一起因土地用途登記引發的官司

□ 朱迪

案 情

2021 年8 月，某跨境貿易物流公司（以下簡稱“物流公司”）計劃到某市建設跨境物流基地，留意到該市法院正通過網絡拍賣一宗出讓性質的綜合用地，地塊面積約50 畝，且周邊交通便利，起拍價格為每畝30萬元。

經過多次競價，該物流公司以每畝40萬元的價格競拍成功，在向拍賣法院指定的賬戶支付了2000萬元后，該法院向物流公司和該市不動產登記中心送達了執行過戶裁定書，并明確這宗原為該市某水泥制品廠的建設用地使用權及地上房屋所有權歸物流公司所有，同時，告知買受人——物流公司可持裁定書到不動產登記機構辦理過戶。

物流公司工作人員持裁定書等材料到該市不動產登記中心辦理相關產權過戶手續時，被告知原《國有土地使用證》上登記的土地用途不規范，須到該市自然資源主管部門申請明確土地用途后才能辦理轉移過戶登記。物流公司的工作人員在向該市自然資源主管部門咨詢確定土地性質的過程中，被告知只能按工業用地進行登記，這與物流公司競買期望有很大差距，物流公司便向該市自然資源主管部門遞交了要求按原批準用途進行登記的申請報告。該自然資源主管部門在組織核查該宗地歷史審批材料后，書面答復物流公司該宗地用途為工業用地。

物流公司不服， 2022 年4 月，以市自然資源主管部門的答復改變土地用途侵害其權益及違法實施執行裁定為由，將市自然資源主管部門起訴至某區法院。

分 歧

土地用途在很大程度上決定土地利用價值，正因為不同用途的土地價值差異較大，相關各方對其高度關注。實踐中，不規范的土地用途標注易導致理解分歧，進而引發行政糾紛。

物流公司認為，綜合用地應包括兩種或兩種以上用途的土地，市自然資源主管部門將原登記用途從“綜合用地”擅自變更為“工業用地”，侵犯了其合法權益。在協助拍賣法院辦理不動產轉移過戶登記時，市自然資源主管部門調整土地用途改變了處置標的，屬違法擴大執行范圍。因此，市自然資源主管部門應糾正其行為，按“綜合用地”或是“城鎮住宅用地50%、工業用地50%”的用途給予辦理轉移過戶登記。

拍賣法院認為，因原水泥廠與該市農村信用社的借貸糾紛案，法院對原水泥廠名下土地及房產進行拍賣，以償還原水泥廠的到期債務。法院在拍賣公示中已經將地塊相關規劃、用地、登記等審批材料進行公示，并結合地塊實地情況評估后確定了拍賣價格；對于綜合用地是否應包括城鎮住宅用地、倉儲用地等其他用途的問題，不在法院解釋范疇；競買人參與競買前應充分了解標的物情況。

市不動產登記中心認為，原水泥廠名下的“國有土地使用證”登記的宗地用途為綜合用地，但綜合用地并不是標準的土地用途分類，不符合國家及省的不動產登記規范，現今，市自然資源主管部門經過核定后，確認了該宗地用途為工業用地，物流公司可提供申請轉移過戶的材料，申請不動產轉移登記將此宗地按工業用地登記過戶到其名下。

市自然資源主管部門認為，雖然2004 年土地管理部門將此宗地出讓給原水泥廠時，土地出讓合同約定以及“國有土地使用證”登記的用途是綜合用地，但綜合用地并不是標準的土地分類用途，這類歷史遺留問題在權利人開發利用土地的過程中已陸續得到糾正；經核查，原水泥廠取得此宗土地后的規劃及用地審批文件，無論是2008年核發的建設用地批準書、用地批復等用地審批材料，還是2010 年核準的地塊總平圖、建設用地規劃許可證等規劃審批材料，都明確該宗地用途為工業用地，且實際建設的也是車間、配電房等工業建筑；因原水泥廠在2004 年領取“國有土地使用證”后，未再辦理不動產變更登記業務，以致不動產登記信息未能按相關審批文件進行明確。

評 析

隨著土地用途分類標準及登記規范的不斷完善，歷史遺留的不規范做法應予以糾正。土地用途分類標準從全國農業區劃委員會于1984 年頒布的《土地利用現狀調查技術規程》中的《土地利用現狀分類及含義》到《土地利用現狀分類》，再到現行的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，土地分類體系處于不斷發展、完善的過程，無論哪個行政管理部門在使用土地分類標準所確定土地用途的過程中，都難免會存在不規范的情況。隨著《土地利用現狀分類》于2007年頒布實施，我國開始規范土地用途，要求各相關管理部門在辦理用地選址、規劃定點、供地審批、土地登記等環節中，都統一使用《土地利用現狀分類》中的土地分類名稱，確保在整個土地開發建設周期內對土地利用方式的管理保持一致；對于歷史遺留不規范土地用途表示，則要求在土地申報用地、規劃、登記等相關審批時，逐步進行明確并予以糾正。

本案例中，雖然原水泥廠取得土地時“國有土地使用證”登記的用途是綜合用地，但綜合用地并不是《土地利用現狀分類》中規定的標準表述，不能在辦理不動產轉移登記中仍沿用這類不規范的表述，進而影響后續相關管理。

登記土地用途不規范的，須依據用地、規劃等審批文件進行明確。根據《土地管理法》《房地產管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規的有關規定，國家實行土地用途管制制度，依法改變土地用途的，必須持批準文件申請土地變更登記。由于不動產登記是依申請登記，實踐中，若土地用途已經批準改變，而權利人不主動申請不動產變更登記，就會出現登記內容未能現勢反映土地用途改變的問題。這種情況下，真正有效并可以實施的，是經依法審批的土地用途，而不是不動產權證書上登記的用途。所以，在判斷合法有效土地用途時不能機械地只看不動產登記的結果。為解決兩者銜接問題，部分地方制定規范不動產登記的規定時，對登記用途與《土地利用現狀分類》不一致的情況，要求應依據合法有效用地、規劃等審批文件予以明確。

本案例中，原水泥廠后續取得規劃許可已明確土地用途為工業用地，水泥廠已按工業用地進行建設使用。同時，現行的土地分類標準無“綜合用地”的分類概念，也無應按多種用途比例列明登記的規定。物流公司提出按“城鎮住宅用地50%、工業用地50%”的用途進行登記的訴求，與該地塊用地、規劃等審批文件不符，難以得到相關部門的支持。

依據審批明確土地用途為依法履職行為，并不屬于擴大協助執行范圍。協助法院辦理執行中涉及房屋產權、土地使用權變更過戶，是自然資源主管部門的法定職責。法院向行政機關發出的執行裁定書、協助執行通知書是司法權的實現，行政機關必須協助執行。通常來說，協助執行導致的后果，不由協助執行機關承擔。但也有例外的情形，依據《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第一條的規定，行政機關根據法院的生效判決、協助執行通知書作出的執行行為，不屬于法院行政訴訟的受案范圍，但行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的除外。根據這一規定，行政機關在協助執行過程中，擴大執行范圍或者采取違法方式實施的，就有可能面臨行政訴訟。自然資源主管部門協助執行過程中，處理土地用途登記的歷史遺留問題時，應依據用地、規劃等進行審批。對照現行國家分類標準核實明確不規范的土地用途表述，屬于依法依規履職的行為，即沒有改變原審批的事項，也沒有增加行政相對人負擔，不屬于擴大協助執行范圍。

本案例中，區法院經審查后認為，市自然資源主管部門協助執行過程中明確宗地用途為工業用地的行為，不屬于擴大執行范圍或者采取違法方式實施的情形，不屬于行政訴訟案件的受案范圍。據此，法院裁定駁回了物流公司的起訴。

在土地用途分類標準不斷發展和完善的過程中，難免會存在歷史原因導致的不規范表述的遺留問題，不規范用途表述在以不動產登記等途徑公示后，易引發對于土地利用方式的分歧。自然資源主管部門要在協助處理法院執行土地過戶中，妥善處理這類土地用途不規范登記引發的矛盾沖突，避免出現協助法院執行中被判定為擴大執行范圍或者采取違法方式實施的情況。這就要充分收集歷史用地、規劃等審批資料，對照現行《土地利用現狀分類》，實事求是地分析土地用途應對應的標準分類名稱，確保核定土地用途時事實及法律依據充分，并將核定結果依程序及時告知行政相對人以及執行法院。在日常工作中，更應注意提醒相關行政相對人，在出現涉及不動產的行政許可事項變化時，應及時申請變更登記，將不動產物權變動情況記載在不動產登記簿上，及時更新不動產利用狀況的變化，確保不動產登記內容的現勢性，以預防出現此類土地用途登記不規范引發的行政糾紛。