弱動力區域產業空間供給方式探討

陳倩麗

深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司 廣東 深圳 518073

以往工業開發模式為單廠拿地建設，而如今面對土地空間緊縮、經濟增長緩慢的情勢，以往粗放的建設方式已行不通，需要探索產業空間的新供給方式。目前，大概有三種產業空間供給方式。第一種通過增量用地供給方式，即產業用地土地整備以增加工業土地供應[1]、實行工業紅線管理、由平臺公司收購節余工業用地、探索農村集體用地入市交易[3]等方面。第二種探索創新政策以期改變產業開發模式，比如有“增值收益共享”的土地供給政策、“彈性動態全過程調控”的規劃制度、“彈性土地出讓年限”的土地出讓制度[2]、土地混合使用、縮短產業用地使用權使用權限、建立特殊政策區[1]等等方面。第三種增加產業建筑空間，主要有深圳創新型產業用房、城市更新后移交產業用房、工業上樓三種方法。從眾多研究來看，增加產業空間主要是依靠政策制度創新，但推行難度較大，因此，更易在市場上實施的是第三種方式。

增加產業建筑空間的三種做法都是政府主導的開發方式，因其由政府主導開發可以讓政府掌控定價權，以此幫助中小企業獲得低成本的廠房和維持城市產業的良好發展，但從資金、資源、運營層面來看，政府承壓大。從財務角度來看，傳統的工業廠房投資回報率一般是5%至8%，經濟發達區域可達12%，而創新型產業用房、城市更新后的產業用房、工業上樓廠房投資回報率大概在7%左右，但是市場弱動力區域最理想狀態下只能達到5%并且全自持出租的話大概需要20年才可回本。如果按照創新型產業用房政策而定的租金優惠30%至70%，按50%來計，投資回報率會下降到4%以下。從開發方式來看，一線城市的工業上樓項目和城市更新項目可以通過市場進行開發，而二三線城市的市場獲利性不夠，項目多數還是依靠政府主導、平臺公司實操。在全國用地緊縮及經濟實現度低的背景下，二三線城市產業空間的實施難度大，因此探索可支撐弱動力區域產業空間發展的策略意義重大。

1 海洋高新區產業空間需求分析

1.1 海洋高新區產業發展背景

在2020年8月，中國信創谷發展戰略通過濱海新區區委審定，并列入天津市十四五規劃，該戰略實施的主戰場定在天津濱海高新區的海洋高新區。海洋高新區急需重新配置空間資源，為未來信創產業發展提供空間保障。

1.2 海洋高新區產業空間總量預判

上位規劃提出打造營收1500億的信創產業集群，重點發展基礎硬件、軟件系統、信創服務、信息安全和軍民融合等產業。綜合考慮產業市場規模增速、天津市信創企業落地規模和產值情況，按照前期導入中小生產制造企業、后期帶動大型企業的思路預估可引育的企業數量，以企業數量和產值分配來估算用地空間，預計近期需要工業用地54公頃，遠期需要工業用地287公頃，商務辦公用地和科研用地未計入其中。

1.3 產業空間需求類型

海洋高新區信創產業類型中包括了硬件生產和軟件研發的環節，環節所需的空間一種是標準廠房，另一種是M0用地上的類辦公空間。目前在建及儲備的信創產業項目需要工業用地、新型產業用地、商務用地或者科研用地，往下細分既是硬件生產所需的標準廠房也可是工業上樓的廠房類型、軟件系統所需的新型產業用房。

表1 濱海高新區信創產業體系

表2 濱海高新區在建、儲備項目所需用地類型

項目 所需用地類型TCL北方總部 工業用地飛騰麒麟（PK)創新大廈 商務用地金晟高壓IGBT項目（占地50畝） 工業用地網信產業基地（占地1000畝） 工業用地高新區電子芯片研發平臺（占地30畝） 新型產業用地或者科研用地智慧公安大數據及AI賦能產業化項目（占地5畝） 新型產業用地或者科研用地

2 海洋高新區現狀產業空間特點

2.1 近期新增工業用地困難

通過對海洋高新區內各類建設用地、農村集體用地、農用地進行盤點，已收儲的760公頃農村集體用地暫未征轉，同時受限于環保問題不能立即投入使用。而近期可出讓的國有建設用地大部分非工業用地或者已有項目意向，新增工業用地十分困難。

2.2 存量土地更新路徑不清晰

海洋高新區存在450公頃的低效工業用地，其中僅36公頃為平臺公司所有，低效工業用地業主多、訴求多難以成片改造。此外濱海新區的新型產業用地政策于2020年底出臺，工改工的城市更新做法處于探索階段，推行起來還需要一定的市場機會和市場實踐。近期內將低效工業用地更新改造為新型產業用房還需要較長一段時間，但平臺公司的用地可以優先啟動。

2.3 空置廠房較多但老舊破損

海洋高新區存在閑置工業用地20公頃，普遍是已供未建的情況。受疫情影響，產業發展不穩定，多數業主占地不投產且交涉難度大，難以收回此類用地。海洋高新區內有10萬平方米空置廠房建筑，廠房多已破損，不適合信創產業所需的廠房質量，但談判操作較為簡單，可視為未來重建盤活的重點對象。

2.4 產業市場成本高招商難

自2005年起，海洋高新區供應了21宗工業用地，成交了20宗工業用地。在2009年供應量和成交量最多，工業發展十年后，因工業用地緊缺，在2015年至2017年出現了斷供情況，自此以后工業用地供應量變少，2020年成交量驟減，供大于需。除產業市場發展需求降低外，區內有10萬平方米空置廠房面積，空置率為10%，去化時間約3年，體現出了市場動力弱、發展難的現象。租金水平與全國中高水平相當，為0.9元/平方米·天，企業成本高。面對經濟下行的環境，海洋高新區的產業發展態勢弱招商難，現有企業亦難以維持下來。

2.5 小結

重大儲備項目暫無選址，無法落地，若需落地還得加快征轉流程，近3年內海洋高新區推動信創項目落地難度很大，在增量用地沒法大規模調整出來的情形下，需要探索新的產業空間開發方式。

3 近遠期策略下的產業空間供給方式

3.1 近期快速響應的供給方式

3.1.1 平臺園區更新提供低成本標準廠房

目前市場上較為合適的模式為與市場合作開發、三方運營模式。比如上海長陽創谷項目，在2014年政府帶頭盤活，由楊浦科技創新（集團）有限公司與上海電氣集團聯合成立的項目公司重新開發。開發后，政府委托上海楊浦科技投資發展有限公司與百度及百度委托方簽署三方執行協議，負責部分項目的建設和運營。借鑒上海長陽創谷的開發方式，選取平臺公司所屬的產業園區作為快速更新改造試點，由平臺公司與市場主體合作開發再交由市場運營。選取可以上樓的信創產業類型，將園區內廠房改造為4層標準廠房，提高土地效率。

3.1.2 平臺公司統租統購閑置工業物業

推進高新區內20公頃的已供未建工業用地開發，由平臺公司與業主商談，由現有土地使用權主體開發建設，建成后的廠房由平臺公司整租，再對外招商出租，運營風險由平臺公司承擔。另外一種方式是平臺公司收購空置廠房，將區域內10萬平方米的空置廠房收購成為政府掌控的產業用房，統一進行整改，并以低于市場租金的價格出租給中小企業。具體整改或者重建方案可以有的放矢，在有意向招商企業的情況下，根據企業的需求進行廠房設計并提供相應的配套。在工業用地緊缺的情況下，借鑒各地工業上樓的建設方式，比如東莞、青島兩市工業上樓的建設指引及鼓勵政策，補充工業上樓產品，提高土地利用效率，同時加大全國的招商力度。

3.1.3 城市更新提供政府可控的產業用房

不少城市的更新政策中規定工改工后，需要無償移交總面積10%至15%的產業用房，此類做法增加了政府可管控的產業用房用以調整市場。濱海新區的城市更新政策中沒有對移交產業用房提出要求，僅對開發主體自持產業用地比例和無償移交公益設施規模有要求。建議濱海新區增加無償移交產業用房的要求，以補充政府可控的產業空間。

3.2 遠期招投建一體的供給方式

3.2.1 綜合開發及整體運營

為化解地方隱性債務風險，探索解決城市品質不高、產業活力不足、土地集約利用不夠、城市維護運營不善、政府債務累增等問題，成都提出了綜合開發模式探索城市營造新路徑。該模式的管理方式為“產業功能區管委會+專業公司”，專業公司為片區唯一授權的國有企業，要求信用評級達到AAA，在國內行業排名100強以內，以此防止優質資產流失。以成都怡心湖C區片區綜合開發為例，由平臺公司及中國交通建設股份有限公司成立合資公司進行開發，總體合作期為25年，其中基礎設施建設、公共服務設施建設和生態環境提升合作期為6.5年，城市運維、產業導入服務合作期為25年。政府補貼方式為績效發放，根據市場環境與綜合開發商商定資金運營期的補貼數額或超額利潤返還，改變了以往政府兜底的方式。為了減輕政府財政壓力，建議采用片區綜合開發模式，將產業園運營交給市場，激發企業運營積極性。

3.2.2 招商前置按需求建設

采取招商前置的方式引入企業，可以解決產業空間空置的問題。招商前置的方式有兩種，一種是聯合競拍土地，比如深圳留仙洞總部基地科技聯合大廈所在的土地由15家企業聯合競拍所得，建設完成后樓層抽簽分配，總部大廈歸聯合競拍人所有且只能自用。另一種是企業意向報名，按需定制廠房，比如深圳寶龍智造園推出總建面21萬平方米的定制廠房，用地以行政劃撥方式獲取，由平臺公司投資建設運營。在建設前面向市場招商，意向企業需求面積達42萬平方米，后精選了8家優質企業入駐智造園內，根據8家企業的需求定制廠房。海洋高新區可借鑒這兩種方式建設總部或智造園，在項目開始前面向全球招商，降低空置風險。

3.3 增加融資方式提高市場動力

在市場動力弱、信創基礎較薄的前提下，城市必須保障產業的可持續發展。而產業項目開發具有周期長、投資金額大、收回慢的特點，如果沒有足夠的開發資金作為支撐，難以保障產業的順利落地也難以持續運營產業園區。為提高海洋高新區市場動力以及減輕開發壓力問題，提出專項債、基金、PPP、投資人+EPC等多種融資方式。根據項目的特點，選取合適的融資方式，在近期，為盡快推動項目的開發建設，選擇常規模式，與國家開發銀行、商業銀行申請貸款，也可選擇風險較低的專項債及基金方式。遠期選擇EPCO、PPP模式，將工業園區項目整體打包，制定發展路徑，尋找綜合開發商統籌，由開發商評估貸款方式，選擇多種模式結合，擴展融資。

表3 多種融資方式的優劣勢對比

4 結語

在市場弱動力區內的產業發展較難，需要政府帶頭牽引市場共同發展產業，不斷增加和保障產業空間。本文探討了在近遠期不同階段內的產業空間供給方式和融資方式選擇，希望為弱動力區尋找到減輕財政壓力、提高運營利潤的產業空間供給方式。