城市更新項目交通影響評價問題與建議

吳翠英

（廣州市番禺城市規(guī)劃勘測設計院有限公司，廣東 廣州 511400）

1 引言

城市更新以低效存量用地再開發(fā)利用為主，是廣州未來城市發(fā)展的核心工作和主要抓手。開展城市更新，是推動廣州實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。城市更新片區(qū)土地利用性質(zhì)和開發(fā)強度前后差異大，呈現(xiàn)新交通特征，對交通系統(tǒng)的承載力和運行韌性提出了更高要求，同時，城市更新為推動區(qū)域重大交通基礎設施建設、補齊交通基礎設施建設短板提供了良好的契機。在城市更新項目中引入交通影響評價，對促進土地利用和交通系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、完善交通場站設施等具有重要意義。

近年來，廣州在城市更新項目中逐步建立了交通影響評價工作機制，由各區(qū)政府在城市更新規(guī)劃中同步組織編制，作為更新規(guī)劃的重要支撐材料和附件，同步提交審查，并書面征求交通主管部門意見，較好地指導和規(guī)范了更新項目交通影響評價工作。但在具體實施過程中，仍存在深度不一、針對性不足、制度不完善等系列問題，一定程度上影響了交通影響評價的作用發(fā)揮，因此，有必要深入分析問題及原由，提出對策建議。

2 對交通影響評價工作的認識

2.1 廣州市交通影響評價歷程回顧

廣州是國內(nèi)較早在城市規(guī)劃建設中開展交通影響評價的城市之一，結(jié)合城市規(guī)劃建設發(fā)展，交通影響評價大致經(jīng)歷了三個階段。

（1）第一階段（2012年前）以建設項目交通影響評價為主。主要面向建設項目規(guī)劃選址、方案報審，是根據(jù)建設項目所在地區(qū)的土地利用和交通系統(tǒng)狀況，評價建設項目新生成交通需求對周邊交通系統(tǒng)運行的影響，并根據(jù)影響程度，提出交通系統(tǒng)及項目選址、報審方案的改善建議。（2）第二階段（2013-2018年）以控規(guī)及控規(guī)調(diào)整交通影響評價為主。該階段廣州大力推動“南拓北優(yōu)東進西聯(lián)”城市空間戰(zhàn)略，開展了大量重點平臺控規(guī)編制及調(diào)整工作，該階段的交評重點是評估控規(guī)建設總量，落實并優(yōu)化綜合交通規(guī)劃市域骨架路網(wǎng)。（3）第三階段（2019年至今）在城市更新項目中引入交通影響評價。在廣州推動“老城市、新活力”背景下，城市更新成為廣州城市建設的重要抓手，根據(jù)《廣州市深化城市更新推進高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，共有83條舊村、176個舊廠房、285個舊街區(qū)、213個村級工業(yè)園、3個物流園、95個批發(fā)市場的改造納入三年實施計劃，涉及用地約80 km2，到2035年，將推進存量用地改造面積300 km2左右。該階段交通影響評價的重點是評估交通設施承載力、補齊更新片區(qū)交通基礎設施短板。

2.2 城市更新項目開展交通影響評價的必要性

城市更新規(guī)劃是一種“承上啟下”的實施性規(guī)劃，是總體規(guī)劃和項目實施之間的橋梁，城市更新土地利用性質(zhì)和開發(fā)強度前后差異大，開展交通影響評價，主要有三大意義。一是促進區(qū)域綜合交通系統(tǒng)和土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市更新規(guī)劃的科學性和合理性。二是科學評估交通基礎設施承載力，為城市更新單元的建設規(guī)模論證提供依據(jù)。三是確保城市更新單元規(guī)劃預留各類交通設施用地，為城市更新提供高質(zhì)量的交通支撐。

具體來講，可以通過梳理交通設施，測算交通容量，結(jié)合土地利用性質(zhì)，反推區(qū)域和單個地塊的土地開發(fā)強度，以此迭代，然后將涉及到的交通設施落實到規(guī)劃圖則中進行剛性控制，并明確地塊的用地性質(zhì)、規(guī)模、容積率等關鍵規(guī)劃指標，最終形成交通容量反饋控制的交通與土地的互動協(xié)調(diào)系統(tǒng)。

3 城市更新項目交通影響評價的問題

3.1 廣州城市更新項目交通影響評價工作內(nèi)容

為規(guī)范城市更新項目交通影響評價成果的編制，廣州市印發(fā)了《城市更新單元詳細規(guī)劃交通影響評估編制指引》。根據(jù)該指引，交通影響評估工作內(nèi)容包括項目概況、現(xiàn)狀分析、既有規(guī)劃分析、城市更新單元詳細規(guī)劃方案介紹、交通需求預測、交通影響評估、交通改善建議及后評估、結(jié)論與建議等八大部分，其中交通影響評估需要包含道路交通評估、公共交通評估、靜態(tài)交通評估和慢行交通評估等。

3.2 實施過程主要問題

目前廣州市城市更新項目都需按照指引編制交通影響評價，對完善交通設施，協(xié)調(diào)交通與用地發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但實施過程中仍碰到一些問題，具體如下：

（1）對編制單位及技術人員要求不明確，成果編制水平參差不齊。交通影響評估是一項專業(yè)性技術工作，目前，城市更新項目編制單位要求僅提出要委托具備交評專業(yè)能力的機構(gòu)開展交評工作，專業(yè)人員能夠運用交通需求預測軟件建立周邊地區(qū)交通模型，對于編制單位的資質(zhì)、技術人員專業(yè)背景及規(guī)模等要求缺少說明，導致在具體工作開展時，一些不具備交通影響評價專業(yè)能力的單位也參與該項工作，評估結(jié)果難以有效提出建設性意見，不利于城市更新項目推進。

（2）側(cè)重于交通承載力評估，缺少道路交通功能組織、可達性、連通性評估。城市更新交通影響評價指標主要包括道路、公交、慢行和靜態(tài)交通四個大類，如表1所示。該評價指標重點面向機動車，側(cè)重交通承載力對用地開發(fā)的支撐，如當前普遍以道路交通服務水平是否下降作為更新方案是否合理的重要依據(jù)，缺少從人的視角考慮交通的合理性，如道路非機動車的流量、公共交通的可達性，以及道路網(wǎng)絡的連通性，這些指標是否合理，很大程度上影響更新片區(qū)交通品質(zhì)。

表1 交通評估指標一覽表

（3）交通生成率、方式結(jié)構(gòu)等關鍵模型參數(shù)“黑箱化”，準確性無法衡量。指引僅明確了評價的主要內(nèi)容和基本要求，缺乏對關鍵參數(shù)、評估方法等的技術指引和標準，導致編制過程中編制單位的主觀因素影響較大，評估結(jié)論的權威性不足。以交通影響評價中最重要的“產(chǎn)生/吸引系數(shù)”為例，由于未明確參數(shù)取值范圍，編制單位在交評過程中往往借鑒其他城市的經(jīng)驗值或者臨時組織調(diào)查自行確定，彈性很大，可能導致評價結(jié)果產(chǎn)生較大偏差。

（4）側(cè)重于交通系統(tǒng)本身評估，對交通與用地協(xié)調(diào)評估不足。相對于傳統(tǒng)控制性詳細規(guī)劃，城市更新片區(qū)用地權屬、建設現(xiàn)狀更為復雜，交通規(guī)劃需要更加關注設施與用地的協(xié)調(diào)，以保障方案的可實施性。目前城市更新交通影響評價仍參考控規(guī)交通的內(nèi)容，對更新方案的交通設施可實施性缺少評估，如場站建設形式、分期合理性、用地兼容情況等，以及通過軌道交通可達性的評估，提出對周邊用地開發(fā)強度的調(diào)整、軌道站點出入口數(shù)量及布局建議等。

圖1 《廣州城市更新單元詳細規(guī)劃交通影響評估編制指引》主要內(nèi)容

（5）交通影響評價落實機制不完善。交通影響評價評審一般都是“一次性的”，出具評審意見后沒有相應的“再審查”機制。交評提出的改善方案中，內(nèi)部改善一般都能由控規(guī)編制單位或者開發(fā)商具體落實，但外部道路、公交等交通設施的改善由于缺乏具體的執(zhí)行機構(gòu)或者監(jiān)督部門，改善方案沒能得到良好的執(zhí)行，往往是交評報告“通過”就束之高閣，未能充分發(fā)揮交評對周邊交通疏導、提升的作用。

4 對策建議

（1）面向“綠色交通出行”，完善交通評估指標體系。綠色出行是未來交通發(fā)展的主旋律，城市更新規(guī)劃應堅持“以人為本”，推進交通系統(tǒng)發(fā)展從追求規(guī)模增量向存量優(yōu)化、品質(zhì)提升轉(zhuǎn)變，推進公交優(yōu)先、小街區(qū)密路網(wǎng)理念，為此，交通評估指標體系應圍繞人的出行，進一步增加道路的連通性、道路功能組織、道路空間與用地空間一體化、慢行交通無障礙，以及公共交通和慢行交通可達性的評估，結(jié)合片區(qū)不同特點，制定評價標準，以營造綠色交通出行環(huán)境。

（2）強化以公共交通可達性為核心的交通與用地協(xié)調(diào)評估。精準投放公交資源以匹配城市用地空間增長是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑，城市更新往往圍繞地鐵站點等優(yōu)質(zhì)交通區(qū)域，如何發(fā)揮軌道交通帶動作用，實現(xiàn)軌道與用地、通勤人口的協(xié)調(diào)，應在更新項目的交通影響評估中提出相應的建議。即通過建立全市公交可達性統(tǒng)一標準和計算方法，評估更新區(qū)域不同地點公交可達性水平，結(jié)合服務水平分級，借鑒倫敦PTAL應用經(jīng)驗，提出地鐵站點出入口控制要求，以及周邊用地容積率的調(diào)整建議，確定不同地區(qū)的停車泊位差異化配建標準，在公交可達性較好的地區(qū)適當提高容積率、降低停車配建標準。

圖2 倫敦規(guī)劃中PTAL和停車配建的關系

（3）加快制定符合廣州實際的城市更新交通影響評價技術標準和執(zhí)行體系。現(xiàn)行指引重點是圍繞交評工作如何開展及報審流程，建議出臺廣州市交通影響評價的技術標準，對交通評價中出行生成率等關鍵參數(shù)及交通需求預測技術、交通影響程度評價方法等進行明確規(guī)定，為交通影響評價提供切實可靠的技術依據(jù)，并完善交通影響評價編制審查機制，對編制單位及技術人員的要求進一步明確和細化，引導交通影響評價工作科學、有序地開展。

圖3 路網(wǎng)連通行差

圖4 路網(wǎng)連通行差

（4）建立城市更新交通影響評價地區(qū)規(guī)劃師制度，落實監(jiān)督及后評價機制。通過地區(qū)規(guī)劃師制度，一方面提供全周期的交通影響評估及咨詢服務，在開發(fā)建設過程中協(xié)調(diào)重要道路、場站設施與用地的關系，如針對規(guī)劃保留地區(qū)，為減少拆遷并保障骨架路網(wǎng)的實施，研究制定建筑后退紅線的具體要求，提高可實施性，從而將交通方案意圖落實到實施層面。另一方面，對項目實施過程中落實交通影響評價報告的情況進行檢查和監(jiān)督，以使交通影響評價報告中所提出的方案措施得以實施。

5 結(jié)論

在城市更新項目中引入交通影響評價，對促進區(qū)域綜合交通系統(tǒng)和土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展、充分預留各類交通設施用地意義重大。文章梳理了廣州城市更新項目中交通影響評價存在的5大問題，從技術、制度和人本位發(fā)展導向的角度提出4點對策建議，可為城市更新項目交通影響評價完善提供思路。