史密斯模型下鄉村人才政策執行阻因研究

周 瑾，邢玉瑩，張 聰

（河北師范大學 法政與公共管理學院， 河北 石家莊 050024）

一、文獻回顧

通過對“史密斯模型下鄉村人才政策執行”或“人才政策”主題的相關文獻梳理發現，目前對這一領域的研究相對較少，且只針對某一類型的人才進行分析解讀。翁員媛基于史密斯模型對鄉村振興下新型職業農民培育政策執行偏差機理展開了探討，并指出在農業現代化建設下，破解新型職業農民培育政策的執行困境，亟須優化政策體系，提高執行效率、增強政策認同，完善政策環境。[1]岳佳慧針對鄉村振興戰略下山東省科技人才政策如何優化進行了研究，提出構建完備的科技人才政策體系、擴大科技人才政策覆蓋群體、嚴格落實科技人才評價政策執行、健全科技人才引進政策保障機制等措施來促進科技人才政策的實施。[2]此外，還有學者對史密斯模型下相關農業政策進行了研究，雖并完全契合本主題，但也可從中找出共性問題加以思考，例如黃建紅闡釋了鄉村振興戰略下基層政府農業政策執行困境及其破解之道，發現農業政策執行面臨逐級發包制的政策執行梗阻、壓力型體制下的基層政府執行變通、奧爾森困境下的政策認同迷失、歪嘴和尚隱喻下的差序化信任等四重困境，并提出了相應的解決措施[3]，為本文提供了新的思考角度。

二、問題背景

隨著城鎮化的快速發展，鄉村治理環境發生了翻天覆地的變化，村落面臨著鄉村懸浮、自治制度失語、造血功能弱化、內生權威缺失等窘境，鄉村治理，最終還是需要人去治理的。[4]因此，實現鄉村振興，必須高度重視人才的振興。從鄉村振興戰略提出以來，我國多地紛紛出臺了關于加快推進人才振興的政策文件，例如：自新時代以來，國家下發的中央一號文件中把農業、農村、農民問題提到了中共中央工作的核心位置；2021年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》[5]；2018年8月27日山東省正式印發實施《推進鄉村人才振興若干措施》等等，從現今政策執行的總體情況來看，雖呈現出朝上的發展趨勢，但仍存在著一些問題亟待剖析和解決。究竟是何原因影響鄉村人才政策的貫徹執行？為此，以史密斯政策執行過程模型為分析框架，鄉村人才政策執行狀況為研究對象，探討鄉村人才政策的執行阻因，以優化政策執行效率，實現政策制定目標。

三、史密斯政策執行過程模型

1.形成背景

1973年，在跟蹤研究聯邦政府創造就業政策項目“奧克蘭計劃”的實施情況后，普雷斯曼和韋達夫斯基寫成報告《執行》并出版，這在西方公共政策研究領域特別是在美國掀起了研究政策執行的熱潮，并形成了一場對政策學界具有重大影響的“執行運動”。在這次理論研討中，學者、專家們力求從多角度、多方向、多種影響因素上分析和構造政策科學，基于此搭建了一系列相關的政策執行模型。史密斯（T.B.Smith）的政策執行模型則是其中有代表性的一種。

2.模型解釋

史密斯在《政策執行過程》首次提出的一個分析政策執行因素及其生態——執行的理論模型，故又可以被稱作“史密斯模型”。該模型包含四個變量：理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素，它們共同作用于執行結果，對其進行直接干預。在史密斯模型當中，四個要素之間相輔相成。第一，理想化政策，即合法、合理、可行的政策方案，具體包括政策的淵源、范圍、類型、形式、受支持度、政策目標的合理性、政策內容的適切性與妥當性、政策措施的明確性與可操作性等；第二，執行機構，即政策的具體實施者，一般指政府部門中具體負責實施政策的機構，通常由權力結構、人事配備、員工工作態度、領導范式和能力以及工作人員在執行政策時的情況等；第三，目標群體，需要隨著特定政策的變化而不斷調整自身行為，但由于人們的價值偏好不同，使得其對政策的理解程度也各有差異，關鍵影響因素有：部門規范化程度、在多大程度上認可領導以及之前所積累的政策經驗等；第四，政策環境或稱之為環境因素，即與政策生存空間相關聯的因素，由政治、經濟、社會、文化、國際等環境構成。四個變量相互影響，在彼此互動的過程中形成張力，進而作用于政策的執行結果，與此同時，政策在執行中將問題反饋給政策制定過程[6]，政策制定又再次在一定的環境下作用于政策對象，形成一個動態循環系統（如圖1所示）。

圖1 史密斯政策執行過程模型

四、史密斯模型下鄉村人才政策的執行困境

1.理想化政策：尚未形成立體化政策體系

一方面，鄉村人才政策的內容多處于宏觀指導性層面，缺乏相配套的實施意見、條例或細則等，政策的可操作性大大降低，這在一定程度上導致了政策執行效果的偏差。另一方面，政策之間缺乏整體協調性，從目前已經出臺的鄉村人才政策來看，大體上呈現出政策形式比較單一，內容大致相差無幾，整體銜接的協調性有待增強。長期以來，隨著城鎮化和市場化的快速發展，農村大量人才持續性外流，人才結構失衡狀態越發凸顯，導致農村造血功能弱化，內生動力缺失，鄉村建設缺乏人才支撐。政策是順利達到預期效果的前提和保證，因此，推進鄉村現代化發展，亟須長期性、系統性、協調性、動態性的政策支持，更要制定相配套的具體實施政策作為補充。

2.執行機構：執行主體間協作存在困難

一方面，鄉村人才政策的實施涉及到政府、高等院校、培訓機構、企業等多元主體，他們的聯動配合是否合理、高效直接影響到政策執行成效。然而，各執行機構由于權力結構、工作機制和價值目標等因素的制約和影響，協作能力較弱；另一方面，鄉村人才政策屬于公共政策的組成部分，企業等組織作為營利性機構，如果沒有相應的激勵機制和保障體系作為支持，將降低其參與鄉村人才建設的積極性和主動性，而這種既需要各執行主體及時合作，又礙于企業無法全力支持的狀態[7]，徒增了政策溝通協商的成本和時間，影響著政策執行的效果和質量。

3.目標群體：政策認同感和參與度偏低

首先，傳統觀念下“走出鄉村”思維怪圈的存在，使得人們對政策的認同感缺失。相比較而言，鄉村地區的思想相對保守和落后，村民固守著優秀人才到大城市去的思想，認為下鄉工作是冷門的選擇，甚至還可能會誤解成能力不足或競爭力弱的人的被迫出路，因此，鄉村人才政策在這種思維慣性的影響下不會引起較大波瀾。其次，人們的政治參與意識較低，甚至沒有意識到可以參與到政策執行的過程中去。從現狀來看，人們只知道政府出臺了鄉村人才政策，但政策內容具體是什么、又有哪些補貼和優惠卻不甚了解，他們在鄉村人才政策中主體性和積極性意識的缺失，導致其參與度不高、認同感不強。最后，政策的保障機制還具有一定的上升空間，對于人才留在鄉村的安置、福利保障以及子女的教育問題等并未進行明確規定，難以吸引人們全身心地投入鄉村人才振興中。[8]

4.環境因素：復雜的環境生態限制重重

一是在經濟環境方面，農村的市場經濟還不成熟。鄉村人才政策的實施和發展必然是要以穩定持續的經濟作為支撐的，但目前農村的經濟發展現狀還不能夠有力應對。二是在制度環境方面，政策實施的制度體系還不健全。其一，農村的社會保障和福利相比于城市而言尚且存在著一定的差距，不僅在吸引外來人才的方面上資源有限，甚至還難以留住本土精英，造成人力資源空缺；其二，相關的監督機制和法律制度仍需完善其執行效力也有待提高，尚未形成維持鄉村建設以及鄉村人才政策的穩定持續發展的有力工具。其三，在文化環境方面，一方面，市場經濟的快速發展使人們的價值觀和金錢觀在經濟理性思維的滲透下產生了一定程度的扭曲，與此同時，城鄉之間經濟發展存在的差距使農村大量人才外流；另一方面，鄉村優秀傳統文化以及社會風氣也存在著某種程度的變質，甚至有些村落的“烏煙瘴氣”現象根深蒂固，致使政策的實施缺乏優秀文化底蘊。

五、提升鄉村人才政策執行的對策建議

1.強化政策設計，完善相關內容

鄉村人才政策作為鄉村建設和發展的前提和保障，其執行效果如何直接關系到鄉村治理成效。然而，政策的有效執行首先需要在政策設計時做到體系化，不僅要完善具體政策內容，還要加強一體化實施條例的制定，為具體政策執行提供方向。其次，良好的政策運行體系是需要不同層級之間的協調配合，鄉村人才建設不僅有中央政府出臺的文件，還包括一些地方層面的相關政策，因此，在中央已經明確頂層設計的基礎上，各地要結合自身實際，科學把握鄉村的差異性，因地制宜，精準施策，構建政策之間的協調統一，整合政策資源，拓寬信息獲取渠道，完善區域體制、政策體系建設，推進鄉村人才振興全面發展。

2.明確主體責任，制定激勵制度

鄉村人才政策的執行需要多元主體的聯合行動，協力配合。一方面，要建立健全主體間的長效合作機制，增強政策協作執行的針對性和精準性，明確各方政策執行的具體內容，落實各主體的執行責任，最終提升人才政策實施的協作成效；另一方面，利用多種互聯網新媒體工具，建立線上交流平臺，沖破主體間溝通藩籬，節約政策執行成本，增強主體間的協調性。除此之外，鄉村人才政策的有效實施離不開某些營利性組織的專業技術指導和雄厚的資本力量支持，有必要制定相應的制度激勵，例如稅收優惠政策、專項資金的撥款等等；還要樹立企業的公共責任意識，提高其公共服務能力。

3.增強政策認同，構建保障機制

新時代我國出臺了許多關于鄉村人才建設的政策，以推進優秀人才參與鄉村建設，促進鄉村發展與振興，但是，一項政策好與壞是以目標群體在政策制定和執行過程中的參與程度作為關鍵影響因素。[9]要想提高人們對政策的認同感和參與感，首先，要引導人們參與到政策的執行中去，提高政策透明度，一是可以促使目標群體對政策內容的真聽、真做、真感受；二是可以擴大政策的宣傳力度，提高政策執行的效力。其次，塑造現代文化價值觀念，摒棄舊有的落后的思想。在鄉村人才政策的實施中，要讓人們意識到國家對此的重視程度和支持力度，使人們愿意下鄉。最后，完善相關福利保障機制，解決人才留在鄉村的后顧之憂，使其可以無所顧忌地為鄉村發展貢獻自己的力量。

4.優化政策環境，營造執行氛圍

政策執行的效果如何在很大程度上取決于環境在其中所發揮的作用。當今農村市場經濟發展水平還較低，因此實施鄉村人才政策，一要健全鄉村經濟體系，合理配置資源；二要在大數據時代，鄉村經濟發展還必須加強互聯網建設，從而為經濟提供貿易交流平臺和科學技術支撐，以優化鄉村經濟環境。制度環境為鄉村人才政策的執行提供保障。政策的有效執行既要完善社會保障制度，滿足人們發展需求，又要建立健全法律和監督機制，以提高政策的透明度和執行力。文化環境為鄉村人才政策的執行創造氛圍。在市場經濟的沖擊下，傳統優秀文化逐漸瓦解，村落共同體日漸式微，致使政策執行缺乏文化土壤，難以形成政策共識，所以，亟須我們重塑傳統優秀文化，為政策執行營造良好氛圍，推進鄉村人才政策的全面實施。

六、結語

鄉村振興，人才是關鍵。[10][11]鑒于此，國家及地方政府出臺了大量政策支持鄉村人才發展，但目前政策在實施的過程中仍存在立體化政策體系尚未形成、執行主體間協作困難、政策認同感和參與度偏低以及復雜的環境生態限制重重等問題，因此，為有效促進鄉村人才政策的實施，更好地實現鄉村振興，需要進一步強化政策設計，完善相關內容；明確主體責任，以激勵制度的制定為著手點激發執行機構的主動性和創造性；深化受眾對象對公共政策的認同意識，構建相應的福利保障機制，同時還要加強政策環境建設，為政策執行營造良好的氛圍。