從服務區到區域服務
——服務區路衍經濟發展問題與對策研究

文 交通運輸部科學研究院環境中心 徐昕昕 孔亞平

路衍經濟作為實現交通運輸與其他產業充分融合的新經濟模式，在建設交通強國、建設現代化綜合運輸交通體系及構建新發展格局中都起到了推動作用。服務區是路衍經濟發展過程中啟動較早、業態多元的空間載體，在過去一段時間的路衍經濟開發中，探索了“服務區+商業開發”“服務區+文化旅游”“服務區+物流倉儲”等諸多發展模式和路徑，但同時也出現了服務區公益屬性與經營屬性平衡不足、對沿線資源產業系統整合不足、站場建設與區域開發規劃融合不足、政策限制有待進一步突破等問題。對于服務區路衍經濟開發，需要從以服務區為本位的“服務區+”模式轉向區域服務模式，以實現“區”與“域”融合，進一步促進高速公路產業的轉型升級和勢能釋放。

服務區與區域的關系

從封閉經營走向開放共享

核心問題：政策限制

長期以來，高速公路采用封閉式運營方式，服務區僅面向高速公路開放。這種布局方式割裂了服務區與周邊地區的聯系，使其對周邊經濟的帶動作用大大減弱。由服務區與區域的關系圖可知，開放共享的布局方式是一種將服務區面向高速公路和地方道路雙向開放，使之不僅服務于高速公路用戶也服務于當地民眾的方式。采用開放共享布局的服務區可通過“有限開放”“限行開放”“限時開放”“單向開放”等形式，以新增出入口、建立功能拓展區、與收費站合建等措施將封閉的服務區進行開放。

隨著路衍經濟的深入發展，服務區對周邊經濟的發展帶動作用日益顯著，如何在保證交通安全和工程可行的前提下開放服務區的技術問題也逐漸得到解決。然而，服務區開放普遍面臨的土地性質、開放安全性與適宜性審批等政策性問題和激勵機制不足等其他問題仍阻礙著服務區開放的進程。

以土地性質問題為例，服務區用地采用劃撥的形式，已建成的服務區在改造開放后以市場化的方式進行經營，缺乏相應的土地政策作為支撐；同時，服務區開放后，周圍產業園區、倉儲物流基地等設施無償享有了服務區開放紅利，而高速公路企業卻難以從中獲得反哺，這無疑打擊了相關企業進行服務區開放工程的積極性。

表1 服務區開放的常見模式

表1 服務區開放的常見模式

表2 日本國土交通省促進服務區開放的相關政策

表2 日本國土交通省促進服務區開放的相關政策

表3 日本國土交通省促進服務區開放的相關政策

表3 日本國土交通省促進服務區開放的相關政策

發展策略：清晰的政策措施、指南與標準

要通過服務區開放更好地服務地方經濟社會發展，就必須通過具有突破性、引領性且清晰可行的政策措施、規則與標準，解決限制服務區開放的頂層設計問題。

2005年至2015年間，日本國土交通省在參考高速公路公司和地方建議的情況下發布了一系列政策，逐步明確了服務區開放的條件、方式和相關土地、法律、運營等問題，鼓勵服務區充分發揮帶動地方經濟發展、提升民眾福祉的作用，促進了開放式服務區在規范有序的情況下蓬勃發展。在軌道交通建設領域，我國各地主管部門也逐漸探索出以綜合開發效益為軌道交通建設和運營提供資金的方式，例如廣州市政府印發了《實施廣州市軌道交通項目建設投融資方案》等緩解政府軌道交通籌資壓力的政策，為服務區開放的相關政策出臺提供了參考。

根據國外開放服務區及國內相關領域政策、標準的內容，結合服務區開放涉及多主體、多要素、多階段的特質，推進服務區開放的政策規范主要涉及以下方面：一是支持服務區開放的鼓勵型政策文件，其核心目的是凝聚共識、明確方向；二是開展服務區開放工作的實施型政策文件，重要內容是從土地、資金等要素拆解工作任務、明確責任分工；三是技術性強、針對性強的技術標準，涉及服務區開放適宜性評價、安全性評價等內容；四是能夠更好引導服務區發展的建設指南，根據服務區開放后的功能要求提供建設上的指導。

從行業推動走向全流程聯動

核心問題：機制欠缺

路衍經濟涉及的領域廣、產業鏈長，最終目標是實現交通運輸與文化旅游、物流倉儲、數字經濟、農業工業園區等相關產業融合聯動發展。因此，推動服務區發展路衍經濟，既需要做好頂層設計，又需要從實際出發形成可行的工作機制。

服務區路衍經濟全流程聯動工作框架

當前，服務區建設仍主要依靠交通部門與高速公路企業的推動，項目則基于高速公路服務設施的技術要求，進行工程可行性研究和項目報批報建。多主體、全周期參與服務區路衍經濟發展的工作推進機制尚未形成，這導致了兩個層面的問題：一是在參與人員和機構層面，發展和改革委員會、規劃和自然資源委員會、商務局等職能部門在項目流程中通常缺席，服務效能未能充分發揮，產業、經濟和旅游領域的技術團隊也未能介入，高速公路公司以外的當地資源持有企業未能充分反饋意見；二是在項目實施層面，由于對區域的產業規劃、鄉村振興規劃、旅游規劃缺乏考慮，服務區的選址、規模、業態和布局未能與地區充分融合，導致服務區的集聚效益和經濟服務輻射作用不足。如何在不同階段協同多部門的技術力量，滿足各相關主體的利益訴求，實現綜合效益最大化是服務區發展路衍經濟亟需解決的問題。

發展策略：全流程聯動的協調機制

在以服務區為載體，促進區域綜合效益最大化的發展目標指導下，建立服務區路衍經濟全流程協調機制主要涉及政策規范、立項審批等七個階段和政府部門、行業機構、高速公路公司三方主體。不同主體在推進服務區路衍經濟的不同階段應全部參與，但參與的深度和工作內容有所不同。

以政府部門為例，在發展初期，各地交通運輸廳應組建省一級的路衍經濟服務區專項指揮部，以省交通運輸廳、發展改革委員會、高速集團主要負責人組成領導機構，負責決策部署和推進服務區路衍經濟的重大事項和政策措施，下設工作實施專班、企業聯絡專班、技術推進專班三個工作專班，在不同階段負責項目審批、對接企業、推動技術研究等工作。領導機構需要破解部門間的堡壘，確保各項工作高效推進。下設部門應搭建各職能部門、投資建設主體和行業機構能夠全程參與的溝通平臺，在銜接各方主體、理順工作流程和推動技術革新方面發揮重要作用。

而在行業機構方面，則需要組建由交通、經濟、產業、建筑、生態等多專業組成的復合型團隊，承擔起服務區發展路衍經濟的政策研究、評價技術研究、方案咨詢、建設運營等環節的技術輔助工作，為政府部門和高速企業提供科學、可行的決策支持和技術支撐。與早期行業機構所從事的服務區咨詢項目不同，為促進服務區路衍經濟發展，新時期咨詢項目更強調成果的多元呈現。面對服務區建設主體，成果主要為設施設計方案和具體技術應用；面對政府部門，則應呈現政策建言、項目建議書、工作推進報告等內容。通過行業機構的銜接，各部門與利益相關者之間存在的誤解得到調節，價值觀得以整合，這對項目的落地具有積極作用。

在高速企業方面，應以實現服務區發展的專業化、品牌化、差異化為目標，借鑒國內外優秀高速公路服務區管理企業管理經驗，打造由戰略投資團隊、業務運營團隊和品牌建設團隊組成的專業隊伍。戰略投資團隊負責區域內資源整合、統籌規劃、價值評估與資源的資本化、證券化相關工作；業務拓展團隊負責針對不同服務區資源特點和發展方向，建設高速企業與地方企業互助共贏的商業合作模式，并區分好相關各方的權利界限，明確產權關系，使之成為服務區發展路衍經濟的合作伙伴；品牌建設團隊通過對所屬服務區貫徹執行統一的經營理念、服務理念和管理標準，改善服務區的軟硬件條件和社會形象。通過三個團隊的相互配合與對外合作，使服務區路衍經濟項目從順利培育走向落地運營。

從點軸聯動走向網絡協同

核心問題：土地不足

“城市形態是城市化的結果”，路衍經濟載體的空間形態也與路衍經濟的發展階段呈現關聯關系。最初，服務區內的餐飲和購物區開始變革，承載了更具特色、種類更豐富的產品，隨后倉儲物流、客運集散和能源業務在服務區場站內得到逐漸開發，服務區路衍經濟呈現單極階段向點軸階段發展的轉變。而服務區拓展區、線外服務區的出現則使得服務區所在的發展軸獲得了更多發展機遇，路衍經濟的點軸帶動效益逐漸增強。然而，服務區土地資源持續緊張的情況，仍限制了服務區整合及串連各個資源點和資源板塊的能力。對交通行業而言，一邊是發展服務區路衍經濟的迫切需求，一邊是物流倉儲、能源開發、文化旅游等建設項目需要建設用地的巨大壓力，整合激活其他高速公路閑置資源，尋找基于數字經濟等產業的新發展模式，推動服務區路衍經濟項目從點軸聯動階段向網絡化階段發展勢在必行。

發展策略：網絡協同發展

網絡協同發展是利用高速公路企業持有的沿線閑置、分散資源，通過物聯網、區塊鏈等技術，使得產業分工協作不完全依賴于服務區物理空間聯系的路衍經濟發展階段。

以倉儲物流產業為例，點軸發展階段，倉儲物流中心通常與服務區合建，受到服務區用地面積和土地性質等諸多因素限制。在網絡發展階段，高速企業可以利用或尋找線外具有土地地價、稅收政策優勢的地塊建設物流園區，在服務區用地范圍內建設物流信息中心。依托區塊鏈、大數據、云計算等技術，對物流園區、產業園區及全線收費站的數據進行共享和跟蹤追溯，實現產品從生產到儲存再到銷售的全鏈條網絡貨運和數字倉儲。在技術允許的情況下，信息中心的基礎設施甚至可以設置在服務區外的高速公路匝道區、立交區、取土區等閑置用地范圍，從而進一步激活存量資源，降低開發成本。

服務區路衍經濟空間特征與發展階段示意圖

網絡協同階段是路衍經濟發展的必然趨勢，是使路衍經濟的空間結構更具能效的重要途徑，也是服務區服務功能由面向高速服務走向面向區域服務的發展階段。當生產要素不必完全經由服務區的物質空間進行內外流動，高速公司和地方企業閑置的土地資源將得以利用。在服務區土地緊張、開放布局尚未普遍實施的客觀背景下，有前瞻性地對外部初級節點進行培育和催化，加強節點間的空間聯系和治理體系聯系，必將節省寶貴的服務區土地資源和投資成本，在未來的長期發展中占據優勢。

高速公路服務區從封閉經營走向開放共享，需要從政策規范層面解決頂層設計和共識的問題；從行業推動走向全流程聯動，需要從工作框架層面解決平臺建設和流程完善問題；從點軸聯動走向網絡協同，需要從實施路徑層面解決土地和發展瓶頸的問題。此外，在高速公路服務區路衍經濟發展的過程中，還需要不斷迭代升級以適應持續變化的發展形勢。例如在“雙碳”背景下，如何實現路衍經濟與綠色低碳產業的融合？如何避免交通企業與傳統企業的同質化競爭？這些問題都值得高速公路運營者進一步思考和研究。