二，數據安全作為數字政府治理的核心要素和潛在風險需重點強化。可以從厘清數據產權歸屬、建立數據分級保護制度和完善數據安全監管制度等方面著手強化數據安全。第三，在數字化人才已然成為促進社會發展的戰略資源背景下，快速培養一批能夠適應數字政府治理的高端人才是關鍵。這就要求制定數字化人才培養標準和方法，將數字政府建設的實際需求與教育系統的課程安排相結合，進而有針對性地為數字政府建設輸送高端人才。除此之外，應強化高校與政府的對接，及時將數字創新理論融入政府治理過程，用好高校和科研機構數字人才。第四，數字政府建設離不開黨的領導。要加強黨的領導，成立統籌小組，提升黨員干部數字素養，構建數字政府考核機制，促進數字政府建設。

四、未來展望

數字政府建設順應智能化時代的政府轉型要求和趨勢，快速將數字理念和數字技術融入政府治理，對實現治理現代化目標具有重要意義。深入探討數字化賦能政府治理的機理、當前存在的障礙以及優化路徑，積極推動政府治理數字化，不僅有助于國家治理體系的完善，更是建設服務型政府的重要渠道。目前，因數據不足和實踐檢驗缺乏等客觀條件的限制，對數字化賦能政府治理的研究仍然存在不足，需要進一步深入探討。未來的研究可從以下兩個方面展開：第一，數字化賦能政府治理不是將數據與社會、經濟各個領域的簡單融合，更為關鍵的是確保數據得到有效管理和高效使用，因此，未來要重點研究如何積極推動數據要素市場化配置改革，促進數據要素的交易流通，推進公共數據開發利用。第二，數字時代帶來了很多不確定性問題，在數字政府建設過程中，不僅社會發展數據會急劇增加，而且政府治理本身也可能會以一種數據形式呈現，這就要求對數字政府建設過程中的數據安全給予足夠重視，后續對這一問題有必要開展深入研究。

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責任編輯? 魏亞男