財政金融協同支持農村產業：效率評價、經驗借鑒與啟示※

○曹俊勇張樂柱

1.五邑大學通識教育學院 廣東江門 529000

2.華南農業大學經濟管理學院 廣東廣州 510642

引言

2004至2022年的中央一號文件已連續19年聚焦“三農”問題，鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略，是我國未來“三農”發展的總體部署。產業興旺是鄉村振興戰略的核心內容，也是重中之重。2015年以來，國家多次提出要推動農村一二三產業發展，并出臺系列關于農村產業發展的指導意見，加快推動農村產業發展。2018年中央一號文件再次強調，加快構建現代農業產業體系。黨的十九大進一步提出農村產業發展要重點引導和培育家庭農場、專業大戶等農村新型農業經營主體，將小農戶融入農村產業鏈條之中，促進小農生產實現現代化。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中再次強調了農村產業發展等問題。財政與金融是農村產業獲取資金最主要的兩大渠道。隨著財政與金融支農資金投放量不斷上升，財政資金使用效率長期偏低、農村金融長期滯后的問題逐漸凸顯，不僅減弱了財政支農與金融支農之間的耦合協同作用，也無法有效解決鄉村產業融資難問題，制約了農業經濟發展。如何解決上述問題成為目前我國突破鄉村產業發展瓶頸的關鍵所在。因此，要想加快農村產業發展，必須了解財政、金融、財政金融協同支持農村產業發展現狀，探索財政與金融協同聯動的有效路徑，充分發揮資金的杠桿效應，支持農村產業發展，以實現產業興旺。

一、文獻綜述

關于財政金融協同支持產業發展的研究在學術界主要集中在以下幾個領域：

在農村金融發展與農村產業發展方面，多數學者一致認為農村金融發展有利于加快農村產業發展步伐。農村金融發展有利于引導農業產業融合發展（何龍斌，2020），有利于整合各種資源要素推動農村現代化產業體系的形成（汪思冰，2017），還有利于加快培育農村新型經營主體，帶動小農戶增收（張林等，2019）。

在財政與金融支持農村產業發展效果方面，比較一致的觀點是金融與財政支農對農業經濟發展和農民增收均有顯著積極影響（王漢杰等，2020），但從各自的支農效果來看卻存在很大爭議。一些學者認為，金融支農效果明顯優于財政支農，金融可以解決貧困地區產業發展方面的突出問題，實現產業扶貧的可持續性（余春苗等，2021）；我國財政支持“三農”存在“重物輕人”“重政府輕市場”“重投入輕管理”等問題，財政資金整體缺乏整合，使用效率不高（王宇軒等，2019）。另一些學者認為，財政支農比金融支農更有效，黃朱文等（2020）實證研究發現金融與財政對鄉村產業均具有正向推動作用，但金融產生的效果明顯低于財政；李倩等（2020）研究發現重慶金融支農與農村居民收入的相互促進關系并未形成，而財政支農與農村居民收入呈現正相關關系；財政政策在鄉村產業發展中具有戰略性力量，有著不可替代的作用，財政政策應該結合國家治理戰略及時作出相應的調整，以銜接鄉村產業發展需求（王春城等，2021）；財政支農助推鄉村振興，重點是扶持現代農業產業體系建設、現代農業經營體系建設等，但多部門財政支農政策的分散化、碎片化制約了財政支農政策效果的實現（劉天琦等，2020）。

在財政金融協同支農效率方面，學者們比較一致的觀點認為財政金融協同是非常有必要的，財政金融協同作用具有一定效果，但整體協同水平較低。Barrell et al.（2004）通過構建Nige模型，分析了財政與金融的配合對英國經濟的影響，并指出兩者配合不當會影響經濟的運行和發展。財政與金融相互配合彌補了市場失靈對農村市場的影響（Getaneh，2009）。財政金融是資金的兩個主動脈，加強二者之間的協同配合，是提高資金使用效率的重要途徑（丁治平，2020）。鄭軍等（2021）運用三階段DEA模型測算了農業保險與農業信貸的協同效應，結果顯示農業保險與農業信貸協同效果良好，財政支農在農業信貸與農業發展中存在調節效應。李洪俠（2021）采用31省面板數據多角度對財政支農與金融支農協同作用進行測度，結果顯示東部地區財政金融支農全要素協同效率較高，中部地區在機械化水平方面效率較高，西部地區純技術協同效率較高。也有些學者通過研究得出了不同結論，認為財政金融協同作用不顯著。Ionica（2012）研究認為財政與金融協同支農的效果不理想，現階段財政金融協同支農對農村經濟的促進作用還存在較大的提升空間（鄒曉峰，2020）。學者們得出不同結論原因可能在于，財政與金融兩部門缺乏溝通、支出結構不合理與協同模式創新不足（沈蕾，2017）；財政補貼與金融扶持難以在政策上形成有效互動，政策合力難以發揮，嚴重影響了其對新型農業經營主體的支持效果（王睿等，2019）；在實踐中，財政、金融往往缺乏協同，導致政策組合作用未能充分發揮（中國人民銀行河池市中心支行課題組，2017）。

在研究對策方面，計慧（2019）認為有效實現金融支農離不開財政資金引導和撬動。王澤彩等（2020）指出不同類型的農業經營主體在其成長周期的各個階段有不同的融資規模、融資模式和資金供給渠道，即使同一主體在不同發展階段其金融需求也各不相同。金融支持農業產業化發展必須做好金融和企業成長周期的有效銜接，應該提出更加微觀具體的行動方案和實踐指南。鞠國華等（2020）基于DEA模型探討了財政金融協同支持我國糧食安全的效率水平，提出要發揮財政和保險功能，構建合理的風險分擔機制，以新型農業經營主體為載體，構建財政金融協同、多元主體共同參與的多層次農村金融體系。

綜上所述，國內外學者關于財政金融支農的研究主要圍繞財政金融投入對“三農”是否產生效用、效用大小等方面，并采用實證分析的方法分別測度了財政支農與金融支農的效率。近幾年來，財政金融協同性問題逐漸得到學者的關注，一些學者也開始嘗試構建實證模型測度財政金融協同支農的效率，這些成果在一定程度上促進了財政金融協同理論的發展，但針對財政金融協同作用于農業產業發展的研究較少。本文將財政與金融結合起來，構建財政金融協同支持農村產業發展模型，研究我國2008年以來財政金融對農村產業發展的協同作用與交互影響，借鑒發達國家農村產業化經驗，結合國內財政金融創新性實踐，提出針對性的政策建議，助力我國鄉村振興。

二、財政金融協同支持農村產業發展實證分析

（一）財政金融協同支持農村產業發展理論分析

對于財政與金融之間的關系，鄧子基在1993年就從理論上對其進行了詳細論述，他指出財政與金融存在差異又具有同一性。一方面，財政的職能在于參與國民收入的分配與再分配，具有非盈利性（黃彥琳，2017）；而金融的主要職能是對已分配的收入實施調劑，其資金主要來源于社會資本，必須具有周轉性和盈利性。另一方面，財政與金融均是社會再生產過程中的分配環節，均參與企業資金的循環與周轉，財政與金融之間有著密切的內在聯系，具有同一性。財政政策與金融政策是國家在宏觀調控中經常使用的兩大政策工具，也是社會主義經濟集中和分配資金的兩條渠道。財政政策對金融資源的配置有導向作用，金融政策也在很大程度上影響著財政資金的配置（詹向陽，2012）。正是由于財政與金融的差異性與同一性，決定了兩者在作用于社會再生產和宏觀經濟調控實踐時既要分工又要密切合作，只有兩者協同配合才能發揮更大的功能。

財政金融的協同理論基于哈肯在20世紀70年代所創立的協同理論，他創新性地將統計學科與動力學科融合，構建模型對不同領域進行分析，隨后，這種分析方法逐漸得到更加廣泛的應用，在經濟學領域也是備受喜愛。所謂協同演化，即多個子系統持續地相互作用與演化，通過非線性路徑相互作用，使復合系統由無序走向有序的過程。財政與金融支持農村產業發展可視為復合系統，研究財政與金融對農村產業發展的協同機理，實際上是研究財政與金融這個復雜系統中各要素之間的相互作用、相互依賴、相互影響路徑，以及驅使該系統形成和發展的內在機制。

財政支持與金融支持協同發展可以提高雙方效用，主要表現在以下兩個方面：其一，財政支持農村產業發展在一定程度上具有準公共物品的性質，社會效益比經濟效益更大，因此財政對農村產業的支持容易出現市場失靈，金融參與農村產業發展可實施共享信息制度，降低資金使用成本；其二，財政資金以抵押品的形式參與資金融通市場，增加了產業主體融資的信用等級，在提高經營主體還款能力的同時，有效降低了金融機構的經營風險，提升了財政與金融資本的使用效率。

（二）模型及指標體系的構建

1.模型構建。基于以上理論分析，結合以往學者針對財政金融支農的效率評價方法，本文采用數據包絡分析方法進行測度。數據包絡分析法最早在1978年由美國學者Charnes等提出，是通過輸入與輸出決策單元衡量多變量投入與產出效率的評價方法。目前該方法在經濟學領域使用較為成熟，筆者在此不再贅述。鑒于本文指標的選取與測度，本文選取決策單位處于變動規模報酬下的BCC模型進行分析，測算出純技術效率和規模效率。

在具體指標選擇方面，本文將財政與金融相關指標作為投入變量，將農村第一、第二及第三產業相關指標作為產出變量，分別測算財政、金融支持農村產業發展效率，進一步研究財政金融協同對農村產業發展的影響與效率。公式如下：

其中，i為決策單元，Xi與Yi為決策單元所對應的投入變量與產出變量，θ為綜合效率值（生產效率），S為松弛變量。根據設定模型，DEA有效性的具體界定如下：（1）如果θ=1，且S+=0，S-=0。則決策單元的經濟活動為DEA強有效；（2）如果θ=1，但S+≠0或S-≠0，則決策單元的經濟活動為DEA弱有效；（3）如果θ＜1，決策單元為非DEA有效，經濟活動既不是技術效率最佳，也不規模效率最佳。

2.評價指標選擇與構建。目前，關于財政支農水平與金融支農水平指標體系的構建相對較為成熟，學術界研究成果也比較豐碩，但以農村產業發展為研究對象的財政與金融支持相關指標體系的構建還比較少。本文結合模型設定要求及數據收集的可能性，在充分借鑒前人研究成果的基礎上，分別從投入與產出視角構建了財政與金融支持農村產業發展評價指標體系（見表1）：

表1 財政金融支持農村產業指標體系及數據來源

（1）投入指標。關于財政支持農村產業發展方面，由于農村第一、第二和第三產業涉及范圍比較廣，農林水利包括了政府對農業、林業、水利、農業綜合開發等方面的支出，因此本文采用傳統的財政支農統計口徑，選取財政對農林水利總支出為財政投入指標。關于金融支持農村產業發展方面，參考石丹等（2015）的指標體系，主要從涉農貸款總額與農業保險投入總額予以解釋。

（2）產出指標。本文從農村第一產業總產值、第二產業總產值和第三產業總產值進行衡量。在農村第一產業總產值方面，采用農林牧漁業總產值與農業機械總動力進行衡量。在農村第二產業總產值方面，采用農產品加工業總產值予以衡量。在農村第三產業發展方面，根據2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，以及2019年中央一號文件中的相關內容，本文采用休閑農業與鄉村旅游收入指標代表農村第三產業發展（黃俠君，2019）。

（三）實證測算結果及分析

1.數據選取。自2008年以來，中國經濟社會全面進入科學發展關鍵期，農村產業也逐漸進入科學發展階段，結合數據的可得性，本文采用2008—2019年共12年數據進行測度。相關指標數據主要來源于中國統計年鑒（2007—2020）、中國金融年鑒、中國人民銀行網站等。由于國家統計局統計口徑的變化，從2012年國家不再使用農產品加工業總產值指標，考慮到營業收入和總產值非常接近，本文采用農產品加工總營業收入進行代替。休閑農業與鄉村旅游收入數據主要來源于中國文化和旅游部、中國農業農村部、前瞻產業研究院整理數據，部分數據根據中國金融年度公報計算得出。

2.實證結果及分析。采用DEAP2.1軟件對財政支持農村產業發展、金融支持農村產業發展，以及財政金融協同支持農村產業發展分別進行測算，結果見表2。

表2 財政、金融、財政金融協同支持農村產業發展效率結果

財政支持農村產業發展效率總體偏低，2008至2019年間，綜合效率有效年度僅有4年，僅占三分之一；其余年份為非DEA有效，2009年與2015年較低，均低于平均值，表明在2009年度用76.3%的當前投入即可達到現有的產出，在2015年度用86.1%的當前投入即可達到現有產出。整體來看，從2009年以來，除了個別年份較低外，綜合效率整體有好轉趨勢。從財政支持農村產業發展純技術效率來看，有效的年份比綜合效率要高出一倍，共有8年是有效的。說明企業在管理和技術等方面的生產效率相對較好，這與企業的管理和技術水平有關。規模效率是由于企業規模因素影響的生產效率，從財政對農村產業規模效率結果來看，有效的年份也僅有4年，三分之二的年份在規模效率方面是無效的。一直以來，我國農村產業發展都依賴于大量的財政資金，雖然國家對“三農”的財政支出在持續上漲，但大多用于基礎設施的建設，投入農村產業建設項目方面的資金相對較少，財政支持農村產業發展的缺口依然存在。與此同時，財政部門與金融部門缺乏溝通，協同性不足。財政資金整合長效機制、相關部門之間的協作機制不夠健全，財政杠桿效應不夠明顯，這些均是導致財政支出對農村產業效率不高的因素。近幾年，隨著財政與金融相關政策的出臺，各地也開始探索財政金融協同機制與方法，財政金融協同試點地區逐漸增多，財政資金支持農村產業發展的效率也在逐年好轉。

金融支持農村產業發展效率相比財政略高。從綜合效率結果來看，有6年是有效的，占總年數的50%。總體效率依然不高，尤其在2012至2015年間，金融支持農村產業發展的效率呈現逐年下降趨勢，2015年達到最低值0.882，2016年以來逐漸好轉。從純技術效率來看，投入產出效率較為理想，僅有一年是非有效的，其余各年均表現出有效的狀態。這與企業管理及經營有密切關系，也反映了企業在管理與技術方面的水平相對較高。2005年以來，隨著普惠金融的概念引入中國，我國農村金融體系逐步形成，對農村經濟發展起到重要作用，但農村金融在支持農村產業發展方面也存在諸多問題。一方面，金融對農村產業支持方式比較單一，農村金融產品供給不足，信貸依然是主要渠道；此外，農村金融產品條件苛刻，申請環節多、門檻高，難以獲得，不能滿足農村產業發展的多樣化需求。另一方面，金融的逐利本質與風險規避特性，使得金融機構服務農村產業的積極性不高。目前，農村第一、二、三產業的發展具有高度的同質化特征，投資回報周期要比其他產業長，風險也相對較高；同時，農村產業的發展又與國家糧食安全、生態環境等重大戰略息息相關，容易受到政策導向的影響，因此，農村產業通常不是金融資本的首要選擇。

財政金融協同支持農村產業發展效率不夠理想，2012至2015年，綜合效率有效的年份僅有6年，占50%。特別在2012至2015年間，綜合效率呈現逐漸下降的態勢，2015年度綜合效率達到最低值0.884，意味著用88.4%的當前投入即可達到現有的產出狀態。在純技術效率方面，財政金融協同支持農村產業發展效率比較理想，除了2017年呈現微弱無效狀態之外，其他年份均有效。在規模效率方面，財政金融協同支持農村產業發展效率偏低，有效年份僅占50%，因此企業規模也是影響財政金融協同的重要因素之一。

對比財政、金融、財政金融協同支持農村產業發展效率可以發現，財政支持農村產業發展效率相比金融、財政金融協同，在綜合效率、純技術效率與規模效率方面均是最低的。可以看出，財政資金在支持農村產業發展方面還存在很大改善空間。一直以來，盡管各年的中央一號文件均在強調財政與金融支農的核心作用，但在實際運作過程中，財政資金管理多頭、投入分散、缺乏后續資金使用監管等現象依然比較普遍，而農村金融市場的金融抑制與排斥現象又比較明顯，這些都影響了財政與金融之間的協同效率，也是導致農村產業發展融資困難的重要原因。

三、國際國內財政金融協同支持鄉村產業發展實踐探索

（一）美國財政金融協同支持鄉村發展模式

美國在城鄉一體化方面積累了大量實踐經驗，早在20世紀30年代便開始了鄉村發展的探索與實踐。鄉村發展的目的是改善農村居民的生活質量，以及提高農村居民的經濟福祉。美國以政府扶持為主要手段，引導鼓勵社會與技術力量共同參與，培養鄉村自我發展能力，實現可持續性的鄉村經濟發展。具體可分為以下三個階段：第一階段是以農村第一產業為主的扶持階段（1936—1971年）。1929年，經濟危機首先在美國爆發，農產品價格下跌嚴重，導致大量農戶入不敷出以致破產，在此背景下，以維持農民基本生活為主的相關政策逐步出臺。1936年美國聯邦政府推出《農村電氣化法》，美國開啟了鄉村發展之路。隨后，又圍繞保障農業尤其是農產品出臺了系列政策。該階段，政策內容主要集中于解決農村居民的基本生活、農產品的生產和供給等方面的問題。第二階段是逐漸向農村第二、三產業轉移的階段（1972—1989年）。二戰后，美國經濟快速恢復，農村人口也加速向城市聚集，農村經濟與城市發展嚴重脫節，農村人口老齡化現象非常嚴重，為了改變這一現狀，美國開啟了針對農村的結構性改革，從最初的重視農業生產，逐漸向發展農村第二、三產業轉變，通過立法和成立專門保護鄉村經濟發展的專門機構逐步推動鄉村經濟改革。隨著美國聯邦政府、各州及地方政府的政策指向性不斷增強，美國鄉村地區的制造業、服務業等新興產業迅速崛起。第三階段是農村第一、二、三產業融合發展階段（1990年至今）。隨著經濟全球化趨勢不斷加強，外部競爭越來越激烈，美國鄉村經濟開始注重農村一、二、三產業的融合發展，綜合考慮鄉村發展問題。

1.“財政+政策性金融”協同支持鄉村產業發展模式。鄉村產業本身有著一定的弱質性，風險程度較高，很難吸引到市場資金的投入，需要大量財政資金的注入和幫扶。政策性金融本身具有財政與金融協同的屬性，通過制定稅收制度、注入專項財政資金，改善鄉村產業信用環境，降低生產風險。美國針對鄉村產業發展形成了較為成熟的財政金融協同支農體系，以財政為主導聯合政策性金融協同支持鄉村產業發展模式在支農體系中占據著重要地位。美國政策性支農金融機構由美國聯邦政府組織籌建而成，不以營利為目的，主要為農村和農業的發展制定各種優惠政策和提供各種補貼，并設立了各種隸屬于農業部的管理機構，作為美國推行鄉村產業發展的主體部門，其管理職能詳見表3。

表3 美國政策性金融支農核心體系

2.“財政+農村合作性金融”協同支持鄉村產業發展模式。美國農村合作性金融機構是最初由政府出資設立，隨后政府財政逐步退出，增加會員入資股份共同合作經營的金融組織，主要包括聯邦土地銀行、生產信用合作社與聯邦中期信貸銀行三大金融機構，各自承擔相對獨立的資金扶持職能，支撐著美國鄉村產業的發展（見表4）。

表4 美國農村合作性金融支農體系

3.“財政+農村商業金融”協同支持鄉村產業發展模式。商業性金融資金規模相對較大，但在其逐利性的市場機制下，商業性金融往往選擇投資回報率高、風險相對較低的行業，這就需要財政的介入，充分發揮財政與商業性金融的協同效應。財政與農村商業金融的協同模式在美國較為成功，在財政的杠桿作用下，美國農村商業銀行在農村金融服務體系中占據重要地位，接近90%的商業銀行涉及農業貸款業務，其中，扎根基層的社區銀行是商業銀行中服務農村的主體力量，社區銀行的涉農業務占比往往超過50%。為了防止農村商業銀行的資金外流，美國聯邦法律作出了明確規定，對符合條件的商業銀行所涉及的農業貸款提供相應的利息差額補貼，同時還規定涉農貸款業務占比超過25%的銀行可以享受額外的稅收優惠，政府財政發揮了重要作用。縱觀美國農村金融體系的形成可見，從農村金融機構的組建到具體的實踐，美國財政貫穿始終，從注資到擔保再到補貼，一系列健全的政策和措施推動了美國鄉村產業的快速發展，實現了鄉村振興。

（二）美國財政金融協同支持鄉村產業發展經驗

從美國鄉村產業發展歷程可以了解到，系統、全面的法律法規是鄉村產業發展的重要基礎，對財政與金融協同支持鄉村產業發展的政策目標、實施手段、機構設置、預算資金安排及工作職責均作出了具體明確的指示。美國的“鄉村發展”是在農業法案的推動下逐漸發展起來的，完善的立法是美國鄉村產業發展的根本保障，為了促進鄉村產業和經濟的發展，美國從不同層面，針對農村不同發展階段中所存在的問題，出臺制定相關法律法規，形成了全方位、多層次的財政金融支持體系，極大地促進了鄉村產業的振興與發展。

對于農村產業化的發展，美國有著較為嚴密、分工明確、自上而下的支農管理制度，各部門在推動農業產業化發展過程中，責任清晰，可以高效調動各種支持農村產業化的資源，保障了財政金融資金的使用效率。美國推行鄉村產業發展的主體部門是農業部，下設農村住宅服務局、農村公用事業服務局和商業與合作發展局三大核心機構，每個核心機構下面根據具體分工又設置了具體實踐操作組織。這些管理機構將振興鄉村經濟作為長期目標，各司其職，權責劃分清晰，相互監督和補充，并相互依存，極大促進了鄉村發展政策的推進和落實。通過層層機構的設置，美國早已把鄉村產業的發展內化為制度，強化了政策在農村產業發展中的作用，保障了財政金融支農資金的長期性和高效性。

在推動鄉村產業發展方面，美國政府將市場機制引入農村經濟發展中，通過政府與社會多方合作，創新金融產品與合作模式，將市場金融機構與社會資本形成合力，共同扶持鄉村產業發展。2014年美國出臺了《食物、農場及就業法案》，將政府、企業與民間組織的資金緊密地聯系在一起，形成了“政府+市場”的農村多元投融資機制，農村信貸系統迅速發展。在具體操作方面，美國采用了政府率先出資兜底組建政策性為核心的農村合作金融體系，政府承擔主要的金融風險責任，隨著體系的逐漸成熟，金融風險下降，利潤上升，政府再引入合作伙伴逐步退出，解除了合作農戶的后顧之憂。另外，美國政府為了引入社會金融資本扶持農業發展，創新設計了種類豐富的農業貸款擔保，覆蓋了金融機構貸款額度的近90%，極大地提高了商業金融機構開展支農業務的積極性。美國政府還通過對商業銀行進行稅收減免、建立銀行存款保險、利率優惠等方式降低農業經營和信貸風險，激勵商業銀行參與農業貸款。美國通過政府財政的介入撬動了大量金融資本與社會資本，大大緩解了財政支農不足與短缺的難題。

（三）國內財政金融協同支持鄉村產業發展模式實踐

1.“財政+金融+擔保+新型農業經營主體”江蘇南通模式。江蘇省南通市財政局聚集農村新型農業經營主體融資難問題，統籌鄉村振興專項資金，設立農業融資擔保風險資金池，由政府牽頭與政策性農業融資擔保機構共同搭建擔保合作平臺，促進農村新型農業經營主體融資增信，降低金融機構經營風險，引導商業金融機構積極參與鄉村產業發展，解決了農戶因抵押物不足而導致的融資難題。由財政與政策性擔保公司共同組建的擔保平臺不向客戶收取任何保證金，同時為了降低新型農業經營主體的融資成本，政府出臺了各種減費貼息的政策，在貸款申請環節，市級財政分擔了農戶50%的擔保費，貸款客戶承擔的擔保費率遠低于市場平均水平，大大降低了農戶貸款成本；在貸款還本付息環節，財政對貸款主體提供了融資擔保貸款貼息，降低了農戶還款成本和還款壓力。同時，為解決新型農業經營主體受疫情沖擊遇到的資金周轉困難，在貸款即將到期環節，財政堅持應急周轉政策導向，針對因突發原因導致暫時還款困難的農戶推出了應急周轉貸，解決了貸款農戶資金周轉難題。同時，政府利用信息化手段，聯合銀行與擔保公司共同搭建了貸款綜合信息管理平臺，實現了線上征信、審批、放款等系列操作，大大縮短了貸款業務的辦理時間。江蘇省南通市利用有限的財政資本，充分發揮財政與金融的協同作用，因地制宜創新豐富多元的金融產品，大大提高了財政金融協同支持鄉村產業發展的效率。具體流程如圖1所示。

2.“財政+金融+按揭農業”山東諸城模式。一直以來，“融資難、融資貴”是涉農經營主體面臨的主要難題，針對這一問題，山東省諸城市突破“農民融資、農民投資”這一傳統性思維方式，立足當地產業基礎優勢，創新性地將財政、金融與產業深度融合在一起，通過財政引導企業投資建設規模化養殖基地，撬動社會金融資本統一購置養殖設備，待基礎設施建設完成以后，由專業技術人員對項目進行綜合評估，評估結果為可預見收益后，交付給農戶經營，降低農戶的經營風險，提高農戶經營信心。農戶可以免費使用養殖基地（雞舍），只需按揭分期償還購置養殖設備的資金即可，待還款結束后，養殖設備歸農戶所有。同時，為了降低養殖產品價格的市場波動風險，企業對農戶的養殖品進行回購，降低了農戶的銷售風險，真正實現了財政注資國企、金融資本回流、技術保駕護航、農戶按揭經營的財政金融協同支農模式，拓寬了農民增收新路徑。具體流程如圖2所示。

3.“財政+金融+糧食商行”山東武城縣模式。山東武城縣是糧食生產大縣，當地居民經常面臨糧食存儲及糧食耕種收售缺少資金等難題，武城縣針對此問題，圍繞激活農業產業鏈條，聚焦糧食收售環節，創新性地提出了“財政+金融+糧食商行”模式，達到了以財政小資金撬動社會大資金的財政金融協同。首先，武城縣與糧食收購企業按照“互利共贏、風險共擔”的原則，引導企業共同成立“糧食收購貸款信用保證基金”，增加糧食收購企業的融資資信，銀行根據保證基金對糧食收購企業以擴大數倍的授信額度開展專場授信，并給予利率優惠。政府的引導與財政注資降低了風險，提高了銀行的風險防控能力，銀行對企業授信的擴大，解決了糧食收購企業融資難的問題，充分發揮了財政與金融的協同支農作用。其次，糧食收購企業利用資金，針對農戶糧食存儲不便等問題，建立大型糧食存儲倉庫（糧食商行），按照“存儲免費、糧權不變、存取自由、存糧獲利”原則對農戶收購糧食，解決了農戶糧食存儲難的問題。為了防范農戶糧食價格風險，保障存糧安全和收益，糧食商行創新收益模式制定了落價保底和存糧收益制度，將保險、期貨與基差收購相結合，在糧食成熟收割前，糧食商行與農戶簽訂購銷協議并商定基差，按照期貨價格與協定基差綜合支付農戶售糧款，為農戶提供了糧食風險管理工具，實現了兜底糧食價格保障，提高了農戶種糧積極性。第三，賦予了糧食金融屬性，創新農戶融資模式，降低農戶融資成本。一方面，農戶憑借存糧憑證可以在糧食商行兌換種子等農資物品或用于支付農機費用，也可以在指定銀行網點支取現金，解決了農戶在耕作過程中的小額資金需求難題。另一方面，針對農戶較大額的資金需求，糧食商行引入農擔公司，根據與農戶簽訂的購銷協議對其進行反擔保，增加金融機構對農戶的授信額度，并給予利率優惠和補貼，降低了農戶的融資成本，解決農戶融資、融資貴的難題。具體流程如圖3所示。

（四）我國財政金融協同支持鄉村產業發展存在的問題

近幾年來，隨著我國鄉村振興戰略的實施，很多地方創新推出了系列財政金融協同支持鄉村產業發展模式，在一定程度上促進了鄉村經濟的發展。從前文實證分析可以看出，財政金融協同支持鄉村產業發展有好轉趨勢，但財政金融協同總體效率依然不高。結合國際和國內經驗來看，財政金融協同過程還存在諸多問題。

1.法律體系建設還不夠健全。市場經濟隸屬于法治經濟框架之內，我國鄉村產業的發展需要有法可依，農村產業的發展需要完備的法律法規體系的支撐。當前，我國作為追趕型國家，面臨著城市與鄉村發展相對脫節的困境。2010年至今，我國相繼出臺和制定了有關鄉村教育培訓、環境保護、統籌城鄉發展、鄉村振興戰略等政策，但相比發達國家，我國針對農村產業化相關的政策立法層次較低，也還不夠健全，高層法律約束較為缺乏，可操作性不夠強，相關配套政策不夠細化，執行難度較大，有些財政政策執行不夠規范，導致財政資金使用效率不高。同時，很多地方性法規特色不夠明顯，條文比較粗疏，規定過于生硬和籠統，在農村產業飛速發展進程中，涉及投融資體制、土地使用、產業調整等方面的法律法規還不能很好地適應新形勢的需要，以致財政金融對農村產業作用效率偏低。

2.支農管理制度不夠健全。財政支農資金是農村產業發展的重要支柱，對農村經濟發展有著不可或缺的作用。近幾年來，隨著國家對農業幫扶力度的不斷加大，中央和地方政府也相繼出臺和制定了相關的管理制度和辦法，但在具體實施過程中還存在諸多問題。一是管理多頭，效率不高。我國財政資金支農管理部門較多，資金投放渠道較為復雜，除地方財政部門對“三農”投放資金外，還有農業局、水利局、林業局及扶貧辦等十幾個部門，多頭管理，缺乏總體規劃，資金分散，很難形成合力，很大程度上弱化了財政支農效果。二是管理體制不夠健全。缺乏科學可行的管理方法，資金的投放與跟蹤管理不匹配，項目管理分工不清，工作職責不明，監管機制不健全，難以保證支農資金的預期效果。三是支農資金使用和管理不規范。由于支農資金流程和管理不規范，相關配套措施不足，導致支農資金不能及時到位，支農效率有待提升，甚至會出現支農資金被擠占、挪用等情形，導致財政支農資金使用效率偏低。

3.社會資本和市場力量未能充分調動。鄉村產業發展離不開資金的支持，如果僅靠財政的支持，顯然不能滿足鄉村產業發展的需要，尤其在我國財政支農資金總量有限、需求缺口較大的背景下，社會資本的引入是鄉村產業發展的關鍵。目前，隨著我國鄉村振興政策的推進，一些地方積極創新，推動了社會資本向農村的回流，但依然存在一些問題。一是政府職能未能充分發揮。未能較好了解社會資本進入農村產業發展的阻力與障礙，政策制定吸引力不足，社會資本未能充分調動。二是風險補償機制不夠健全。農村產業相對而言風險性偏高，風險補償機制是社會資本選擇是否參與農村產業發展的重要考慮因素，而政府在風險補償機制中的作用未能充分體現。三是財政金融協同模式創新不足，撬動社會金融資本的機制未能有效建立，市場金融主體參與鄉村產業發展積極性不高。從國內實踐看，地方政府調動資源的能力較強，政府在鄉村產業發展中的作用越發鮮明，但財政金融協同機制相對單一，社會金融資本依然沒有被大規模調動，未來財政金融協同空間廣大。

四、結論與政策啟示

本文采用DEA評價模型對我國財政、金融及財政金融協同支持農村產業發展效率進行了實證分析。研究發現：一是我國財政金融協同支持農村產業發展效率有效年份僅占50%，總體效率偏低；二是我國財政支持農村產業發展效率與金融、財政金融協同支持農村產業發展效率相比最低，財政支持農村產業發展效率有效年份僅占33.3%，綜合效率、純技術效率與規模效率均最低；三是我國財政金融協同支持農村產業發展效率近兩年有好轉趨勢，財政金融協同政策不斷創新，應用領域有待擴展。美國在鄉村發展和產業化過程中積累了豐富的經驗，從法律法規的制定、自上而下的制度建設到財政的大力支持，再到社會資本的撬動等給其他國家鄉村產業發展改革提供了新思路。

基于以上幾點結論，政策啟示如下：

（一）完善法律法規，為財政與金融支持政策提供法律支持

財政金融協同有兩個層次，一個是政策的協同，形成各種政策方案組合；另一個是改革的協同，形成改革方案的組合。財政金融的協同需要二者結合，同時改變金融部門的運作模式，強化“政策研發”，減少“政策生產”，提高“政策產品”的質量。因此，首先我國應加快農業法律制度建設，修訂完善農業資金管理法律法規，確保財政資金使用的通暢、高效與透明度，做好頂層設計，提高財政資金使用效率。針對鄉村產業發展成立對應的行政機構，并通過法律法規明確其職權范圍，為財政金融協同支持鄉村產業發展提供可靠的法律保障，規避政策執行的隨意化，保障財政與金融支持鄉村產業發展的常態化與可持續性。其次，以鄉村振興為背景，結合農村產業具體特征制定因地制宜的財政金融協同政策，充分發揮地方政府與財政積極作用。在制定政策時，切忌一刀切，重點培育鄉村特色優勢產業，注重推進農村一二三產業的融合，加快地方特色產業技術研發，推進農業產業結構調整。第三，整合基層執法隊伍。法律法規的有效落實是提高效率的重要因素，在農業農村相關政策法律的執行方面，涉及的人員眾多，執法時更應該深入基層，建立基層執法隊伍，保障法律法規的有效實施。

（二）健全制度建設，為提升財政金融支農效率提供保障

財政金融協同效率的改善與資金的使用和監管有著密切關系。為更好地發揮財政金融協同作用，確保財政支農資金用到實處，提高農村產業發展效率，需要強化對資金的監管力度，完善農村產業化支農管理體制，規避多頭管理。完善各項政策的督查機制，建立全方位的監控體系，全方面掌握跟蹤資金的使用動態，確保資金的有效使用，真正發揮政策優勢，有效防范資金挪用和金融風險。財政金融協同發展涉及政府、金融機構、監管機構與市場主體多方參與，提高財政與金融資金的使用效率，需要將貨幣政策、差異化監管、財政稅收、優化營商環境等相關政策措施落到實處，通過制定具體管理細則、出臺有針對性的管理辦法等，將責任具體到單位或人，強化監督財政與金融資金使用導向，減少無效資金占用，保障財政金融協同支持農村產業發展效率。此外，針對財政支農資金管理部門多與資金投放渠道的復雜多樣化，可以籌建涉農資金綜合管理機構，負責資金的全方位運轉，充分發揮財政金融的協同作用，提高資金的使用效率。

（三）拓寬協同渠道，撬動社會資本為鄉村產業發展增添動力

美國經驗表明，將社會資本引入農村農業產業發展支持鄉村振興，借助市場力量為農村農業產業化注入資本是非常必要的。創新財政金融協同方式，拓寬財政金融協同模式，尋找財政金融協同的政策著力點至關重要。第一，減稅降費。以減稅降費為切入點的財政金融協同創新模式具有可行性。通過制定各種稅收減免政策，降低社會資本參與鄉村產業發展的經營成本，鼓勵社會資本與財政進行融合，引導社會資本流入鄉村振興領域，擴大鄉村產業融資渠道。第二，健全財政風險補償、風險分擔機制，提高財政在農村產業發展中的補償標準和分擔比例，降低社會資本經營風險，調動金融機構參與農村產業發展的積極性，創新財政金融協同支持農村產業發展的金融產品和服務方式，鼓勵支持地方政府根據各地實際情況成立對應的合作擔保機構，以有限的財政資源撬動更多信貸資金支持農村產業發展。第三，加大地方財政金融協同支農成功模式的宣傳，如將山東等地的財政金融協同發展模式進行整合，結合農村產業發展情況進行復制和移植，總結其中的成功經驗，編制案例集，提煉相關政策的創新，鼓勵各地政府結合各自的情況，因地制宜出臺財政金融協同政策，提高財政金融協同支持農村產業發展效率，全面推進鄉村振興。