賀州市城鄉存量建設用地發生機理與盤活策略

張 斌 曾浩星

（1.廣西國土資源規劃設計集團有限公司，廣西 南寧 530028；2.廣西機電工業學校，廣西 南寧 530028）

0 引言

2014年9月12日，原國土資源部印發的《關于推進土地節約集約利用的指導意見》指出，要嚴格控制城鄉建設用地規模，逐步減少新增建設用地規模，著力盤活存量建設用地。2019年5月，中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，也預示國土空間開發將步入存量盤活挖潛的階段。鼓勵存量低效用地再開發，盤活利用低效或閑置土地，將成為未來新型化城鎮發展的必然選擇。

1 相關研究概述

隨著新型城鎮化的不斷推進，我國存量建設用地正在發生重大變化，學術界也掀起了對存量建設用地的研究熱潮，但大部分研究主要聚焦于其分類、發生機理、盤活路徑等方面。在存量建設用地分類方面，徐文亮直接沿用政府相關文件的定義，將存量建設用地劃分為閑置土地、空閑土地和批而未供土地3類；黃玉莉等以地域范圍為切入點，把存量建設用地歸類為農村存量用地、批而未供土地、城鎮低效用地、閑置土地4類，其中農村存量用地包括城鎮規劃區外廢棄閑置及利用粗放、不合理的農村居民點用地；譚永忠等基于功能屬性將存量建設用地分為工業用地、城中村用地、舊城鎮用地3類。在存量用地發生機理方面，徐勤政以北京市為例，從宅基地管制、加強集體建設用地規劃管理、收縮土地財政和從舊常態到新常態思維轉變4個層面剖析存量建設用地的發生機理；陸曉蔚等探討土地發展權配置與不完全更新情況下所產生的存量建設用地發生機理，并提出盤活建議；張津誠從人口規模、土地利用潛力挖掘、土地開發強度等視角，梳理存量建設用地的形成模式及挖潛方式。在存量建設用地盤活路徑方面，霍世嘉基于存量建設用地利用潛力評價結果，從機遇、政策兩方面提出優化利用策略；胡慧君以江蘇省揚州市廣陵區城鎮建設用地為案例，剖析了其成因，并從利益主體、制度設計、規劃銜接3方面提出了存量建設用地盤活利用策略；劉通等以山東省青島市即墨區金口鎮為例，基于國土空間規劃提出存量建設用地優化利用策略。總而言之，存量建設用地研究體系逐漸健全、研究內容逐漸豐富，但針對國土空間規劃背景下存量建設用地發生機理與盤活策略的研究相對較少。對此，筆者以賀州市為例，提出城鄉存量建設用地的盤活策略。

2 賀州市城鄉存量建設用地發生機理與分類

建設用地是通過農用地、未利用地等非建設用地的報批程序轉換性質而來。根據存量建設用地發生機理，其主要包括批而未供土地、城鎮低效土地、閑置土地、廢棄用地4類（見圖1）。根據存量建設用地發生的環節，其可分為批供環節產生的批而未供土地，建設環節產生的供而未用和閑置土地，建成部分的城鎮低效用地和農村廢棄宅基地、廢棄工礦用地和廢棄交通水利等其他建設用地。

圖1 存量建設用地發生機理

2.1 供地環節——批而未供土地

建設用地獲批后，將按照規劃土地用途進行供地，通過供地手續將一部分城鎮建設用地轉換為商業服務業用地、城鎮住宅用地、工業用地及其他用地類型。依法依規取得國務院或省級人民政府批準的土地征用或農用地轉用的土地因不同原因未供應至土地使用者，則將其視為存量建設用地，即供地環節產生的批而未供土地。

2019年，賀州市市區批而未供土地共1 336.85 hm。其中，建設項目征地工作推進過程中遇到困難，導致未完成征地拆遷的批而未供土地共計770.99 hm；未落實相關建設項目的批而未供土地共計565.86 hm。

2.2 建設環節——閑置土地

依據《閑置土地處置辦法》（中華人民共和國國土資源部令第53號）可知，閑置土地是指國有建設土地使用權人劃撥決定書約定、規定的開發動工日期滿一年未動工或超過國有建設用地使用合同的國有建設用地。已投資額占總投資額不足25%、中止開發建設滿一年的國有建設用地或已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足1/3的建設用地可以認定為閑置土地。閑置土地是供地后建設階段產生的存量建設用地，2019年賀州市閑置土地情況詳（見表1）。

表1 2019年賀州市閑置土地情況

2.3 城鎮建成部分——城鎮低效用地

城鎮低效用地分為4種類型，包括舊城鎮、舊廠礦、舊村莊、其他低效用地。

從類型來看，賀州市城鎮低效用地以舊廠礦為主。2019年，賀州市共有城鎮低效用地351.746 5 hm。其中，舊廠礦占地面積最大，達224.943 4 hm，占城鎮低效用地總量的63.95%；其次為其他低效用地、舊城鎮，面積分別為55.040 0、41.389 5 hm，分別占城鎮低效用地總量的15.65%、11.77%；舊村莊占地面積最小，占比8.63%（見表2）。

表2 2019年賀州市城鎮低效用地情況

從分布來看，賀州市城鎮低效用地主要分布在市本級。市本級城鎮低效用地面積達202.530 0 hm，占城鎮低效用地總量的57.58%；其次是昭平縣，占城鎮低效用地總量的20.04%。

2.4 農村建成部分——農村廢棄用地

農村建設用地主要分為農村宅基地、采礦用地及交通水利設施用地。當農村人口發生轉移時會出現宅基地廢棄現象，采礦用地會在完成生產后被廢棄，交通水利設施重新規劃新建或改建后造成原有部分用地廢棄。此外，因房屋、廠房等超過使用年限而被廢棄的農村地區建設用地，均是存量建設用地可挖潛再利用的部分。

《賀州市土地利用總體規劃（2006—2020年）調整完善方案（2015年調整）》顯示，2020年賀州市農村居民點用地規模目標約23 456.16 hm，還有176.62 hm指標剩余，存在大量農村存量建設用地。

3 賀州市城鄉存量建設用地成因分析

3.1 批而未供用地

3.1.1 征地拆遷推動困難。一方面，賀州市某些企業或者居民在拆遷時提出的補償要求難以得到滿足，且經過多次協商，最終仍協商未果，導致拆遷無法順利完成；另一方面，在城市規劃范圍內，國有土地與集體土地犬牙交錯，國有土地上房屋拆遷補償高于集體土地上房屋拆遷補償，被拆遷人強烈要求按照國有土地相關標準給予拆遷補償，導致無法落實。

3.1.2 市場變化和資金問題。一是由于賀州市土地報批周期較長，為了防止招商后遲遲無法供地，往往是先包裝項目、報批用地，招商后再實施供地，存在用地報批后無法招商的風險。二是市場變幻莫測，企業發展也面臨許多不確定性，一旦由于市場不景氣或企業自身經營出現問題等導致原先簽訂的用地意向難以兌現，政府部門只能重新尋找其他企業進行投資。三是由于農村集體組織經濟實力普遍有限，甚至連劃撥成本價都無法支付，所以三產用地一直難以供應給農村集體組織，導致供地率受影響。

3.2 城鎮低效用地

3.2.1 招商引資把關不嚴。賀州市引進某些項目時，由于對項目缺乏詳細的可行性研究和論證，未與當地實際情況相結合，導致項目實施破壞了當地的生態環境。另外，部分地區出臺土地優惠政策，加大地區招商引資力度，但未經過系統的調研，一味降低項目的準入門檻，導致企業往往采取粗放型用地策略，降低了土地利用效率。

3.2.2 舊城改造難度大。賀州市實施舊城改造困難重重，一方面是由于舊城改造成本和技術難度較高，比新城區開發建設費用高幾倍甚至十幾倍，部分地區沒有足夠的經濟實力和技術能力實施高效的舊城改造；另一方面是受空間、設施、人口、拆遷各方面因素的限制，通常舊城改造周期為兩三年，特殊情況下可能為4年或以上。

3.2.3 土地利用結構失衡。調研發現，賀州市轄區大部分區域用地結構上更側重于居住用地（多為房地產）、商業用地和工業用地等，忽視綠地與廣場用地建設。

3.2.4 城鎮內部以劃撥用地居多。賀州市舊城區大部分土地原本都是以劃撥方式供應給使用者，使得土地使用成本低廉，同時沒有設定這部分劃撥土地的使用年限。這致使土地使用者為提高土地使用效益而增加資金投入的意愿大大降低，從而導致土地利用效率難以提高。

3.2.5 土地供后監管機制不健全。賀州市土地資源管控的重點依然落在農用地轉用和建設用地供應審批上，對于土地供應后的管理缺乏行之有效的管理制度、管理手段和監管辦法，無法通過相關技術手段監督項目投資強度、建筑系數、容積率及其他相關條款的實施情況。與此同時，賀州市未完全破除部門之間的聯動壁壘，僅依靠自然資源管理部門的認定和監管難以實現既定的管理目標。

3.3 農村建設用地

3.3.1 宅基地管理尚不規范。賀州市農民依法依規建設住宅的觀念不足，在承包地、自留地建房及宅基地轉讓現象較為普遍，擅自違法占地建房時有發生。同時，土地執法檢查部門存在查處不嚴、管理人員不足等問題，在建設過程中難以保證“三到場”（宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、建成后核查到場），進一步加大了宅基地管理難度。

3.3.2 棄舊建新和超規模建房。隨著賀州市鄉村建設步伐的大大加快，村民生活水平大大提升，隨之已不滿足于過去的“住有所居”，開始追求“住好、住大、住亮”。在此背景下，賀州市新批宅基地的情況十分普遍，出現了一戶多宅、住宅超標等問題。

4 賀州市城鄉存量建設用地盤活策略

4.1 建立健全盤活存量的制度

一是應實事求是地根據現有的存量建設用地編制年度利用計劃，統計城鎮建設區范圍內存量建設用地總量，嚴格管制存量建設用地的開發強度，積極引進能有效利用存量建設用地的項目。

二是應積極推進存量建設用地盤活利用的機制改革，充分利用土地使用權的可流轉性，實現土地資源的優化配置。同時，優化土地資源收益的分配制度，在公平公正的基礎上建立效益優先的收益分配機制。

4.2 推進存量建設用地盤活與城市更新有機融合

一是統籌城市功能布局，嚴格管控“三線”（生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界）范圍，保證在劃定的城鎮開發邊界內合理布局建設用地，逐步將粗放型的工業用地遷出城鎮中心，在城市規劃中合理安排工業集中區，在城市中心區提高生活住宅用地的比重。

二是通過舊城區改造、退城進園、土地流轉等合理措施增加存量建設用地的盤活方式，合理分配城市功能區，如產業聚集區、人居適宜區、商業服務區等，提高土地資源的集約利用率，并營造宜居、宜商、宜產的城市環境。

三是根據“產業集聚、布局集中、用地集約”的理念，進一步關停和整治資源浪費、污染程度重、稅收產值低的企業，逐漸減少第一產業比重，增加第二、第三產業比重，加快產業結構轉型升級。一方面，增加第二、第三產業比重能提升土地產值和利用效率，有效增加土地資源的經濟價值；另一方面，發展科技含量高的第三產業有助于提升城市定位和招商引資，給城市帶來更多的投資機會和發展機遇。

4.3 開發利用立體空間

賀州市應積極將土地資源利用模式從平面向立體轉變，不僅有助于城市土地空間集約節約利用，而且有助于充分凸顯土地資產價值。例如，在賀州市城鎮密集區域建立高架車行道、高架人行道、立體停車設施等，可大大提升地上空間的使用效率；或根據不同區域的建設特點選擇適宜的地下空間開發模式，把適合地下發展的功能區遷移至地下空間。這樣可以有效增加土地資源的供給，減少征地拆遷等前期土地開發費用，同時為城市綠化、城市基礎設施、城市生態設施提供更多的地面建設空間，提高城市整體的生態環境質量。