四川省縣域城鄉融合發展研究

□陳成

黨的十九大明確提出：“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”這是黨中央著眼于我國當前城鄉發展實際和新型城鄉發展趨勢，針對新時代“三農”問題做出的重大戰略決策，也是重塑城鄉關系、推動城鄉融合發展的創新性路徑選擇。

四川省縣域城鄉融合發展初步成就

四川省統計局發布的數據顯示，2020年，四川省戶籍人口超百萬人的有21 個縣（市、區），占全省縣（市、區）個數的11.5%。2021 年四川省地區生產總值為53850.8 億元，比上年增長8.2%。人口規模和經濟優勢是四川省推動縣域城鄉融合的堅實基礎。近年來，四川省各縣（市、區）堅持一手抓城鎮化建設、一手抓鄉村建設，縣域城鄉融合發展取得了明顯成效。

四川省各縣（市、區）深入實施城鄉統籌發展戰略，大力推進新型工業化、新型城鎮化，加快農業高質量發展，初步構建起了以縣城為核心，中心鎮、中心村為重點，其他鄉鎮村為基礎的城鄉一體化體系構架，城鄉空間布局得到優化，生產、生活、生態空間實現合理布局。農業轉移人口市民化質量不斷提升，城鎮基本公共服務加快覆蓋全部城鎮常住人口，“人地錢掛鉤”配套政策穩步實施。全省大中小城市協調發展，“十三五”以來，新增宜賓、自貢、達州3 個百萬人口大城市和廣元、西昌2 個中等城市，基本形成由1 個特大城市、6 個II 型大城市、8 個中等城市和眾多小城市與小城鎮構成的城鎮體系。

同時，四川省加大了勞動、資本、土地、知識、技術等生產要素的支撐力度，壯大農村集體經濟，激發融合發展市場活力，加快農業農村現代化步伐。強化國土空間規劃管控，完善鎮村規劃，加強農村公用設施建設，深入實施“美麗四川·宜居鄉村”建設行動。扎實推進兩項改革“后半篇”各項工作，不斷提高鄉村善治水平。

全力推進鄉村人居環境整治行動，全省村鎮垃圾轉運設施大部分已覆蓋，建制村污水處理設施大部分已建成并投入使用，小城鎮基礎設施和公共服務設施得到不斷完善，城鄉一體的公共教育、醫療、文化體系更加均衡。全省各縣（市、區）健全了縣、鄉、村三級便民服務平臺，鄉村公共服務“最后一公里”問題得到解決。同時，大力推動市政公用設施向鄉村延伸，不斷優化農村公路網絡、城鄉商貿流通體系建設。大力促進城鄉基本公共服務普惠共享，統籌配置城鄉基本公共服務資源。

工商資本不斷向鄉村注入，大量新技術和新產品不斷出現，加快了城鄉之間要素的流動。四川省深化“一干多支、五區協同”全省經濟發展戰略，強化干支協同聯動，推動成都優質資源向市（州）流動。同時，加大城市空間、產業配套、公共服務等領域協作互動，打造全省經濟副中心。推動川渝區域協調發展，建設川渝統籌發展示范區、川渝毗鄰地區一體化發展先行區、川南渝西融合發展試驗區。

2021 年，四川省城鄉居民人均可支配收入分別增長8.3%、10.3%，城鄉居民收入比降至2.36 ∶1。四川省深化了戶籍制度改革，持續提高農業轉移人口市民化質量。推動成都加快建成踐行新發展理念的公園城市示范區，支持成都主城有序疏解非省會城市核心功能。加快成德眉資同城化發展，推動成都東進與重慶西擴相向發展。全面提升城市品質，不斷完善區域中心城市和節點城市功能。推進以縣城為重要載體的新型城鎮化。分類引導小城鎮發展，打造精品特色小鎮。

四川省縣域城鄉融合發展問題

四川省各縣（市、區）由于發展水平、區位條件、資源稟賦差異，縣域城鎮化水平和農村發展水平整體上呈現明顯的不均衡，初級性、依賴性特征明顯。

除成都平原經濟區68 個縣（市、區）外，全省其余115 個縣（市、區）均處于川中丘陵地帶、盆周山區與高寒冷涼地區，地理地形錯綜復雜，遠離中心城市和經濟發達地區。比如，在四川33 個山區縣中經濟綜合排名第30 位的通江縣，距達州城區150 公里，距重慶城區420 公里，距巴中城區89 公里，距省會成都城區580 公里。受地理環境條件差、自身發展嚴重不足的雙重制約，加之絕大部分縣遠離鐵路、不通水路航運，這些縣的交通基礎設施建設還未構建起縱橫交錯的運輸網絡。

處于川中丘陵地帶、盆周山區與高寒冷涼地區的縣（市、區）經濟發展水平差距較大。成都平原經濟區用全省17.8%的面積，承載了全省60.7%的經濟總量；川南、川東北經濟區經濟總量分別占全省16.2%和15.6%；川西北生態示范區和攀西經濟區面積占全省60%以上，經濟總量僅占8.4%。

四川省擁有全國最多的縣級行政區，但縣域經濟規模普遍偏小，三分之一的縣（市、區）經濟總量不足百億元。在賽迪全國百強縣榜單中，2020 年四川省無一入選；2021 年僅有西昌、簡陽兩市上榜，且排位居于榜尾；2022 年雖然彭州、射洪新增上榜，但全省4 個入選百強縣（市）的實力也遠遠落后于全國百強縣平均水平。

一是城鄉居民生活水平差距較大。2021 年，四川省城鄉居民人均可支配收入分別為41444 元和17575 元，絕對量差距達23869 元；城鎮居民人均消費支出26971 元、是農民的1.64 倍。二是城鄉公共服務水平差距較大。優質教育、醫療、文化等設施高度集中在城鎮，農村居民要享受高水平醫療教育服務，還要到城市的“大醫院”“好學校”；2021 年，四川省醫療衛生機構達80249 個，而鄉鎮衛生院僅3661 個，僅占全省醫療衛生機構的4.56%。

促進縣域城鄉融合發展對策建議

分片區有序推進鄉鎮國土空間規劃編制工作，引導鄉村產業鏈、基礎設施在縣鄉村形成梯度布局。鼓勵強村帶弱村共同編制村莊規劃，避免脫離實際追求村莊規劃全覆蓋。合理規劃縣域內交通布局，打造縣城至中心鎮1 小時通勤圈，在鎮區規劃設置商業、文化服務設施，合理設置派出所、衛生院、郵政快遞等市政服務網點，支持有條件的鄉鎮打造15 分鐘便民服務圈。提高縣域內遠距離協同辦公、網上購物、遠程教育和醫療水平，縮小城鄉之間數字鴻溝，提升生活圈層內聯外延緊密程度。

多維度編制縣域國土空間規劃，探索統籌規劃產業發展、土地利用、生態保護、城鎮開發、村落分布等。對接市、縣“十四五”規劃，有機融合交通、水利、產業等專項規劃，實現“多規合一”。著力以片區為單元編制鄉村國土空間規劃，引領鄉村資源要素配置和布局優化，重塑鄉村地理經濟格局，為鄉村振興、新型城鎮化建設培育發展新動能。

以縣城、集鎮為主要節點，加快推進一二三產業融合發展，不斷增強縣域經濟實力，夯實縣域城鄉融合基礎。要以農業農村資源為依托，以農民為主體，打造一批扎根縣域、特色鮮明、業態類型豐富、利益聯結緊密的富民鄉村產業。要大力發展農產品產地初加工和精深加工，推進加工產能向城鎮和園區集聚發展，把產業鏈主體留在縣域，把價值鏈收益主要留給農民。要挖掘鄉村多元價值，鼓勵發展鄉村旅游、休閑農業、特色手工業等以及家政、養老、護理等生活服務業，持續壯大鄉村新產業新業態，提升縣域經濟吸納就業能力。要加快補齊公共服務設施、產業配套設施等短板弱項，強化縣城綜合服務能力。

發揮好集鎮和小城鎮聯結城鄉的重要作用，把鄉鎮打造成區域經濟中心、為民服務中心、基層治理中心。支持鄉鎮引導資本有序流入，大力培育鄉村特色產業，發展集貿市場、物流配送、農資供應、家電維修、餐飲休閑、消費購物等服務業，打造“生產在農戶、基地在鄉村、加工和服務在鄉鎮、一二三產業有機融合”的鎮域經濟發展格局。完善鄉鎮教育、醫療、養老、文體、就業等公共服務設施。加強污水處理、垃圾轉運、郵政寄遞、燃氣供水等基礎設施建設，推動設施網絡向周邊村莊延伸。建設好鄉鎮綜合服務中心，推進服務標準化、信息化，提高服務效率。加快建設鄉鎮農業綜合服務站，在做好農資、農技、農機等傳統工作的基礎上，拓展宅基地管理、集體經濟管理、人居環境整治等新功能。強化鄉鎮市場監管、安全環保、規劃建設、應急管理、信訪調解、鄉風文明等職能，解決好機構完備、人員編制、工作經費、執法權限等問題，加強對村民自治的規范引導，提高統籌村級治理的能力。

探索新型集體經濟有效實現形式，深入推進集體資源資產“三權分置”，探索整合資源自主經營、資源入股聯合發展、資金入股借力發展、租賃經營穩健發展、托管代理服務發展、盤活撤并村閑置資產等方式，有效推動集體經濟發展。健全農村信貸擔保機制，支持各縣（市、區）建立鄉村振興農業產業發展貸款風險補償基金，并進一步擴大融資擔保規模。探索建立撤并鎮（街道）和村社閑置建設用地收儲機制。盤活用好低效閑置的存量土地資源，推進宅基地使用權適度放活，加快宅基地信息基礎數據庫建設。

完善縣域內城鄉公共基礎設施互聯互通、共建共享機制，統籌規劃縣域內城鄉路網，實現縣、鎮（鄉、街道）、村、戶道路連接。積極推廣以工代賑方式，擴大農村就業容量，帶動更多農村低收入群體就業增收。探索建立小微基礎設施投入和建設機制，實施農村公路及通組路延伸工程和產業路、旅游路工程，突破鄉村斷頭路、末梢渠等“卡點”和“堵點”。圍繞保障糧食安全和服務現代農業“10+3”產業體系，探索與鄉村產業發展、鄉村建設需求相匹配的鄉村基礎設施定向供給機制，構建現代化灌溉服務體系，全面提升鄉村產業用水保障能力。全面實施“路長制”，建立精細化管理機制，提升農村公路管養信息化水平，加強對各級路長工作情況進行督導和考核。探索建立社會資本參與農村公益性基礎設施建設、管護和運營激勵機制。