擴大交通有效投資的資金要素保障分析及政策措施建議

文 交通運輸部科學研究院 楊建平 蔣桂芹

在我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力下，2021年中央經濟工作會議提出，實施好擴大內需戰略，適度超前開展基礎設施投資。2022年1月10日召開的國務院常務會議提出，把穩增長放在更加突出的位置，堅定實施擴大內需戰略，有針對性擴大最終消費和有效投資。2月11日交通運輸部印發了《關于積極擴大交通運輸有效投資的通知》，對加強交通建設資金要素保障提出了明確要求。在3月5日的國務院政府工作報告中，今年的宏觀經濟政策得到進一步明確。

財政政策目標有所收縮 實質更加積極

今年的政府工作報告提出，2022年赤字率擬安排2.8%左右，低于2021年的3.2%，赤字規模比2021年減少2000億元（中央和地方各減少1000億元），比2020年減少3900億元。擬安排地方專項債3.65萬億元，與2021年持平。預計2022年財政收入繼續增長，加之特定國有金融機構和專營機構依法上繳的近年結存利潤、調入預算穩定調節基金等，支出規模比去年擴大2萬億元以上，可用財力明顯增加，財政政策實質更加積極。

一般公共預算支出規模擴大2萬億元以上

根據《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告（摘要）》，2022年中央一般公共預算收入9.49萬億元，比2021年執行數增長3.8%，增加預算收入3470億元。中國人民銀行、中國投資有限責任公司、中國煙草總公司等特定國有金融機構和專營機構上繳利潤1.65萬億元，主要用于留抵退稅和增加對地方轉移支付，體現了貨幣政策與財政政策協調聯動。從中央預算穩定調節基金調入2765億元，三項合計2.27萬億元，其中，用于增加對地方轉移支付約1.5萬億元。

地方專項債可用資金高達4.85萬億元

2022年新增地方專項債3.65萬億元，與去年持平。但實際上，考慮到2021年四季度未使用及未發行的1.2萬億元專項債資金留至2022年使用，疊加2022年新增專項債額度，全年實際可使用專項債資金4.85萬億元。

穩健的貨幣政策更加積極 降息降準仍有空間

2021年中央經濟工作會議提出，穩健的貨幣政策要靈活適度，保持流動性合理充裕。今年的政府工作報告提出，加大穩健的貨幣政策實施力度，發揮貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，擴大新增貸款規模，推動金融機構降低實際貸款利率、減少收費，貨幣政策的總基調更加積極明確。

降息降準周期尚未結束

鑒于近期國際地緣政治沖突升級、大宗商品漲勢迅猛及美聯儲貨幣緊縮的潛在影響，未來一段時間或更加重視結構性工具的使用，預計2022年社會融資規模增速將達到10.9%左右。

降息仍有一定空間

中國人民大學副校長劉元春研究認為，從衡量市場資金狀況的房地產抵押貸款看，目前美國5年期房地產抵押貸款利率為2.37%，我國5年期平均加權利率為5.35%，中美之間的利率空間目前是300BP（基點），也就是3%。在2022年人民幣匯率預期保持相對穩定的情況下，我國的貨幣政策依然有100BP（基點）的調整空間。

總體來看，降息降準周期仍未結束。從目前的經濟環境來看，若一季度經濟數據明顯不及預期，降息仍是優先選擇。若后續新增貸款保持穩定，更可能通過降準的方式支持實體經濟。因此，繼2021年兩次全面降準、推動降低貸款利率后，2022年國內外經濟環境仍為貨幣政策適當靠前發力留有一定的空間。

未來半年政府土地出讓收入將下降30%至40%以上，保守估計2022年地方政府土地出讓收入可能下降2萬億元到3萬億元。

除財政政策和貨幣政策積極發力外，今年的政府工作報告在穩增長方面還提出了積極擴大有效投資，適度超前開展基礎設施投資，建設重點水利工程、綜合立體交通網、重要能源基地和設施等。今年中央預算內投資安排6400億元，比去年增加300億元。政府投資更多向民生項目傾斜，加大社會民生領域補短板力度。優化投資結構，破解投資難題，切實把投資的關鍵作用發揮出來。

各地積極采取措施 加大資金要素保障

自國務院常務會議部署加快推進“十四五”規劃《綱要》和專項規劃確定的重大項目后，各地陸續發布2022年重大項目建設計劃，提升投資規模，適度超前開展基礎設施投資，加大資金等要素保障，加快推動項目落地。浙江省提出，對承擔功能性基礎設施建設的國有平臺公司，各級財政可根據項目情況和財力狀況，注入一定資本金，撬動更多社會資本參與重大項目建設。上海市提出，提前下達2022年市級建設財力、土地出讓金、公交專項扶持基金、城市基礎設施配套費等政府性專項資金投資計劃。

在交通基建投資要素制約進一步趨緊、財政資金保障壓力不斷加大的情況下，四川省積極探索“肥瘦搭配、打捆招商”“30年收費+后期養護管理收費”共同招商、資源與項目共同招商等新招商模式。江西省印發《江西省人民政府辦公廳關于深化高速公路、水運項目投融資改革的若干意見》，推動江西形成政府引導、分級負責、多方籌資、風險可控的交通投融資機制。同時，為進一步發揮省級補助資金對普通公路建設的引導作用，目前，江西正加快制定普通公路省級補助資金管理暫行辦法，加快推進普通公路建設。

此外，近期湖南、陜西、山東等地也密集頒發有關推進地方政府融資平臺公司整合重組和轉型升級的政策文件，要求整合國有資產和城市資源、通過市場化機制發揮最大價值，通過平臺公司自身的資產運營、產業投資、資本運作等獲取收益，有效化解政府性債務風險、不斷提升融資能力和未來可持續發展能力，繼續承擔融資建設責任。

交通基建財政供給依然不容樂觀

中央資金規模與去年總體持平

根據《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告（摘要）》，2022年中央一般公共預算收入中，車輛購置稅預計為3550億元，與2021年的3520億元基本持平。中央預算內投資安排6400億元，比去年增加300億元。加之港口建設費取消后，水運建設資金從現有資金渠道安排（沒有增量資金）。可以判斷，2022年中央可用于交通基建投資的資金規模與去年總體持平。

地方財力供給不容樂觀

根據《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告（摘要）》，2022年地方一般公共預算本級收入11.53萬億元，增長3.7%，增加預算收入4110億元。地方財政赤字7200億元，通過發行地方政府一般債券彌補，比2021年減少1000億元。

土地出讓收入或負增長。2022年地方政府性基金預算本級收入9.44萬億元，增長0.4%，其中93%左右為國有土地出讓收入。2022年起，國有土地出讓收入將劃轉為稅務部門征收，這將遏制地方政府“土地財政”的運作模式。

野村證券研究認為，土地出讓收入是地方政府基建投資的重要資金來源。2021年11月，政府土地出讓收入已經同比下降10%，根據過去幾個月的政府賣地情況，未來半年政府土地出讓收入將下降30%至40%以上，保守估計2022年地方政府土地出讓收入可能下降2萬億元到3萬億元。據此估算，地方政府可用于基建投資的資金規模將比去年減少2000億元至3000億元。

債務還本付息支出增加。2021年中央國債余額22.5萬億元，同比增長11.4%，地方政府債務余額30.3萬億元（不含地方專項債）、同比增長17.9%，地方債與國債比例為57∶43。2021年僅債務付息支出就達到1.05萬億元，同比增長6.6%。債務還本付息支出上升，擠占了政府財力，加劇了地方財政負擔。財政部原部長樓繼偉曾在2020年底第五屆財政與國家治理論壇上說，地方政府債務存量一直在快速增加，對未來地方財政可持續性提出了更大挑戰。“十四五”時期，多數省市的債務可持續性堪憂，粗略計算，大約四分之一的省級財政50%以上的財政收入將用于債務的還本付息。

中央轉移支付新增財力不可樂觀。今年的政府工作報告提出，增加中央對地方轉移支付約1.5萬億元，新增財力下沉基層，主要用于落實助企紓困、穩就業保民生政策，促進消費、擴大需求。這項舉措將在一定程度上緩解地方政府的交通基建投資壓力，對普通國省道、農村公路等民生工程的投資發揮促進作用。

但從總體看，雖然2022年地方一般公共預算收入增加4000多億元，但發行地方一般債的額度減少了1000億元。同時，地方土地出讓收入的減少和債務還本付息支出的增加，極有可能抵消財政收入增加的規模。中央對地方的新增財力雖然對交通基建特別是民生工程有促進作用，但也不可樂觀。

2022年中央預算內投資安排6400億元，比去年增加300億元。政府投資更多向民生項目傾斜，加大社會民生領域補短板力度。

交通基建市場融資面臨三重約束

德邦證券和光大證券研究認為，當前基建投資面臨三重約束：一是防范化解風險的底線思維沒有改變，中央經濟工作會議繼續要求堅決遏制新增地方政府隱性債務，地方融資平臺債務監管政策持續收緊。二是受減稅降費和土地出讓收入減少等因素的影響，地方財力緊張，投資能力受限。三是資產質量下降，收益與成本相匹配的優質項目缺乏，有效投資需求不足。

交通資產質量不斷下降

近年來，新建高速公路項目進一步向中西部地區和邊遠山區延伸，橋隧比高，投資回收期長，經濟效益普遍較差。與此同時，砂石、鋼材、水泥、瀝青等原材料價格持續上漲和高位運行，建設成本不斷攀升，投資收益不斷下降。如江蘇交通控股有限公司反映，自2011年以來新通車高速公路項目累計虧損嚴重，路齡長的路橋大中修剛性養護成本持續攀升，邊際投資收益不斷下降。中國交通建設集團反映，2014年以來投資的PPP高速公路項目中，能夠實現盈利的項目數量非常有限。

地方專項債資金使用受限

由于基建項目資產質量下降，投資回報率低，投資回收期長，相較產業項目，更多依賴于財政資金投入。以寧夏為例，2021年基建重大項目資金來源中，財政資金占比接近30%。隨著高速公路項目等交通資產質量的不斷下降，國家持續強化專項債券的風險管理（融資收益平衡是項目審核重點），加之地方政府的財力緊張、財政資金配套能力減弱等因素的影響，盡管2022年地方專項債可用資金高達4.85萬億元，但能否充分用好地方專項債政策，還有待觀察。

事實上，2021年全國共計發行用于項目建設的新增地方專項債券為3.5萬億元，交通運輸領域使用的專項債券為4000多億元，不足全國發行規模的12%。其中收費公路專項債券約1400億元，僅占全國發行規模的4%。從地方專項債發行使用的總體情況看，2021年已經出現部分地方專項債項目真實投資能力不足，地方政府為避免后續風險，導致專項債拉動投資效果不及預期的情況。

寬松的貨幣政策難以用足

針對擴大交通有效投資、加強交通建設資金要素保障的相關要求，梳理符合條件的政府收費公路項目，繼續用好用足專項債券作為項目資本金政策。

與地方專項債使用受限的機理相同，由于交通資產質量不斷下降，項目成本收益難以實現自平衡，如果沒有財政資金對項目資本金的充分注入，難以有效吸引社會資本投入或得到銀行等金融機構的信貸支持。同樣，由于地方財力緊張和地方融資平臺債務監管政策的持續收緊，使得項目資本金的籌集問題成為用好用足貨幣政策和地方專項債政策的關鍵。綜上分析，在2022年擴大交通有效投資的資金要素保障中，中央資金規模與去年總體持平。地方財力盡管增加了中央轉移支付的規模，但受土地出讓收入減少和債務還本付息支出增加等因素的影響，能用于交通基建投資的增加額度并不樂觀。同時，受地方財力緊張和防控債務風險政策收緊的影響，項目資本金籌集難問題，成為制約用好用足貨幣政策和地方專項債政策的關鍵。

政策措施建議

針對擴大交通有效投資、加強交通建設資金要素保障的相關要求，結合國家宏觀經濟政策分析，提出以下建議。

首先，優化車購稅資金政策，調整支出結構，提升普通國道建設項目的中央出資比例，引導地方政府加大財政資金和一般債券資金投入，擴大政府出資主渠道。

其次，梳理符合條件的政府收費公路項目，繼續用好用足專項債券作為項目資本金政策。2021年各地安排近1400億元專項債券資金用作重大項目資本金，更好發揮了專項債券拉動有效投資、穩定經濟增長的積極作用。其中，公路交通領域使用專項債券用作項目資本金超過500億元。

再次，充分利用高速公路最低資本金比例15%的政策，對效益好的國家高速公路項目，車購稅補助標準可適當降低，騰挪出資金用于普通公路建設。同時，積極吸引社會資本加大資本金投入，用好用足當前寬松的貨幣政策。

最后，應密切跟蹤并關注債務風險累積態勢，把擴大有效投資和防范化解債務風險更好地結合起來。擴大有效投資，用好當前寬松的貨幣政策，必然帶來債務規模的累積。同時，在部分地區存在采用樂觀交通量、上漲收費標準、隨意延長收費期和承諾財政補貼等方式擴大投資需求的問題，且愈加普遍和突出，債務風險和社會矛盾在不斷累積，必須引起重視。