糧食安全背景下耕地保護面臨的形勢及對策研究

呂定基

（南京國圖信息產業有限公司，江蘇 南京 210000）

0 引言

耕地保護事關“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”目標的實現。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，對耕地保護工作多次作出重要部署，要求以最嚴格的方式貫徹落實耕地保護這一基本國策。截至2021年，國家出臺多項制度促進耕地保護，從數量到質量再到生態，從占補平衡再到進出平衡，全方位完善了耕地保護制度。面對新形勢、新挑戰，分析耕地保護的新情況、現狀，研究耕地保護的新要求和新任務，緊緊圍繞耕地保護這條主線建立健全耕地保護政策和機制，意義重大。

1 耕地保護相關政策

1.1 習近平總書記系列指示批示

黨的十八大以來，習近平總書記對耕地保護工作多次作出指示批示，強調要像保護大熊貓一樣保護耕地，要求耕地占用要做到“占一補一”。2019年，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調，耕地是糧食生產的命根子，要強化地方政府主體責任，完善土地執法監管體制機制，堅決遏制土地違法行為，牢牢守住耕地保護紅線。

1.2 鄉村振興戰略

黨的十九大以來，習近平總書記強調優先發展農業農村的總體方針，提出做好“三農”工作、實施鄉村振興戰略，并對鄉村振興工作作出總體部署。實現鄉村振興，產業興旺是關鍵。因此，要嚴守耕地和永久基本農田保護紅線，堅決遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，首要穩定用于糧食生產的耕地面積，持續推進農田水利等農業基礎設施建設，形成布局上集中連片、配套上設施完備、產量上高產穩產、生態上良性循環、與農業現代化發展要求相匹配的高標準、綠色農田，夯實鄉村產業興旺基礎。

1.3 耕地的“三位一體”保護

2017年，中共中央、國務院提出耕地“三位一體”保護要求，強調耕地保護不僅要著眼于數量，質量與生態更是重中之重。耕地數量保護、質量保護和生態保護是相互聯系、相互影響的三個維度，其共同目標是保障國家糧食安全、生態安全和社會穩定。因此，必須全方位推進耕地保護工作，系統性進行耕地利用、農田建設工作。從偏重數量保護轉向數量、質量保護并重，是適應經濟發展新常態的必然要求，也是土地可持續利用的基本前提。

2 耕地保護面臨的問題及原因分析

根據國家公布的第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）數據，2019年末我國耕地面積為 12 786.19萬hm，超過60%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，旱地為主要地類（占比為50.33%），另有水田24.55%、水澆地25.12%。通過與第二次全國土地調查數據對比，可得出如下分析結果。

2.1 耕地數量下降

2009—2019年，全國耕地面積總體上呈現下降趨勢（見圖1）。2009年末，全國耕地面積為 13 538.50萬hm，2019年末全國耕地面積為12 786.19萬hm，10年間全國耕地共減少752.31萬hm。在嚴格落實占補平衡政策、實行耕地占用“占一補一”的情況下，耕地主要流向經濟價值較高的園地、設施農業用地及國土綠化工程。此外，受制于生態保護等因素，耕地后備資源較為不足，現有25°以上坡耕地及分布在河道、湖區高水位線下的耕地等不穩定耕地需要退出。

圖1 2009—2019年全國耕地面積變化

2.2 耕地質量下降

受地理區位、建設成本等因素影響，建設占用的耕地多為質量較高的耕地，補充的耕地又多為零碎、質量較低的地塊，從而導致耕地的集中連片度、質量、產能下降。長此以往，其破壞效應將制約糧食生產能力，不利于糧食安全目標的實現。

根據《第三次全國國土調查主要數據公報》，2°以下坡度（含2°）的耕地7 919.03萬hm，占全國耕地面積的61.93%；2°以上耕地面積占全國耕地面積近40%，其中2°～6°耕地占比15.32%，6°～15°耕地占比13.40%，15°～25°耕地占比6.04%，25°以上耕地占比3.31%。

在質量等級方面，全國中等地比例最高（為52.72%），優等地比例最低（為2.90%），另有高等地26.59%、低等地17.79%。在質量等級分布方面，優等地主要位于兩湖（湖南省、湖北省）及廣東省，占比超過90%；高等地主要位于河南省等地，占比近80%；中等地主要位于東北及西南地區，占比超過70%；低等地主要位于我國北方及西北部，占比超過80%。

我國耕地質量從東南向西北逐漸降低。長期以來，由于高強度利用，耕地基礎地力呈下降態勢，局部地區耕地退化勢頭明顯，東北黑土地退化、北方耕地鹽堿化、南方耕地酸化等問題較為突出。北方旱地高強度利用、地下水超采造成華北平原耕地耕層變淺、水肥保蓄能力差；南方水田質量逐漸下降，導致水稻產量逐漸由高產轉變為中低產。

2.3 耕地生態不容樂觀

近年來，隨著對生態文明建設的日益重視，我國通過開展耕地“三位一體”整治與修復工作，逐漸提升耕地產能與生態調節能力。但是，由于耕地占優補劣、高強度利用、利用格局紊亂等，我國耕地生態環境問題依舊不容樂觀。

一是耕地占優補劣導致耕地向邊際土地轉移，增加了生態風險。城市化建設占用的耕地生產能力約為全國平均水平的1.53倍，但補充的耕地卻受水資源短缺或生態系統脆弱等因素制約。

二是因提高產量的現實需要，我國主要農業生產地區存在不合理耕作、肥料與農藥大量投入等情況，導致土壤受到污染。農藥、化肥的過量施用表現為1990—2018年我國氮排放增長了229%，磷排放增長了579%，藍水足跡增長了10.03 km。

三是耕地地類分布不合理導致地下水超采問題較為嚴重。我國北方地區水土資源匹配程度較差，區域內耕地資源利用不合理，導致黃淮海平原區淺層地下水位快速下降；近年來東北地區實施了較大規模的補充水田行動，利用地下水進行水稻種植，導致地下水超采。

2.4 耕地管理不斷加強

根據《第三次全國國土調查主要數據公報》，2009—2019年，我國有746.67萬hm耕地凈流向林地，有420.00萬hm耕地凈流向園地。為補充這類減少的耕地，國家要求實行耕地“進出平衡”，并對“非糧化”行為實行嚴格管控（見圖2）。耕地“進出平衡”制度既是對耕地占補平衡制度的拓展和補充，也是對土地用途管制制度的細化、深化和強化。從“占補平衡”到“進出平衡”，實際上是進一步加強耕地用途管制，嚴格管控建設占用和設施農用地等占用耕地。

圖2 耕地保護發展歷程圖

3 耕地保護任務

3.1 優化耕地保護和永久基本農田空間布局

各地有關部門應利用“三調”數據，開展耕地保護和永久基本農田布局優化工作。一是全面摸清耕地潛力，合理開發利用耕地后備資源，推進最嚴格的耕地保護制度、占補平衡和進出平衡政策實施。二是統籌分析發展需求。統籌考慮國家重點項目、重大基礎設施建設、線性工程建設等，分析統計一定時期內規劃建設占用耕地和永久基本農田的情況。三是認真分析潛力來源。利用“三調”數據成果，進行補充耕地潛力分析，同時利用全國近年來各類土地整治項目新增耕地、高標準農田建設等成果，綜合分析永久基本農田補劃潛力情況。

3.2 全力構建“三位一體”耕地保護新格局

各地要嚴格落實耕地“占補平衡”和“進出平衡”。既要加強農用地向建設用地轉化的管制，制止耕地“非農化”，又要加強農用地內部耕地向林地、園地、草地、農業設施建設用地等轉換的管制，防止耕地“非糧化”，全力構建耕地數量、質量、生態“三位一體”保護格局。各地可通過大規模建設高標準農田、實施耕地質量保護與提升行動、統籌推進生態保護和耕地休養生息、完善耕地質量監測網絡等措施，推進耕地數量、質量、生態提升和保護。

3.3 促進區域農田生態系統可持續發展

各地有關部門應加快農業全面綠色轉型，持續改善農村生態環境，使化肥、農藥使用量持續減少，農業廢棄物資源化利用水平明顯提高，農業面源污染得到有效控制，從而使耕地、水等農業資源得到有效保護及利用。同時，各地應開展退化耕地治理，恢復耕地生態，保護生物多樣性，穩定農田生態系統，推動農業可持續發展。

4 耕地保護方式

4.1 建立多維度耕地保護機制

4.1.1 完善耕地用途管制制度。根據各省（自治區、直轄市）耕地利用條件的差異，制訂差異化的管控措施，分別明確永久基本農田、一般耕地的差異化利用政策。結合田長制建設，制訂耕地保護正面清單與負面清單，并納入田長保護職責。

4.1.2 細化耕地質量提升和保護制度。一方面，各級政府應當細化耕地保護制度，采取措施預防和治理耕地土壤流失、污染，并依法對建設所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排。另一方面，相關部門需細化耕地質量提升制度，加大投入提高地力，有計劃地改造中低產田，加強建設高標準農田、“旱改水”，不斷提升耕地質量。

4.1.3 完善耕地保護責任制度。相關部門應完善耕地保護責任制度，做到耕地保護“責任到人、權利到人、權責統一”，將耕地違法占用行為、破壞耕地罪等納入地方紀委、監察部門的監管范圍，對涉及違法違規占用、破壞耕地的個人和單位應依法查處。

4.1.4 完善耕地督察工作機制。各地應建立健全耕地監督制度，通過耕地云等網絡平臺和大數據等技術手段，動態監測耕地用途變化情況，并構建統一監測監管平臺，完善耕地保護信息化工程建設；對于公眾舉報的破壞耕地行為，立即制止、查處。

4.1.5 建全耕地保護的補償機制。我國應以省（自治區、直轄市）為考核單位，建立耕地保護獎懲制度。對于耕地保護好、超額完成國家下達保護任務的經濟落后地區給予政策、資金扶持；制定可行、有吸引力的政策，積極吸引社會資本參與耕地保護；對參與耕地保護的主體，通過養老、技術、營銷等多渠道支持，提高其積極性。

4.2 推進保護工程建設

我國應推進農田生態系統整體保護，在全國范圍內實施黑土地保護、高標準農田建設、全域土地綜合整治、“旱改水”、土壤環境質量提升等工程，從耕地數量、質量、生態等方面全方位提升耕地生產能力。

4.2.1 國家黑土地保護工程。以東北地區為主要區域，實施黑土地保護工程，通過土壤侵蝕治理、農田基礎設施建設、肥沃耕作層培育、耕地質量監測評價等手段，加強黑土地保護，提升糧食生產能力，并改善耕地質量與生態環境。

4.2.2 全國高標準農田建設工程。選擇東北地區、黃淮海區、長江中下游地區等全國糧食主產區推進高標準農田建設，圍繞田、水、路、林、村等各要素推進農田配套設施建設，開展土壤養分檢測、耕地地力培肥、病蟲害綠色防控設施安裝等項目，提高農田的產出能力、抗災能力和資源利用效率；利用現有農田防護林網，開展農田防護工程建設，改善農田生態環境。

4.2.3 “旱改水”工程。選取全國水源充足、土壤肥沃、基礎設施完善等適合造水田的地區，實施“旱改水”工程，推進農田水利設施、農田生態系統等一體化建設，逐步提升耕地生產能力，緩解建設占用耕地“占水田、補水田”的壓力。

4.2.4 全域土地綜合整治工程。推進殘次農業生產用地整理、村莊低效建設用地復墾和鄉村地區生態系統保護，構建農村地區有序的空間利用格局和節約集約的土地利用格局，結合人居環境整治工程，提升農村地區人居質量，促進城鄉一體化發展。

4.2.5 土壤環境質量提升工程。優化農業生產技術，提升農藥、化肥的利用效率，減少其使用量，以改善地塊板結、土壤污染等現狀。同時，建設耕地利用預警體系，及時對污染等情況進行檢測。

5 結語

但存方寸地，留于子孫耕。耕地保護既事關國家安全戰略，又事關后代吃飯問題，必須嚴格落實習近平總書記對耕地保護工作的相關指示，把耕地保護做在實處，切實提升耕地保護水平與利用效率。這就要嚴格執行土地用途管制制度，更要創新工作方式，將耕地籬笆筑牢，切實保障國家糧食安全。