山東省東營市縣區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)改革分析

韓合國

（利津縣動物疫病預(yù)防控制中心 山東東營 257400）

2020 年12 月30 日，山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳根據(jù)山東省人民政府辦公廳《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項的通知》發(fā)布了《山東省農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項目錄清單》（2020 年版），標志著本次農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革從制度層級完成。現(xiàn)結(jié)合東營市畜牧獸醫(yī)體制和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革基本情況，作簡要分析。

1 東營市縣區(qū)級畜牧獸醫(yī)體制和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀

1.1 職能界定和執(zhí)法事項

1）制度依據(jù)和職能界定從各級關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的政策和各項文件看，聚焦完善農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系、整合執(zhí)法隊伍、強化隊伍保障、落實執(zhí)法人員持證上崗和資格管理；都堅持重心下移、解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題；都強調(diào)加強一線執(zhí)法力量、解決監(jiān)管缺位問題。根據(jù)行政與事業(yè)分開和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的改革總要求，全市所有縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門下達的“三定方案”都明確：農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為農(nóng)業(yè)行政管理機關(guān)，應(yīng)當根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)和政府相關(guān)規(guī)定進行農(nóng)業(yè)行政管理工作，那么這些行政管理工作包括但不限于單純的行政強制、行政處罰，還包括與其相關(guān)的行政監(jiān)督、檢查。也就是說，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（畜牧獸醫(yī)局）具有并且是涉及畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作唯一執(zhí)法主體，除部分行政審批職能劃轉(zhuǎn)同級行政審批部門外，原事業(yè)畜牧部門代行的其他行政管理職能，全部由現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（有的加掛畜牧獸醫(yī)局牌子）來履行；同時建立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，依法統(tǒng)一行使行政強制、行政處罰和相關(guān)行政檢查、監(jiān)管職能；將技術(shù)指導(dǎo)和科技推廣等事業(yè)服務(wù)職能保留在事業(yè)單位畜牧中心。法律法規(guī)授權(quán)和“三定方案”總體上明確了各部門的“身份和職能屬性”，為開展包括涉及畜牧獸醫(yī)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作提供了制度依據(jù)。

2）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和山東省分別發(fā)布了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》（2020 年版）和《山東省農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項目錄清單》（2020 年版）。通過對山東省《目錄清單》進行梳理和數(shù)據(jù)分析顯示：《目錄清單》中涉牧實施依據(jù)涉及法律法規(guī)38 部，占《目錄清單》實施依據(jù)涉及法律法規(guī)總數(shù)的39.2%，其中，法律3 部、行政法規(guī)10 部、部門規(guī)章16 部、地方性法規(guī)2 部、省政府規(guī)章7 部；《目錄清單》涉牧行政處罰和行政強制等行政執(zhí)法事項153 項，占《目錄清單》農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項總數(shù)的45.7%。與各項法律法規(guī)、中央和省委關(guān)于推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的改革精神對應(yīng)，《目錄清單》行政執(zhí)法事項的實施主體統(tǒng)一規(guī)范為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”或“畜牧獸醫(yī)主管部門”。

1.2 改革的基本情況

1）畜牧獸醫(yī)職能隊伍改革前的基本情況事業(yè)單位改革前，縣區(qū)畜牧部門及其所屬機構(gòu)行使涉牧技術(shù)指導(dǎo)和科技推廣等事業(yè)服務(wù)職能，同時代行涉牧行政審批、行政監(jiān)督、行政處罰和行政強制等行政執(zhí)法職能，雖然工作量和壓力大，但是有較為完整的人員隊伍和工作體系，總體上能夠較好完成包括代行行政管理職能在內(nèi)的工作任務(wù)。

2）畜牧獸醫(yī)事業(yè)單位改革的階段按照改革總的任務(wù)目標，是逐步剝離行政管理職能劃歸到相關(guān)部門。一般都經(jīng)歷了兩個階段：第一階段為單純的事業(yè)單位間職能劃轉(zhuǎn)改革。將獸藥經(jīng)營許可、動物診療許可、動物防疫條件許可等行政審批職能劃歸新設(shè)立的行政審批部門；第二階段是農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法為重點的綜合體制改革。撤銷原事業(yè)“畜牧局”成立新事業(yè)單位“畜牧發(fā)展服務(wù)中心”，同時為了凸顯畜牧獸醫(yī)工作的重要，在新設(shè)立的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村局”加掛新設(shè)立的“畜牧獸醫(yī)局”牌子。第一階段的改革比較徹底，隨職能劃轉(zhuǎn)，同時將原事業(yè)單位相應(yīng)工作人員調(diào)入行政審批部門，即“人隨事走”。

2 改革進程中出現(xiàn)的問題和分析

2.1 所存問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在行政處罰類行政執(zhí)法案件辦理方面，部分畜牧中心和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)系比較協(xié)調(diào)的，出現(xiàn)由畜牧事業(yè)人員實際辦理案件，最后由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門具有執(zhí)法資格的人員簽字、蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（畜牧獸醫(yī)局）公章的情況；部分畜牧中心和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)系不協(xié)調(diào)的，推諉扯皮屢見不鮮，甚至有的區(qū)域涉及畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作處于不開展工作的“真空”狀態(tài)；在一般行政執(zhí)法和行政管理方面，則全部由畜牧事業(yè)工作人員繼續(xù)開展行政檢查、監(jiān)督和部分強制等一系列行政管理工作。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革前，東營市各縣區(qū)涉牧行政執(zhí)法案件辦理數(shù)量基本維持在500 件/年左右，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革后，2019 年3 月至2021 年12 月，全市各縣區(qū)涉牧行政執(zhí)法案件辦理累計107 件，案件辦理數(shù)量出現(xiàn)了斷崖式下跌；并且包括涉牧行政執(zhí)法在內(nèi)的涉牧綜合行政管理工作整體上出現(xiàn)了不同程度的遲滯狀況。

2.2 問題分析

農(nóng)業(yè)農(nóng)村局方面，一是雖然法律法規(guī)對行政執(zhí)法事項授權(quán)實施主體層級大部分為“縣級以上”，但在實際工作層級關(guān)系上，由省、市級直接進行具體行政行為管理的少，絕大部分行政執(zhí)法實踐往往是由縣區(qū)級機關(guān)或其內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行落實，實際行政執(zhí)法工作量較大。二是原機關(guān)行政管理的崗位編制和在崗人員，不管是絕對數(shù)還是人員占比都相對較小。包括農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊崗位編制屬性也全部為事業(yè)編制性質(zhì)。三是涉及畜牧獸醫(yī)行政管理本身具有技術(shù)行政管理屬性，不可能通過短時間培訓(xùn)等就能達到崗位要求，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法和畜牧獸醫(yī)綜合管理體制改革后，只賦予了較大數(shù)量涉及畜牧獸醫(yī)行政管理特別是行政執(zhí)法職能，雖然加掛畜牧獸醫(yī)的牌子卻沒有隨之調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)并充實和增加與履行新增加職能相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員，這就更增加了行政管理事項多與工作人員少的矛盾。四是縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作環(huán)境相對較差、社會地位較低，年輕工作人員通過考錄等方式變換工作環(huán)境好或?qū)蛹壐叩膯挝磺闆r較為常見，加之縣區(qū)基層臨時性、突發(fā)性工作較多，存在對工作人員進行臨時抽調(diào)多的情況，也都不同程度影響包括行政執(zhí)法在內(nèi)行政管理工作的正常開展。五是部分農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法和畜牧獸醫(yī)綜合管理體制改革的認知不到位，對包括行政執(zhí)法在內(nèi)的行政管理工作存在“農(nóng)牧分家”有意規(guī)避的情況。所以，出現(xiàn)了“有職能，干不了”的局面，沒有承擔(dān)起包括行政執(zhí)法在內(nèi)的綜合行政管理任務(wù)。

而畜牧中心方面，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法實施主體和“三定方案”關(guān)于畜牧事業(yè)單位職能的界定，不具備包括行政執(zhí)法在內(nèi)的行政管理主體資格；從工作人員身份分析，原行政執(zhí)法證件中執(zhí)法人員單位為代行行政職能的“畜牧局”，現(xiàn)單位是事業(yè)職能“畜牧中心”，或者改革后畜牧中心工作人員執(zhí)法證變更，單位標識為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村局”，有無違法辦理之嫌且不討論，但所持執(zhí)法證屬于無效證件無可爭辯，則持證人員不具備進行行政執(zhí)法的資格。

3 對策建議

東營市雖然在行政區(qū)劃上縣區(qū)總數(shù)相對較少，但畜牧業(yè)總體發(fā)展水平較高，形成了比較完整的畜牧獸醫(yī)產(chǎn)業(yè)體系。比方某縣，2010 開始，肉羊、肉牛年出欄就站上了100 萬大關(guān)，現(xiàn)年出欄肉羊、肉牛約300 萬以上，其他縣區(qū)也有禽類、奶牛、生豬等自己的產(chǎn)業(yè)特色。據(jù)統(tǒng)計，東營市2019 年至2021 年牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)林牧漁及服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值比重分別是27.38%、29.06%和31.3%，畜牧業(yè)較為發(fā)達的縣區(qū)更為明顯，例如某肉羊養(yǎng)殖大縣，占比則分別是34.31%、33.01%和34.62%。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，畜牧產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟中產(chǎn)值占總比最大、產(chǎn)值和發(fā)展速度增長最快產(chǎn)業(yè)，是關(guān)系千家萬戶賴以生存的經(jīng)濟支柱，包括動物衛(wèi)生、獸藥、飼料等投入品管理在內(nèi)的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理更是保障人民群眾身體健康最重要的環(huán)節(jié)之一，如此種種，涉牧諸多行政管理特別是行政執(zhí)法工作一刻不能延誤更不能斷檔，保證涉牧綜合行政管理機構(gòu)改革順利進展，是推動改革落地的具體措施，也是首要任務(wù)。

3.1 人隨事走，確保行政管理工作不斷檔

職能劃轉(zhuǎn)的同時，適量調(diào)動相應(yīng)數(shù)量技術(shù)人員到新單位和崗位，真正實現(xiàn)“人隨事走”。在機關(guān)和內(nèi)設(shè)具體管理機構(gòu)的總管理崗位性質(zhì)保持不變的情況下，實行“老人老辦法、新人新辦法”漸進式完善機制，最終實現(xiàn)事業(yè)人員退出、行政管理人員接班的目標。即：可選拔調(diào)動一定數(shù)量熱愛畜牧獸醫(yī)工作、具有管理能力的事業(yè)或參公管理專業(yè)技術(shù)人員到新的行政管理崗位，暫時解決專技人員數(shù)量與職能事項不匹配的問題。保持調(diào)動人員編制性質(zhì)不變，為滿足工作需要暫時實行混崗管理，但調(diào)入人員“只退不進”，行政管理崗位人員“只進不退”，梯隊漸進式換血。即：事業(yè)人員退出一個，通過招考、內(nèi)部調(diào)劑等方式遞補一個行政管理人員，直到達到管理崗位職能和編制要求。這樣，既保證了行政管理工作不斷檔，又達到改革的總要求。

3.2 調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，整合管理資源

總的要求是增加畜牧獸醫(yī)管理機構(gòu)設(shè)置和崗位編制，從根本上解決“機構(gòu)、人、事”不匹配的矛盾。

一是隨著人民生活水平的提高，動物產(chǎn)品需求占消費比重越來越高，行業(yè)規(guī)模不斷擴大、產(chǎn)業(yè)檔次不斷升級，畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟收入中的占比逐年提高，增速明顯，涉及畜牧獸醫(yī)行政管理工作量大、面廣，對專業(yè)技術(shù)管理人員需求數(shù)量越來越大、質(zhì)量要求越來越高，其必要性和重要性不言而喻。二是隨著法律法規(guī)體系的健全完善，行政執(zhí)法事項越來越多；同時隨著重心下移和簡政放權(quán)政策的具體實施，管理權(quán)限逐級下放基層的行政管理事項也逐步增多。三是根據(jù)機構(gòu)設(shè)置要求，機構(gòu)設(shè)置數(shù)量的參考指標主要是人口、土地和財政，沒有行業(yè)規(guī)模的參考；再者整合職能、隊伍，解決多頭管理、分散執(zhí)法，實現(xiàn)包括行政執(zhí)法在內(nèi)的綜合行政管理是中央改革的精神和要求，不可能突破機構(gòu)設(shè)置數(shù)量限制增設(shè)畜牧獸醫(yī)管理獨立新機構(gòu)。

所以，增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村局內(nèi)設(shè)畜牧獸醫(yī)管理機構(gòu)、合并畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，真正做到農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作“整體融合”，才能充分發(fā)揮綜合行政管理和技術(shù)服務(wù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的優(yōu)勢；同時縣區(qū)編委應(yīng)加大對涉及畜牧獸醫(yī)行政管理特別是農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的重視程度，提高編制數(shù)量占總比，增加畜牧獸醫(yī)行政管理崗位編制數(shù)量并充實具有專業(yè)技術(shù)的行政管理人員，徹底解決“機構(gòu)、人、事”不匹配的矛盾。這是解決問題的根本所在。

4 思考

代管機制是否可以作為改變職能界定的依據(jù)？

部分觀點認為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局代管畜牧中心，在管理層級關(guān)系上有權(quán)要求畜牧中心行使農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的綜合行政管理職能。

筆者的觀點是否定的。其由有二：一是法律法規(guī)授權(quán)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法主體是“行政”屬性的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或畜牧獸醫(yī)主管部門；代管機制是“三定方案”中規(guī)定對直屬縣區(qū)政府的事業(yè)單位畜牧中心由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局代管，發(fā)布層級是縣區(qū)機構(gòu)編制委員會，屬縣區(qū)級規(guī)范性文件。從機構(gòu)屬性和職能兩個范疇界定，規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定都應(yīng)遵從法律法規(guī)規(guī)定。二是“三定方案”中只規(guī)定“代管”，無具體規(guī)定代管內(nèi)容，不便于具體實施。