國省干線公路改擴建工程項目前期相關管理工作研究

游國勝

（貴州省都勻公路管理局，貴州 都勻 558000）

0 引言

國省干線公路改擴建工程是重大的民生工程，不僅關系人民群眾的日常出行，對統籌城鄉經濟發展也起到至關重要的作用，因此社會影響力大，社會關注度高。“十四五”規劃以來，國省干線公路改擴建工程投資規模不斷擴大，綠色智慧平安交通理念持續深入，項目建設水平不斷提升。隨著項目的不斷推進，業主方在項目規劃、設計管理、報建手續辦理、征地拆遷等前期工作中暴露出很多問題，因此有必要對國省干線公路改擴建工程項目前期的相關管理工作進行分析總結，促進國省干線公路改擴建工程健康持續的發展。

1 項目前期管理工作存在的主要問題

1.1 項目規劃與實際推進銜接不到位

有的國省干線公路改擴建工程項目以地市和縣為主實施，統籌指導能力相對較弱，項目規劃與實際推進銜接不到位。在制定規劃時，存在求全、求多、求高大上現象。在實際推進過程中，受土地、環境因素和資金政策等影響，不能按規劃期實施。

1.2 項目前期缺乏專門的管理機構

部分業主方的領導對項目前期的重要性認識不足，對前期工作缺乏積極性和主動性，存在“輕前期，重實施”的現象，遲遲不成立項目管理機構。項目實施后，再成立管理機構，項目管理工作嚴重脫節，往往很難快速進入角色。

1.3 業主方對設計管理及其重要性認識不足

許多業主方對設計管理的認識還僅停留在單純依賴設計單位的層面。業主方在選好設計單位后，認為建設工程項目的設計工作就是設計單位的事情，設計成果質量是專家、咨詢單位、審查單位的事情，因此沒有及時介入設計管理工作，不能對設計進度、設計質量進行有效控制，導致設計深度、精度不夠，方案存在缺陷，甚至出現很多漏洞和差錯。

1.4 勘察設計中地勘鉆探安全事故頻發

地勘鉆探安全事故相對來說危害較小，業主方和勘察設計單位對此都不重視。地勘鉆探作業人員大多素質不高，野外勘探經驗少，未經培訓直接上崗，缺乏必要的安全生產知識，違規違章現象突出，導致安全事故頻發。

1.5 業主方對報建手續辦理不重視、不熟悉，不能有效組織協調報建手續辦理工作

報建手續辦理各前置要件專業專題研究報告較多，涉及發改、交通、自然資源、環保、水利、林業、農業等部門，專業性強，過程非常復雜和漫長。報建手續辦理單位多，相互之間推諉時有發生，報建手續辦理推進緩慢。因此，有很多項目由于管理滯后，施工許可證還沒辦好就違法開工，有的已建成通車，報建手續還沒辦完。

1.6 業主方協調能力差，征拆工作推進難

“十四五”規劃前，貴州省國省干線公路改擴建工程的征拆工作由地方政府具體負責，資金由地方政府配套解決。“十四五”規劃后，征拆資金由中央車購稅和省級一般債券解決，征拆工作列入業主方的日常項目管理工作。業主方無征拆工作經驗，協調能力差，征拆工作難度大，推進慢，對項目的順利實施產生嚴重影響。

2 項目前期管理工作的改進措施

2.1 深化項目前期論證，不斷提高項目前期規劃的科學性和合理性

項目前期是決策論證的關鍵時期，需要著眼全局，統籌路線走向、技術標準和建養時序等問題。規劃制定部門要因地制宜，“量體裁衣”，結合國家、省、市相關投資政策及地方經濟實力，合理統籌規劃，做到規劃和建設的統一。

2.2 及時成立項目管理機構，建章立制，規范管理

業主方應及時成立項目管理機構。項目管理機構關鍵崗位的關鍵人員應及時到位，參加工可、初步設計、施工圖設計、報建手續辦理等前期工作。施工圖設計批復后，所有人員必須全部到位。

建章立制，規范管理。項目管理機構一般按辦公室、財務部、工程部、安質部4 個部門設置，要做到部門分工合理、職責分明。并要求結合項目實際，按照相關規定，制定項目管理的規章制度及管理辦法。

2.3 積極主動深度介入勘察設計工作

勘察設計是工程建設的靈魂，對于公路建設來說是一個至關重要的環節，是整個工程質量提高的基礎，是工程堅固、耐用的基石，是行車安全的保障，對公路工程造價和建成后的使用效果等起決定性的控制作用，所以業主方要積極主動地深度介入勘察設計工作。

其一，勘察設計單位進場前，業主方應組織咨詢單位、專家等有關單位和部門對勘察設計大綱進行審查，并邀請審查批復單位參加，加強源頭管控和思想統一。

業主方應合理確定技術標準，堅持“經濟適用優先，量入為出”的原則。要求設計單位合理選用設計指標，最大限度地利用老路。對于老路利用段，貫徹“寧填勿挖”的原則，充分擬合老路進行平縱設計，突出重點，嚴控投資。

要求設計單位貫徹落實綠色公路建設理念，以最堅決態度堅守生態紅線；最大限度地利用原有走廊帶選線，充分利用走廊帶資源；加強生態選線，依法避讓生態環境敏感區；綠色生態設計應堅持量力而行、順勢而為，統籌綠色發展，充分利用上擋墻、護面墻、停車休息區、公交候車亭等設施展示地方特色文化和公路行業文化。

要求設計單位樹立安全發展理念，加強公路安全生命防護工程設計，特別是高坎臨崖路段、高邊坡、抗滑樁等，安全設施按頂格標準設計。在勘察設計中，細化施工安全注意事項，規范施工安全防護措施。

其二，業主方應協同設計單位認真聽取地方政府、有關部門及地方老百姓的意見，參與協調、解決影響路線的關鍵問題，摸清影響路線方案的綜合要素，貫徹“最大程度保護、最小限度破壞、最大力度修復”的原則保護路域生態環境，做好路線的布設工作。

其三，組織做好施工圖的設計優化工作。施工圖設計優化對整個項目具有重要意義，業主方應組織設計單位從投資、質量、安全、進度、環境、節約土地等角度出發，做好施工圖的設計優化工作。根據現場的實際情況，調整、優化路線方案，合理確定路基防護的結構形式，靈活選擇邊坡的防護類型，積極推廣運用生態防護技術；統一涵洞的結構形式，進出水口要適當延長并與排水溝、截水溝及其他排水系統有效銜接；橋跨布置應避免擠壓侵占河道，避免基礎開挖后形成高陡邊坡，原則上統一墩臺結構形式，優化梁型和樁基，因地制宜確定橋梁施工方案；優化施工的組織方案，盡量降低用地規模和拆遷數量；按照“永臨結合”的原則，實地調查研究，合理確定取棄土場、預制梁廠、拌和場等的位置和規模。

其四，要求設計單位認真細致地開展征拆外業調查工作，做到征拆數據真實可信，不少征、不漏征、不亂征，同時對路線征地控制區域錄制影像資料并留存；在計算第二部分費用即土地使用及拆遷補償費時，要將耕地開墾費、森林植被恢復費、社保資金、水土保持費、耕地復墾費、耕地占補平衡指標等費用一并計入，不得漏計。

其五，始終堅持“雙院制”審查制度，即委托有相應資質的設計單位對初步設計及施工圖設計進行咨詢審查。要求咨詢單位認真審閱各階段的設計圖，與勘察設計單位充分溝通交流，從政策性、合規性、完整性、安全耐久性、技術性、經濟性等角度出發，進行圖紙審查，保證咨詢審查質量，出具設計咨詢審查報告。

抓好咨詢意見落實。業主方應組織設計單位逐條落實咨詢審查意見。對于存在異議的，業主方、設計單位、咨詢單位應充分溝通、共同交流并達成一致。提交審查的設計文件應當由業主方、設計單位、咨詢單位共同簽字確認。

2.4 加強勘察設計、地勘鉆探的安全管理工作

業主方應結合項目特點，制定“國省干線公路改擴建工程地質勘察管理細則”，規范勘察作業行為。在勘察外業實施過程中，通過巡視、檢查、旁站、驗證等手段對勘察質量進行監督。

在簽勘察設計合同的同時，簽訂安全合同，明確甲乙雙方職責。要求設計單位在地勘鉆探作業前，對作業環境展開調查，辨識危險源，制定風險控制措施和安全操作規程；結合公路地勘鉆探作業的特點對所有人員進行安全生產教育培訓，抓好安全技術交底及班前作業檢查；場地布置、設備安置等符合規范要求，防雷、防洪、防電等安全措施完善齊全；做好野外安全風險防范，加強山區艱險地區作業的安全管理。

要求地勘鉆探應嚴格遵守《鉆探安全技術規程》（Q/HYDROCHINA 022—2010）的相關規定。鉆探作業區在公路邊占道時，作業人員應按有關規定穿著反光服，佩戴安全帽，鉆探作業區標志、標牌的布設參照《公路養護安全作業規程》（JTG H30—2015）的養護作業控制區相關要求執行。

業主方將地勘鉆探安全管理列入日常工作，加強巡查，實現過程監管，確保安全。

2.5 高度重視，加強學習，積極推進報建手續辦理

其一，業主方應加強報建手續辦理業務的學習。編制印發報建手續辦理資料匯編，并組織學習，邀請專家對相關人員進行專門培訓，提高業務水平。

其二，項目前期各前置要件專業專題研究報告較多，業主方應積極對接有關主管部門，根據合同規模進行招標，及時選擇具有相應資質、經驗豐富的前置要件辦理單位。簽合同時，根據總體時間要求以及各單項專題報告之間的時間邏輯關系，合理安排各單項專題報告的開始及結束時間，有序推進報建手續的辦理工作。

其三，緊抓用地報批工作進度。國省干線公路改擴建工程報建手續辦理涉及發改、交通、自然資源、環保、水利、林業、農業等部門，各前置要件辦理又環環相扣，其中用地報批是關鍵的一環，涉及前置手續較多，專業性較強，過程非常復雜和漫長，需要提前與自然資源部門對接。

業主方應高度重視并協調好各方關系，以建設項目審批流程為抓手，督促各要件辦理單位通力合作，積極做好環境影響評價、水土保持方案、占用林地、壓覆礦評估、地災評估、防洪評價、社會穩定風險評估等辦理工作；同時突出重點，緊抓用地預審、用地報批等工作進度，定期調度協調報建手續辦理中各辦理單位出現的問題，將問題清單化，找準癥結，動態控制，積極與各有關部門對接，及時跟蹤落實，逐個突破，積極推進報建手續辦理，守好發展和生態兩條底線。

其四，努力克服各要件審批中存在的沖突。例如，工程可行性研究報告前置專項評估文件要求深度與公路項目審批程序存在沖突，用地預審在報批時要求準確的占地紅線坐標，而工程可行性研究報告提供的數據不能滿足用地預審精度的要求，因此業主方應要求設計單位在做工前開展部分設計工作，獲得用以支撐用地預審所需的數據，避免兩者在審批中存在的沖突。

2.6 做好對外協調，保證征拆工作有序推進

國省干線公路改擴建工程項目建設周期長，涉及面廣，征拆工作難度大，外部環境影響因素多，沒有地方政府的大力支持，根本無法實施。因此，業主方應主動向地方政府及有關部門匯報工作，聽取相關意見和建議，爭取地方政府的支持。貴州省“十四五”規劃后，征地拆遷列入業主方的日常管理工作，因此業主方更應努力做好對外協調工作，及時牽頭組織做好征地拆遷工作。

其一，調查表明項目沿線的工業園區、農業產業、城鎮發展、鄉村振興、旅游景觀、交通樞紐等相關產業布局和規劃，采取項目助推“四化”的主要措施。對公路沿線通過城鎮規劃區的，業主方應配合地方政府完成工程選址；在勘察設計時要求設計單位認真調查，多方聽取地方政府和老百姓的意見，對便民設施、涉農設施應調查充分，設置完善，因地制宜做好設計，保證老百姓生產生活不受影響。

其二，涉及自然保護區及國家測量標志、鐵路等特殊區域，應取得主管部門的書面批準文件。

其三，業主方和設計單位應配合地方政府做好土地類別及性質、建筑物權屬的調查工作，嚴格控制公路用地邊界，及時發布征拆公告，做好宣傳動員工作。

其四，依法依規做好征地拆遷工作。施工圖設計批復后，及時與地方相關部門簽訂征地拆遷實施協議，明確征拆程序、交地時間、土地證辦理、資金落實等事項。依據協議約定，通過實地調查和測量計算，對征地拆遷數量、單價和費用逐項認真核對，將價格和費用控制在規定的范圍內。若費用超出批復預算的，要及時履行報批手續。

其五，三電遷改指的是電力線路遷改、電信光纜遷改、廣電線路遷改，是征拆工作的重要組成部分，具有一定的技術含量。在施工圖設計批復后，業主方應組織相關單位現場調查，確認遷改內容及范圍，與產權部門協商，確定補償方式，簽訂補償協議。

遷改工作的實施優先采用經濟補償方式，由產權單位按約定的時間拆除既有設施并組織建設。采用實物補償方式的，設計及施工必須嚴格執行國家相關的行業標準和規范，嚴格操作規程，確保三電遷改的工程質量。

3 結語

當前新形勢對公路交通發展提出了更高要求，項目前期的相關管理工作顯得更為重要，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，高度重視國省干線公路改擴建工程項目前期的相關管理工作，及時成立項目管理機構，慎重選擇工作人員，做好項目前期的相關管理工作，為項目的順利實施打下堅實的基礎。