三孩政策下激勵型生育保障措施法治化研究

唐梅玲，王 浩

2021 年《中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（以下簡稱“《決定》”）提出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策”（以下簡稱“三孩政策”）。《人口與計劃生育法(2021)》強調，國家采取系列綜合措施，做好優生優育服務。實踐中，我國已在生育補貼、產假獎勵、稅收減免、住房和教育優惠等領域實施了生育激勵措施。學理上，國內學者探討了鼓勵生育的措施，比如，個人所得稅的正向激勵、新增育兒假、獎勵扶助等等；國外學者研究了鼓勵生育優惠措施，比如，法國的生育經濟激勵，挪威的托育現金津貼、產假津貼和日托服務，德國的公共托幼服務，俄羅斯的生育津貼等等。可見，為提高居民生育意愿，構建適當向生育女性傾斜的激勵型生育保障模式，是生育保障方式革新的主要舉措。

所謂激勵型生育保障措施，是指生育保障主體通過與政府、市場、社會主體合作，借助積極、靈活的生育保障方式，促使生育保障機構與市場、社會主體形成鼓勵生育的合意，引導生育養育服務主體自愿做出消極或積極的行為，實現激勵生育的目標。激勵型生育保障措施法治化則是運用法律手段促進激勵型生育保障措施發揮實效的關鍵。本文試圖以激勵型生育保障措施為研究對象，研究激勵型生育保障措施的前提條件及運行邏輯，從而建立相關法律保障體系，為激勵型生育保障提供法律方案。

一、三孩政策下激勵型生育保障措施亟須法治化

雖然當前我國從中央到地方都出臺了鼓勵生育的政策法規并且開展了一系列鼓勵生育實踐，但要實現生育法制全面轉型至激勵型，仍需規范化、制度化和長效化。

（一）激勵型生育保障措施法治化是生育模式轉型之需要

梳理我國生育保障措施的發展脈絡可知，1979—2011 年為嚴格計劃生育階段，實行抑制型生育保障措施。此階段“獨生子女政策嚴格限制家庭的生育選擇權，嚴厲懲罰超生，這是一種行政管控的政策”。抑制型生育保障措施是指，在管控生育政策下，行政機關采取傳統生育保險等保障措施，來約束生育主體生育的保障方式。通常情況下，此模式由單一政府作為保障措施主體，賦予保障措施機構制定、執行生育規則的職能，對生育管控具有一定的威懾力，在發揮生育管控職能方面具有一定優勢。雖然這一措施對于人口的干預治理在一定時期內依然重要，但其效力趨于弱化。然而，在提高生育率、促進人口長期均衡發展等目標下，其局限性明顯：第一，傳統抑制型生育保障對象較窄。我國生育保障政策法規中含有職工家庭享有的生育保險待遇，對非職工生育家庭并不適用。大量非職工家庭的孕、產婦不能獲得同等的產假、哺乳假和生育津貼保障。婦女生育被看作個人和家庭的私事，社會補償不足。此外，未將應承擔照料責任的男性合理納入生育保障措施范疇，父親角色在法律和政策中大都“隱身”。第二，傳統抑制型生育保障方式單一。傳統抑制型生育保障措施采取的強制性措施中生育保障措施較少，比如，獨生子女的父母獎勵。保障措施主體工作被動，社會組織和生育家庭對醫療保障機構了解不足，導致信息不對稱，生育保障措施效率低下。在促進人口均衡發展背景下，傳統抑制型生育保障措施已無法適應現代優生優育要求。第三，傳統抑制型生育保障內容不足。傳統生育保障法律制度對于“生產”關注較多，通過法定的產假、哺乳假期、生育津貼等提供相應保障。但在養育方面，國家責任在嬰幼兒撫育領域規定不足，尤其對隔代養育的情況未進行綜合考慮。

（二）激勵型生育保障措施法治化是生育權實現之需要

生育權涉及公民的切身利益。隨著生育觀念的轉變，公民是否生育并非完全取決于生育政策，而更取決于公民的生育權是否得到切實保障。2004 年人權入憲，而生育權是一項典型的人權，因此，生育權也獲得了更高的憲法地位。《婦女權益保障法（2018）》第51條規定，婦女有“生育子女的權利”。《人口與計劃生育法（2021）》第17 條也規定“公民有生育的權利”，并且相應條款進一步強調國家采取“財政、稅收、保險、教育、住房、就業”系列綜合措施，做好生育、養育、教育工作。至于其他法律法規中有關激勵生育保障的條款則較為分散，尚未形成一套完整的生育權法律保障體系。如《人口與計劃生育法（2021）》第18 條的授權條款十分模糊，導致各地規定不統一。因此，公民生育權的實現，需要通過激勵措施予以保障，使生育家庭感受到國家和政府的關懷，同時通過法律規范明確規定適用的具體標準、條件、程序等內容，將其長效化和制度化，從而建立積極生育支持法律政策體系，激發生育主體生育動力，推動實現適度生育水平。

（三）激勵型生育保障措施法治化是人口治理之有效舉措

人口治理是國家與社會治理的重要主題。《憲法》第25條規定，國家推行計劃生育使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應。根據《決定》第6條第3個原則，要求“深化改革，破除影響人口長期均衡發展的思想觀念、政策法規、體制機制等制約因素，提高人口治理能力和水平”。基于抑制型生育政策帶來的人口慣性和生育觀念的改變難以在短時間內得到扭轉，計劃生育事業的法治化能否順利推進，很大程度上影響著計劃生育事業的未來發展。新時代，在人口發展戰略和治理路徑中進一步強調平等與均衡，需要通過法治方式建立制度化的激勵生育機制，增強家庭抵御生育風險能力，降低家庭生育、養育、教育成本，激發公民生育意愿，促進人口長期均衡發展。

二、三孩政策下激勵型生育保障措施的法律基礎與挑戰

激勵型生育保障措施需在政府主導下，采取包容、靈活、積極賦予權利或減免義務等方式，借助市場、社會、生育家庭等主體協同完成生育保障任務，但同樣面臨挑戰。

（一）激勵型生育保障措施的法律基礎

2013年至今，我國實行激勵型生育保障措施階段，即放松計劃生育階段：從“單獨二孩”到“全面二孩”再到放開“三孩”，通過利益導向的激勵政策，確保生育措施更加人性化、科學化。為此，國家逐步調整了生育法律與政策。我國激勵性生育保障措施的文本梳理如表1、表2。

表1 激勵型生育保障法律規范一覽表

表2 激勵型生育保障政策一覽表

為了促進三孩政策目標實現，在中央層面，國家修訂的《人口與計劃生育法（2021）》有專門的條款保障生育權利，取消了社會撫養費，實施產假、哺乳假、住房支持、生育保險、稅收減免、多元化的嬰幼兒服務等一系列綜合措施。在地方層面，截至2022年6月1日，吉林、四川、上海、重慶、湖北、廣東等26省（自治區、直轄市）分別修訂了“人口與計劃生育條例”，同時市、縣相關部門分別出臺了人口長期均衡發展的實施方案與配套措施。

從激勵型生育保障措施的內容來看，上述法律政策文件主要包括的激勵措施有三類。在物質層面包括：生育保險、醫療費用、生育津貼、育兒補貼金、分娩補貼、報銷輔助生殖技術治療費用、取消社會撫養費、稅收減免、購房惠民補貼、配置母嬰設施、提供場地、優先優惠供地、減免租金、降低水電氣收費標準等；在精神層面包括：獨生子女家庭幫扶關懷的精神慰藉等；在服務層面包括：嬰幼兒照護、幼兒園入園、傾斜分配公租房、乘車優惠、普惠托育服務、預防接種、疾病防控服務、就業服務、健康指導等。

從激勵型生育保障措施的體例結構來看，一部具體的法律涉及激勵內容的條款經歷了從少到多，從僅有個別法條到專門章節的演變，并且出臺了專門的配套政策。特別是地方計劃生育條例鼓勵生育的內容穩定在“計劃生育服務”“獎勵與社會保障”兩個板塊，并且增加一個專章用于激勵。由此，我國初步搭建了生育保障組織架構，形成了一套從中央到地方多層次的激勵生育法制體系，這體現出國家對生育保障措施的積極支持和推動，意味著我國激勵型生育保障措施雛形初顯。

然而，仍以“計劃生育”為重心的生育保障規范的章節構成及相關內容安排趨于相似，尤其是生育保險制度較之其他社會保險制度條款較少，而且只涉及職工及其家屬，存在制度設計公平性不足等問題，激勵型生育保障制度亟待優化。

（二）激勵型生育保障措施法治化面臨的困境

由于激勵型生育保障規則不完備、內外部條件尚未完全成熟，當前生育法律制度難以滿足激勵型生育保障需要，仍需不斷健全政府、市場、社會等外部條件，激發生育主體生育意愿的內在制度構造。

1.激勵型生育保障的依據困境

目前我國生育相關立法對激勵型生育保障起到了一定的積極作用，但尚未形成一套完整的法律保障體系，給規則和標準的認定、適用帶來挑戰。

第一，激勵型生育保障的法律規范體系不完整。目前我國尚未制定單獨、統一的“生育保障法”或“生育保險法”，激勵生育立法層次較低。從公法角度看，憲法中沒有激勵公民生育的條款。《人口與計劃生育法》雖然涉及了生育權利主體及義務主體的責任劃分等內容，但仍以“計劃生育”為主，激勵生育的條款明顯不足。雖然《婦女權益保障法》《基本醫療衛生與健康促進法》《母嬰保健法》保障措施涉及女性孕前、孕期以及產后恢復的整個環節，但對法律責任的規定過于簡略，可操作性不強。從保障生育主體私人權益角度來看，我國《民法典總則》缺乏對生育權相關概念、性質、內容等理論的統一、明確規定，缺少對平等主體間生育權侵權行為的規定（仍以侵犯公民生命健康權進行追責），并且《民法典婚姻家庭編》也未對夫妻間的生育權問題做出詳細的界定。

第二，激勵型生育保障的法律規范內容不足。其一，激勵型生育保障的對象有限。雖然《社會保險法（2018）》以及《關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》將參保范圍擴大到全部在職職工（包括男性職工未就業的配偶），但是單身女性和未達法定結婚年齡而生育的女性、殘疾人員、無業人員等其他社會群體的生育權益依舊得不到有效保障。此外，當前只有衛生部出臺的《人類輔助生殖技術管理辦法》等部門規章為高齡和身體健康原因需要生育人群提供法律依據，缺乏法律層面的相關規定。其二，城鄉之間缺乏無差別的激勵生育保障措施。農村婦女享有的生育醫療和公共資源遠低于城鎮，生育保險在短期內無法做到全民覆蓋，如何縮小城鄉生育保險待遇的差距，是完善激勵型生育保障制度的重要工作。

第三，激勵型生育保障的法律規范操作性不強。其一，激勵型生育保障的法律規范的標準、分類不統一。不僅醫療報銷的目錄、比例與孕、產婦實際需要不匹配，而且很多常規檢查費用不在報銷目錄之列。其二，生育保障的部分條款為倡導性條款，比較籠統，適用性不強。比如，《內蒙古自治區人口與計劃生育條例》第31條規定：“旗縣級以上人民政府應當按照國家有關規定，采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施……”《湖北省人口與計劃生育條例》第25條、《四川省人口與計劃生育條例》第23條、《廣東省人口與計劃生育條例》第32條、《江蘇省人口與計劃生育條例》第26條等也采用類似規定，操作性不強。又如，國務院《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》鼓勵用人單位創辦托兒托管服務設施，但企業辦園受土地性質、場地規模等因素影響較大、投入成本較高，實際操作經濟壓力太大。

2.激勵型生育保障主體協同困境

激勵型生育保障尚未形成多主體有效協同模式，主要體現在生育保障機構內部，以及生育保障機構與相關企業、社會組織之間的關系尚未理順。

一方面，生育保障機構內部未有效協同。鑒于醫療保障、衛生健康、發展與改革、財政、民政、市場監督管理、人力資源和社會保障、教育等部門之間的職能存在交叉，權責劃分仍不夠明確，部門間協同合作還存在一些障礙，導致生育保障效率不高，激勵生育政策無法有效落實。另一方面，生育保障機構與其他主體間未有效協同。一是生育保障機構與企業之間協同不夠。雖然法律政策等鼓勵企業積極為生育服務，但是實踐中企業在生育服務領域的規范、標準的制定中參與不足，鼓勵企業參與生育保障的政策法規大都較籠統。比如，《決定》第16條規定，鼓勵國有企業等主體參與普惠托育服務體系建設，但是，對企業獲得政府政策性補貼的標準、企業負責完成相關服務的具體責任，以及受到處罰后的救濟方式等等鮮有涉及。二是生育保障機構與生育家庭、一線醫護人員、社會組織間的合作制度失之闕如。醫療保障部門、人力資源和社會保障部門在制定生育保險藥品目錄和相關標準過程中，尚未有效吸收一線醫護人員、生育家庭、計劃生育協會中技術服務人員的意見，導致生育和醫療報銷的目錄與治療目的或家庭需求不匹配。

3.激勵型生育保障運行機制困境

第一，激勵型生育保障方式尚未協調。法律要實現其激勵目標必然采用具體的激勵方式。通過考察激勵生育的法律文本和實踐可知，激勵型生育保障措施需要行政獎勵、行政補貼、稅收減免等方式共同發揮作用。然而，目前我國鼓勵生育三孩的優惠政策、行政補貼、行政獎勵等激勵性方式銜接不足，尚未遵循以需求為本位的邏輯徑路，也未合理配置各類法律激勵方式，存在重復交叉或保障“真空區”，不能達到生育、養育和教育資源配置的最優化。通過前述文本梳理不難看出，當前生育激勵措施多集中于物質層面，有的地區多達幾十種，實踐中部分地區產假、陪產假的天數和補貼金額等比國家規定標準更高，在生育和養育服務層面的激勵措施也在不斷拓展，但在精神層面的措施僅限于獨生子女家庭精神慰藉等，缺少孕、產婦精神服務（產后抑郁等）方面的保障措施。

第二，激勵型生育保障程序不規范。激勵型生育保障措施自身程序設置不合理，缺乏程序的規范引導，信息公開與協商程序不完善。政策的制定過程缺乏公眾參與，尚未充分吸納一線醫務人員、專家、生育家庭參與生育保險決策和生育保險目錄制定，參與咨詢論證的專家主體受限以及專家論證咨詢的程序不健全等。同時，相關部門對激勵生育政策的解釋和說明不足，也無法滿足生育保障措施的民主性和科學化需要。

第三，激勵型生育保障監督不到位。目前部分地區尚未將激勵生育保障措施的實施納入監督，已經納入監督機制的，對監督的內容、標準、程序和責任等事項的規定也比較籠統抽象，缺乏具體的量化指標，可操作性不強，使監督結果的客觀公正性受到影響。比如，實踐中各地對生育保險基金支付和提取的條件、方式等有不同的規定，生育保險基金的監督和管理不規范，并出現負責人隨意挪用基金的情形，審計等部門的監督也尚未得到有效發揮。

三、法律激勵理論為激勵型生育保障提供法理基礎

法律激勵理論，是指運用法律的激勵性、社會成員的認同性、形式上的契約性等功能，實現對行為主體自我激勵功能的理論。這里的“法律”為廣義的法律。法律制度的激勵功能具有兩面性：一方面具有剛性特征，存在對個人自由過度控制風險；另一方面遵循“以人為本”的柔性特征，保障個人自由空間。鑒于法律制度激勵功能的理想形態最終表現為對行為主體自我激勵的激勵功能，因此，理想的生育法律制度激勵功能即“生育主體自我激勵”的實現，需要合理運用生育激勵法律制度的規范性，確保激勵生育法律制度設立目的與個人生育需求的契合與統一。在三孩政策背景下，應重新認識法律激勵理論對生育保障措施法治化的意義。

（一）強調激勵規則的有效銜接

在所有類型的法律中，激勵法的雙向運行是阻力最小、見效最易而可行性最大的。因此，在激勵型生育保障的依據上，主要體現為法律規范的協調銜接，呈現激勵型生育保障法律規范可綜合運用的狀態。從法律文本來看，激勵型生育保障措施的實施，需要將《人口與計劃生育法》《基本醫療衛生與健康促進法》《社會保險法》《婦女權益保障法》等中關于激勵生育內容進行銜接，并配套通過具體行政法規、地方性法規和規章進行細化，確保激勵型生育保障法律規范之間的規范統一。

（二）提倡多元激勵主體參與

三孩政策背景下，在激勵型生育保障法律關系中，生育保障法律關系主體有兩個：生育保障主體和生育被保障主體。生育保障主體包括政府、市場、社會；被保障主體，即激勵性生育被保障對象只能是生育家庭。激勵機制既激勵行政主體積極行政、為公眾謀求更多的公益，又激勵相對方積極實踐法定權利、參與行政，以實現私益的遞增。在生育保障領域，行政機關履行積極生育保障的政策支撐、信息指導、購買公共服務等職責，引導社會組織和企業等共同參與整個服務過程。單位（企業）積極履行社會責任，為職工繳納生育保險、醫療保險等，部分企業可直接負責母嬰產品和服務的開發。同時，鼓勵村（居）民委員會、婦幼保健機構、行業協會等參與提供生育、養育等信息服務和專業技術支持。此外，鼓勵家庭在履行家庭職責的基礎上，積極參與生育政策的制定，以便行政主體提供契合行政相對人需要的生育、養育激勵措施等等。

（三）從抑制型向激勵型生育保障方式轉型

傳統抑制型生育保障措施主要通過硬性的指令性計劃進行管理，采用“罰款、辦學習班、對他人人身或財產進行強制”等嚴格的管制措施。從生育保障的類型上看，激勵型生育保障是與傳統抑制型生育保障相對的、一種非強制性的保障模式，通過賦權、經濟激勵的方式來促進、激發生育主體支持生育。例如，三孩政策對生育家庭或女性給予陪產假、產假、育兒假、生育津貼、生育補貼、稅收減免、住房優惠等，就是典型的激勵型生育保障方式，這種既有物質補貼，又有精神救助和育兒服務等形式多樣、內容豐富的刺激生育的方式，拓展和豐富了生育保障內容。

四、三孩政策下激勵型生育保障措施的法治化路徑

三孩政策下，生育補貼、育兒假獎勵等多種激勵方式值得肯定，但仍需遵循法律激勵理論，在依法激勵和有效激勵導向下，實現生育規范文本及實際運作之轉變。

（一）前提基礎：提供契合激勵型生育保障的規范依據

法律治理的最高境界是實現非強制性的法律激勵。因此，可通過優化法律激勵模式，確保激勵型生育立法動態適應保障措施法規制度的新需求。

一是立：制定基本法，為激勵型生育保障立法明確方向。基于公民權利大部分的創新都是通過立法來實現的，保障生育主體的生育權、就業權等權利實現，需要“確立鼓勵生育的法律和政策導向”。因此，就生育激勵立法目的而言，激勵型生育保障措施應作為新的方式在基本法中予以明確，將鼓勵適度生育寫入立法目的，為政府實施激勵型保障措施提供法律依據。就生育激勵范圍而言，通過立法拓展激勵型生育方式的種類、額度等加強對孕前體檢、孕期產檢、生產費用、產后修復等環節的規范；確保城鄉醫療保險目錄、比例與孕、產婦實際需求相匹配；根據生育家庭需求，對假期獎勵、補貼和津貼等多種方式進行差異化的調整；對于生育養育服務機構、產品給予金融扶持、投資傾斜、定價優惠等正面激勵方式。

二是改：修改單行法、地方性法規，推動激勵型生育保障措施的轉型。其一，總結已經出臺的生育激勵型政策經驗，將成熟的激勵型生育保障措施行為類型化，并且在各單行法中予以體現。例如，根據《國家醫療保障局辦公室關于做好支持三孩政策生育保險工作的通知》規定，將三孩生育費納入生育險支付，但其只是規范性文件，效力級別較低，建議待實踐成熟后將其同生育保險制度一起納入單行法中。其二，推動省（區、市）人口與計劃生育條例修改，完善專門的生育保障法規，為地方生育保障激勵措施提供指引。

三是廢：廢除傳統抑制生育的系列法律規范。隨著人口的發展變化，建議適當整合各地計劃生育條例中“獎勵與社會保障”一章中涉及的《獨生子女父母光榮證》獎勵條款內容，加大其他生育激勵措施的條款內容，確保差異、多樣的激勵措施的實施。《決定》第9條，取消了社會撫養費等制約措施，廢止了相關處罰規定，將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鉤。因此，建議將這些不利于鼓勵家庭生育的相關規定一并廢除。

（二）體制保障：建立多元、平等激勵型生育保障協作主體架構

明確生育對象的主體地位，保障生育對象生育權、生命健康權、勞動就業等權利的實現，政府生育保障機構與社會組織、企業等協同完成優生優育目標。

第一，促進政府內部各生育保障部門積極協作。由于需要提供更全面和深入的生育政策支撐、服務保障及物資給付的“積極行政”，因此，政府生育保障機構的職能應從管理轉向積極的服務和引導，這就需要多部門協同履行生育保障職權：醫療保障部門擬訂生育保險政策，做好生育保險參保人員待遇保障工作；衛生健康主管部門負責實施生育方案，指導醫療、保健機構開展婦幼保健服務，開展生育、生殖保健宣傳和技術服務等；發展與改革部門會同衛生健康主管部門擬訂人口發展規劃，監督檢查執行情況，安排生育基本建設項目和資金計劃；財政部門負責指導、監督、檢查生育經費的管理和使用；民政部門負責對生育家庭的社會救助、社會福利，負責非營利性嬰幼兒照護服務機構的注冊登記；市場監督管理部門負責營利性嬰幼兒照護服務機構登記，監管食藥安全；人力資源和社會保障部門負責制定有利于生育的勞動就業及社會保障政策；教育等部門指導學校開展生理衛生教育、青春期教育和性健康教育，組織有條件的大專院校進行生育科研活動，培養專門人才等等。此外，在明確各生育保障主體職責之后，可通過建立生育保障有關部門間的信息共享制度，以及大數據構建信息共享平臺，處理好生育保障機構間的關系，建立健全各生育保障機構協作制度。

第二，充分發揮企業承擔生育保障產品和服務提供者的作用。對一般企業來說，鼓勵提供母嬰產品和服務的企業提供專業技術、市場信息；同時鼓勵保險企業提供適合孕、產婦需要的商業保險，作為職工保險的補充險。對生育家庭所在企業來說，應履行對企業內部職工的生育津貼、營養費、休假和配置母嬰設施等義務。

第三，在生育保障政策制定過程中，充分發揮社會力量的作用。根據《人口與計劃生育法（2021）》第7條、第12條和《決定》第26條規定，政府和社會協同治理，充分發揮工會、共青團、婦聯等群團組織、計劃生育協會作用，一線醫護人員、居（村）民等實質參與作用，通過公眾參與的方式表達對生育公共物品的選擇、偏好和需求。同時，有必要邀請專家論證，舉行聽證會等，確保生育政策制定的民主性和科學性。

第四，發揮居（村）民委員會、社會組織、婦幼保健機構等生育宣傳服務、基金籌集和監督作用。法律規范授權社會組織籌集生育保障資金、技術和服務等。因此，可通過村（居）民自治組織、婦聯、計劃生育協會、工會等組織對生育保障措施資金等進行籌集、管理和監督。發揮婦幼保健機構業務指導監督作用，參照《決定》第12條思路，“推進各級婦幼保健機構標準化建設和規范化管理”，啟動實施母嬰安全行動提升計劃，增加婦產、兒科優質醫療資源供給等，在省、市、縣設置標準化的婦幼保健機構進行專業的指導和監督。

（三）激勵手段：促進各激勵型生育保障措施協調

激勵型生育保障需建立激勵型保障行為體系，主要以生育主體需求為基礎，通過傳遞激勵生育信息的行政指導，兌現肯定性法律后果的行政獎勵、行政補貼和稅收減免，提供實施方案的行政給付，提高保障效率的行政合同等，以激發生育主體熱情。

第一，以行政指導傳遞激勵型生育保障信息。通過發布信息、出臺文件、發布通告等方式，指導、建議及勸告企業、生育主體、社會組織等參與生育保障。具體包括公開激勵生育信息、生育女性產前產后衛生健康咨詢指導、孕期產檢和嬰幼兒護理、產后情緒疏導等服務，鼓勵生育決策的公眾參與，加強新生兒疾病篩查、出生缺陷患兒基本醫療和康復指導，以及婦幼保健機構負責的基本醫學常識培訓，鼓勵生育政策法規釋義、說明理由等。

第二，以行政補貼提升生育保障的動力。通過行為法規范明確補貼的范圍、條件、標準、方式等，對孕前、孕期和生產等環節進行分類補貼，通過社區或單位（企業）公開生育補貼標準、事項和金額等，并建立補貼動態調整機制，補貼的內容從物資、現金向服務、購房、入托等補貼內容拓展，同時遵循“以人為本”理念，適時調整補貼內容、對象、范圍和標準。

第三，以行政獎勵提高生育保障的積極性。行政獎勵已經成為我國鼓勵生育的重要手段。一是明確對生育家庭的獎勵。目前對生育家庭主要是現金獎勵和時間獎勵，可進一步細化獎勵的條件、對象、范圍、方式、程序等內容，比如規定夫妻雙方自主靈活安排生育假、育兒假獎勵等。因此，建議在各地方條例中設定相關鼓勵生育三孩的獎勵條件，對生育三孩的家庭進行物質或精神上的獎勵。二是明確對母嬰服務、托幼服務機構和單位（企業）的獎勵等。目前部分地方已經開始對三孩政策實施配套獎勵的嘗試。例如，湖北省咸寧市開展托育機構示范創建活動，2022—2025 年，每兩年在全市評選20個示范托育機構，每個獎補（即獎勵和補助）5萬元，所需經費列入市財政預算。

第四，以稅費減免提高生育政策的支持力。政府不能把生育成本強加給單位（企業），可通過稅費減免等方式鼓勵單位（企業）履行責任，給予生育員工單位補貼。3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除的方式即是一個很好的嘗試。同時，鼓勵母嬰企業從事相關的照護服務，比如，托兒所、月子中心的健康發展，促進嬰幼兒服務產業的發展。

第五，以行政合同提高激勵生育保障的效率。政府可與生育服務醫院、母嬰服務企業等簽訂生育服務合同，通過購買公共服務的形式，為母嬰提供多樣化、個性化的生育服務需求。

激勵型生育保障措施涉及面較廣，但若以生育保障行政主體和保障對象意思表示內容為分類標準，大致概括出以上幾類，當然，其他類型，例如根據《決定》第23 條“有條件的地方可探索建立公益金或基金，重點用于幫扶計劃生育特殊家庭”，這是生育領域典型的行政給付方式，也應納入其中。

（四）監督機制：確保激勵型生育政策達到實效

由于激勵型生育保障措施過程融合了多方主體，單獨依靠經濟手段無法實現政策目標。因此，需要構建相應的監督機制以保證其實效。

一是加強人大監督。明確人大監督內容、標準、程序和責任，將激勵生育優惠政策的實施情況列為日常監督內容，不僅包括對生育保險基金的籌集、運營、支付和使用的監督，還包括對生育保障制度的總體設置、實施和效果的監督和審議的全流程的監督。如，對孕前優生優育健康檢查事項監督，對生育行政補貼、行政獎勵、行政合同等的執行情況進行監督。

二是優化政府內部監督。“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”主要包括上級主管部門對下級機構進行監督，政府對其醫療保障部門的財政補貼方面，以及資金籌集，履行對醫院、衛生所的行政監督責任，明確醫療保障部門對醫院、衛生所的業務監督責任，各地醫療保障和人力資源社會保障部門對定點醫療機構新版藥品目錄執行情況進行督查。如，根據《母嬰保健法》第4條，國務院衛生行政部門對全國母嬰保健工作實施監督管理。此外，根據《決定》第17條地方政府對普惠托育服務要承擔登記備案、信息公示、評估、動態管理、應急處置等綜合監管責任。這些都是政府對生育領域實施監督的有效舉措。

三是增強社會監督。人民團體、社會組織與企事業單位、居（村）民委員會以及托育機構家長，要發揮對托育機構服務質量、母嬰產品和照顧服務企業等的社會監督作用。其一，明確社會監督的規范依據和監督的方式和程序。例如，根據《國務院辦公廳關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》的規定，要充分利用醫保智能監控系統，強化監控和審核，控制生育醫療費用不合理增長。其二，確定社會監督的反饋機制。將反映情況以后的處理結果反饋給監督主體，確保社會監督結果的處理與運用形成長效機制。