英德生態補償機制對我國生態補償工作的啟示

□ 劉芮琳 袁國華 張志敏

黨的十八大以來，黨中央、國務院對生態保護補償制度建設做出一系列決策部署，并取得了積極成效。英、德兩國于2010 年開始進行系統化生態補償工作，這與我國城鎮化發展至一定階段后才開展系統性生態補償工作的現狀相似，具有借鑒意義。文章分別介紹了英、德兩國在規劃體系與生態補償的銜接方式、職能分工、項目審批要求、量化指標、多元化生態補償等五個方面的生態補償宏觀框架與經驗做法，基于我國生態補償工作現狀，提出了對我國生態補償工作的啟示。

英國生態補償的做法與實踐

英國生態補償主要指生物多樣性補償，由英國政府機構中的內閣部門下轄若干行政機構管理，中央政府負責提供關于生物多樣性補償的框架、標準和指南，地方政府或者開發商通過選擇對應的指導原則或政策進行生物多樣性補償實踐。

將生態補償融入規劃體系。英國以生態補償與規劃體系融合的方式，形成了覆蓋范圍最廣、效率最高、補償制度貫徹最徹底的生物多樣性補償機制。體系融合包含三條途徑：一是制定法律與公共政策，建立起戰略框架，由地方規劃當局負責實施；二是管控規劃許可證審批流程，嚴格執行等級制度，不允許非緩解情況存在；三是開展環境評估，將一般環境評估和環境影響評估規定為項目申請必要環節。

建立環境銀行并明確各方職能。環境銀行作為補償平臺，包括兩項主要職能：一是在線交易平臺開發，協調各方主體關系，以提供生物多樣性補償記錄、信用計算和交易等服務的方式連接市場和參與者；二是為試點地區提供資源，促使供應商與買家雙方明確職能，促成雙方達成補償協議。

實施緩解等級并嚴格審批項目。為保障發展活動不會對生物多樣性造成破壞，英國在環境評估中引入緩解等級作為生物多樣性補償中的重要環節，并規定現場補償優先于場外補償。在項目規劃申請中，如果經評估，開發活動會對生物多樣性造成重大損失，則由當地政府對現場補償方式可行性進行評估；若現場補償方式不能實施，方可采取場外補償。

規范統一指標工具與標準。英國生態補償以棲息地作為初始衡量標準，衡量規劃項目對當地生物多樣性的影響。衡量內容包含兩部分：一是計算規劃項目對生物多樣性造成的影響，包括棲息地的面積、棲息地質量和棲息地類型三項因素；二是評估補償的類型和范圍及執行過程中可能存在的誤差，依據不同等級評分的交付風險、空間風險和時間乘數因素共同確定誤差。

生態補償對特色的存續。英國通過擴充生態補償的范圍，將保留在英國北部的傳統農業耕作方式定義為生態服務，納入生態補償范疇。在農場經營中優先考慮生態特色性的保護，保持傳統農業耕作方式的要求成功地保留了英國傳統農業的獨特景觀，并通過生態補償與當地人民共同管理所保留的傳統耕作方式及獨特的自然景色，每年吸引近千萬游客到此參觀，形成了持續的資金收入。

德國生態補償的做法與實踐

德國的生態補償制度體系由聯邦政府與各州的自然保護法共同組成，對景觀、動物棲息地及相關物種進行保護。其中，德國聯邦一級設定補償地與生態賬戶的法律、評估負面影響和補償方法，各州在自然保護法則中確定主管當局與緩解條例程序。

緊密聯系空間規劃與生態補償。德國的規劃體系通過預判規劃生態影響，在規劃中預留生態補償空間，補償方案隨著空間規劃推進細化等方式，交融生態補償與空間全域。以薩克森州萊比錫市為例，景觀規劃是該市自然保護和景觀管理、可持續城市發展的工作基礎。以綜合發展為理念，融合景觀規劃與土地利用規劃，在景觀規劃方案中，對景觀與相關規劃的開發項目可能產生的環境影響進行評估，對生態侵害做出判斷，并盡全力在規劃中避免破壞生態，實現自然保護與城市發展的平衡。

明確的合作分工與有效監管。歐洲著名河流之一的易北河流經捷克、德國兩國，在20 世紀80年代污染嚴重，隨后德國和捷克達成生態補償的國際合作協議，共同采取措施整治易北河，成立雙邊合作組織。通過設置8 個專業小組、明確雙方職責分工，整治后的易北河流域水質得到極大改善，達到飲用水標準。

以補償政策助推先避免后補償。補償池（又稱生態賬戶或環境銀行）作為德國生態補償政策的重點，其目的是在將來可能發生不可避免的生態系統侵占之前，儲備適用于占補的土地，以便將來進行侵害補償。德國補償池具有區域面積大、修復后由保育機構與農民主體長期合作管理的特征，聯邦各州的法規條例保護補償池的程序性和生態質量，明確批準補償池的補償措施的程序標準和生態標準，將補償池統籌到審批程序中，進一步明確補償機構的責任和義務。

生態補償的量化積分處理。德國生態補償通過量化計算事先評估、生態補償設計方案與生態補償驗收評價明確獎懲行為。在量化處理中，土地開發的所有影響都要計算和轉換到同一維度。以巴伐利亞州某風景區建筑物建設為例，對補償需求進行測算時，根據群落生境價值表，擬開展建設的土地為2830 平方米的集約型綠地，群落生境價值質量等級評分為每平方米3分，物種及其生存環境相關損害系數預計為1.0，預計建筑的補償需求為8490 個生態價值點。隨后，為實施生態補償，建筑商在附近劃定一片依據《巴伐利亞州生態補償條例群落生境名錄》質量等級評分為9分，占地1280 平方米的物種豐富的邊緣地區，計算補償范圍內的價值點為8960 個，實際補償大于補償要求，預計損耗獲得了充分的補償。

生態補償方式的多元化。在易北河流域整治的過程中，德國多方籌集經費，資金來源包括財政貸款、研究津貼、排污費下游對上游經濟補償四類。生態補償經費用于建設捷克與德國交界的城市污水處理廠，在滿足捷克與德國各自發展需求的同時實現互惠互贏。同時，德國發起環境標志計劃，引導消費者選擇保護環境、具有生態價值的產品，以市場化的方式，極大緩解了政府的財政壓力。

對我國生態補償工作的啟示

立足國土空間規劃，推行全域生態補償，強化生態補償傳導能力。英、德通過補償平臺、緩解等級、統一標準等措施，嚴格控制規劃許可證發放，多層級共同協作方式，共同管理城市建成區與生態保護區的生態補償。我國應考慮在生態補償工作中以全域生態補償為目標，在持續完善生態保護區生態保護補償的同時，將城市建成區生態環境內相應建設項目的生態影響同樣納入補償。省級、市級主管生態補償部門應出臺與地方實際切合的生態補償條例，層層落實責任與各項要求，更好地推進生態補償實踐。

明晰分工職責，建立平臺并融入現行體系。結合《關于深化生態保護補償制度改革的意見》要求，以整合現有財政資金并建立平臺為起點，探索建立生態保護和治理方面專項轉移支付資金整合機制，將退耕還林還草、水污染防治等中央財政資金與地方財政相關資金整合，在此基礎上擴展平臺功能，最終形成符合我國實際的生態補償平臺。

加強補償標準管控，實現生態增量補償。借鑒英、德“遵循緩解等級制度，降低賠償金地位，避免損害發生”這一思路，我國可在生態補償標準中，將生態環境損害補償作為底線要求，全力避免以“補償”為借口，在重要生態區進行可能造成重大危害的開發活動。

規范監管機制，構建完整補償流程。采用科學的生態補償評價方法，通過收集生物多樣性數據、聘請生態學團隊等方式，準確把握建設項目帶來的生態損失，為政府主管部門、生態補償者與受益者提供可信的評價結果，有效落實生態補償責任。在生態補償行為初步結束后，對生態補償效果進行持續監測，真正消除建設行為所帶來的環境損害。

擴展資金來源，促進市場參與生態補償。在生態付費渠道中，可在現有實現生態產品價值助力脫貧攻堅的基礎上，進一步完善生態標簽制度。如英德實行全市場化的生態服務付費機制，綠色產品通常比普通產品價格高出20%～30%，由此達到由消費者付費的目的。各省、市應在未來生態補償實踐工作過程中，結合實際情況，多渠道、多層級地持續引導社會力量參與生態補償。