普通國省道公路養護體制機制改革與探索

文/圖 浙江省交通運輸科學研究院 張玉軍 申紅飛

“十四五”及今后一段時間，是全面貫徹落實交通強國戰略、加快建設高水平交通強省的關鍵時期，要求交通運輸內提質效、外保安暢、當好先行，公路基礎設施發展也從以建為主逐步向建養并重、存量優先發展轉變。公路養護任務重，加之普通國省道部分領域“管養合一”的養護體制機制僵化，已不能適應現代公路高質量發展的需求，亟待強改革、破體制、優機制、促轉型。本文分析了普通國省道公路養護管理現狀和主要問題，綜合研判了推進普通國省道養護體制機制改革的基本方向，以及改革過程中所面臨的痛點、難點問題與挑戰。在此基礎上，提出了改革實踐的思路與工作建議，可為地方乃至全國公路養護體制機制改革轉型提供借鑒。

養護管理現狀和問題

新中國成立以來，全國公路養護管理先后經歷政事企一體化運行、事權調整下放、市場化改革探索三個歷史階段，各地相繼建立省、市、縣三級公路管理機構，承擔轄區公路設計、建設、管理、養護、費征收等職能，逐步形成“以塊為主，條塊結合”的公路管理體制和工作運行機制。

各地普通國省道公路養護管理主要實行在市交通運輸主管部門領導下的市、縣（區）分級管理、分級負責的養護管理模式。縣級公路管理機構下設養護站（養路道班）事業機構，按路段劃分直接從事日常養護、小修保養及應急性養護任務，實行實報實銷。省級公路管理部門統籌各地公路里程、技術等級、車道數等因素，向地方下達養護資金年度計劃，用于日常性及小修養護工程。對于普通國省道大中修及規模較大的預防性養護工程實行專項管理，由省級公路管理部門制定并下達養護大中修工程計劃，地方負責組織編制養護方案及施工圖設計，報省級部門審批并下達省補養護資金后，按照有關規定組織發包工作，實施市場化養護管理。隨著各地養護體制改革的不斷深入，很多縣（市、區）逐步成立本土交通投資集團，原公路機構直屬養護公司大部分劃轉交投平臺，參與市場化競爭。

養護體制機制僵化 市場化流于形式

一是普通國省道養護事權受限。隨著高速公路路網不斷加密，普通國省道逐步轉變為以滿足地方交通出行為主，但大部分地區的養護生產仍以省級統籌計劃、審批等嚴格管控為主，限制了其他從事路橋建設的企業進入各級公路養護領域，使得基層養護生產單位缺乏活力，競爭意識不足。二是養護市場有待進一步放開。目前，日常小修保養等公路養護生產性任務仍由養護站實施為主，公路管理機構既要對公路養護的人、財、物等工作進行具體管理，又要對養護生產的工藝、設備、質量等各個環節進行監督，嚴重制約了公路管理效能提升。部分地區養護單位尚未實現與公路管理機構完全脫鉤，只是實現了形式上的養護單位公司化。

養護隊伍結構失衡 專業技術升級受阻

僵化的體制機制導致公路養護人事更新緩慢，養護人員老齡化、低技能化現象嚴峻。受制于競爭機制、激勵機制、風險機制缺失，引進專業技術人員難度較大，養護設備更新迭代速度滯緩，“四新”技術推廣應用缺乏動力，人才短缺和設備老化成為制約養護技術升級的普遍性問題（大部分地區道班養護人員超過50歲，養護設備平均使用年限多在8年至10年）。

養護市場準入低 工程轉分包等問題突出

小修保養工程日常核查監管流程

隨著養護市場的逐步放開，養護市場化準入和退出機制尚不健全，進入養護市場的企業主體水平參差不齊，行業管理手段有限，特別是在普通國省道大中修養護市場中普遍存在準入門檻低、圍標、轉包、層層分包等現象，造成市場參與主體多頭、分散、混亂，養護資金被層層擠壓，行業監管鏈條冗長等一系列問題，工程質量難以充分保障，容易出現偷工減料等劣質工程。

“以建代養”現象仍然普遍

長期以來盲目追求公路工程建設投資，缺乏全壽命周期建設理念，對運營服務期的養護管理重視不足，給后續的日常養護帶來“胎生”病害隱患。受傳統養護資金分配體制影響（普通國省道養護資金使用上將日常小修保養與大中修工程分割管理，在資金安排上將小修保養項目按管養里程等因素以一般轉移支付方式切塊，將大中修項目以專項轉移支付方式下撥），加之養護資金使用的績效考核機制相對缺乏，公路養護中“重視大中修工程、輕視日常小修保養”的現象長期存在。

改革方向與挑戰分析

改革方向

綜合行業發展的新形勢和新要求，重點推進普通國省道養護體制機制改革實現“四個化”：

決策科學化。聚焦資金使用和社會效益最大化，逐步建立基于公路全壽命發展客觀規律的養護管理與決策機制，實現從經驗決策向以實施效果和投資效益分析為重要依據的科學養護決策轉變。

供給市場化。全面實現普通國省道養護管養分離，推動養護生產性工作向社會購買服務，實現行業部門由承擔養護生產職能轉變為質量安全監管職能，促進養護技術在市場化競爭機制中自主創新、迭代升級。

與A組比較，D組和E組產婦48h內PCIA總按壓次數及補救鎮痛率降低，最高Ramsay鎮靜評分升高 (P＜0.05)，B組和C組上述指標差異無統計學意義(P＞0.05)；與B組比較，D組和E組產婦48h內PCIA總按壓次數及補救鎮痛率降低，最高Ramsay鎮靜評分升高(P＜0.05)，C組上述各指標差異無統計學意義 (P＞0.05)；與C組比較，D組和E組產婦48h內PCIA總按壓次數及補救鎮痛率降低，最高Ramsay鎮靜評分升高(P＜0.05)；與D組比較，E組最高Ramsay鎮靜評分升高 (P＜0.05)，48h內PCIA總按壓次數及補救鎮痛率差異無統計學意義(P＞0.05)，見表 3。

管理數智化。推進公路養護管理全過程數字化革新，充分發揮現代信息技術，創新智慧管養新模式和新機制，通過信息共享傳遞，實現公路養護扁平化、精細化管理，提高管理效能和快速組織反應能力。

承養一體化。樹立全壽命周期理念，推動普通國省道由單一養護向建養一體、全壽命周期養護等綜合承養轉變，變被動養護為以預防性養護為主的科學養護，盤活社會資本產能，提高財政資金配置使用效率。

面臨挑戰

如何穩妥推進管養體系全面脫鉤。將公路日常小修保養、應急性養護工程推向市場是推進普通國省道養護體制機制改革的重要內容，但常年形成“管養合一”的體制破局涉及基層養護人員安置、利益統籌、養護站所資產處置等現實問題。同時，日常小修養護市場集約化程度低，單一承包模式下市場效益不明顯，計量考核碎片化，管理存在較大盲目性，市場化后如何變革管理模式，實現精細化管控是關鍵。

如何實現養護資金和社會效益最大化。

普通國省道公路大中修養護市場普遍存在準入門檻低、轉包、分包等問題，養護資金被層層擠壓，工程質量難以得到充分保障。受制地方權限約束，在市場許可和準入條件不變的前提下，如何從承養模式和管理機制上主動破解，基于公路全壽命周期統籌養護資金投資計劃和綜合效益，實現資金、社會效益最大化，是普通國省道養護市場化運行機制探索的重要方向。

如何加強養護過程和質量有效監管。加強市場有效監管是養護市場放開后面臨的一個關鍵問題。如何解決日常保養、小修工程中難計量、難監管等問題；如何加強養護工程全過程監督，建立有效的監管閉環體系和監管機制，實現公路養護管理機構與市場高效協同、有序運行；如何通過科學的市場管理手段，引導養護市場主體積極主動提高綜合服務能力和服務質量水平。上述問題，都是需重點考慮解決的關鍵內容。

改革的思路與實踐

樹立“建養并重、市場運行、以管促養”的發展理念，以市場化改革為方向，以體制改革和機制創新為根本舉措，積極穩妥推進普通國省道公路養護政事分離、管養分開，逐步健全規范有序的養護市場有效監管機制，建立先進適用的智慧化管養機制，探索科學有效的綜合承養機制，著力構建形成以市場化為特征、基于全壽命周期目標管控的新型養護管理和決策體系，全面提升普通國省道養護管理效能和養護質量水平。

穩妥推進管養全面脫鉤

按照“事企分離、轉變機制、管理與生產分開”的原則，加快剝離地方公路管理機構的養護生產性職能，將縣（市、區）公路管理機構原有的養路道班等生產性崗位人員，根據管理和公益服務職能實行雙向選擇，分流整合到交通運輸局下屬事業單位或公路應急搶險中心，原則上保留原有事業身份不變，由從事公路養護生產性任務向參與養護管理職能轉變。在法律框架下探索養護站房、養護設備等原有資產向社會、養護市場等租賃或轉讓的可行性。對公路管理機構所屬的工程公司等履行生產建設職能的部門進行脫離改革，通過產權轉讓、股份合作等形式，實現完全市場化運行，進一步理順政府公共管理和市場之間的關系，建立生產企業化、工程市場化、施工社會化的運作新模式。

“一次一上報、一周一核查”

日常巡查發現問題上報后將任務指派給承養公司，承養公司現場勘查并制定工程任務單，提交養護管理部門會簽、審批同意后方可開展施工，完工后編制上報工程決算單及施工記錄等有關資料。養護管理部門按照“一周一核查（或抽檢）”的原則，進行現場查驗，查驗不合格的責令承養公司限期整改。

健全養護市場有效監管機制

針對普通國省道路、橋、隧等各專業領域養護的特點和規律，完善績效考核指標及評分標準設計，按照日常抽查、月（季）度巡查、年終檢查和年度綜合考評相結合的方式對承養單位進行考核，考核結果納入計量支付管理。探索普通國省道日常小修保養市場化采購、平臺化管理、計量化支付、標準化運行的工作機制，建立小修工程“一次一上報、一周一核查、一月一驗收、一季一支付”的動態核查監管制度，強化跟蹤計量、動態監管，查驗結果與計量考核掛鉤，推動從粗放式碎片化管理向制度化、規范化、標準化轉變。

加強養護主體信用管理

統籌行業監管與市場調節作用，加快建立面向公路養護施工企業的信用評價指標體系，完善普通國省道養護信用評價標準，探索將養護勘察設計、監理、試驗檢測等主體納入信用管理，建立養護單位和從業人員信用檔案，健全信用記錄、信用評價、信用披露、信用懲戒“四位一體”的行業信用管理體系。綜合投標行為的合法規范性、技術專業化水平、施工質量情況、工程進度管理、遵紀守法、安全施工、社會信用等方面進行數字化動態評價管理，建立“紅黑名單”，加強信用評價與資質管理、招投標管理等工作的有效銜接，強化失信聯合懲戒，提升行業誠信守約意識，規范市場發展。

建立智慧管養和決策新體系

智慧管養一體化決策輔助平臺

利用5G、物聯網、云計算、人工智能等新技術，建設具備感知、互聯、分析、預測、決策、控制等功能的智慧養護一體化平臺，實現設施狀態數字化采集、養護數據結構化和云端系統可視化管理。建立路、橋、隧技術評定標準庫，探索基于全壽命周期管理的養護輔助決策功能，形成標準一體、高效集成、智慧決策的現代公路養護管理和決策體系。以公路養護全過程智慧監管為應用場景，推進監管流程線上重塑，將日常小修保養“一次一上報、一周一核查”動態監管機制納入智慧平臺管理，構建鏈路完整、反應迅速、執行高效的“日常巡查-路情反饋-任務指派-路況處置”的公路養護智慧管理閉環體系。面向養護大中修工程施工等日常化監管，拓展App刷臉考勤、線上施工日記、現場監控等功能，逐步推動養護管理模式從線下粗放管理向線上精準管理全面轉型。

探索綜合養護總承包新模式

樹立預防性養護先導理念，以“全養護項目總承包”取代傳統的單一承包模式，委托具有綜合承養能力的第三方整體負責項目所屬區域內的綜合養護任務，從檢測評估、養護規劃、養護設計、養護施工（日常、小修、大中修），以及課題研究和成果應用等方面提供滿足公路養護績效考評標準的一整套綜合養護總承包服務。創新基于全壽命周期成本和質量管理的養護工作機制，實現從簡單決策的“量”向精修細養的“質”的根本轉變，提高養護資金使用效益和社會效益。在不新增地方政府隱性債務的前提下，積極探索將普通國省道“建養一體化”模式、公路建設質量貫穿到養護全過程進行綜合管理，實現市場換資本、時間換空間、規模換效益，緩解政府財政壓力，平滑財政支出，提升養護資金配置效率。

公路養護體制機制改革當前已經進入深水區，本文側重從地方事權視角研究提出了普通國省道養護體制機制改革思路和工作建議，可聚焦日常小修保養市場化、全壽命周期養護、特橋（特隧）特養、養護全過程智慧監管等應用場景，堅持實踐探路，以點及面，逐步推動新型管養機制的標準化建設。同時，要從全國立法的角度，進一步完善養護市場準入和退出機制，促進養護市場從業單位數量和質量與市場需求合理匹配。