基層河長制工作的實踐與思考
——以宜昌市夷陵區龍泉鎮為例

孫賢莉，沈盛彧

（1.夷陵區龍泉鎮農業農村發展局，湖北 宜昌 443112；2.長江水利委員會長江科學院，武漢430010）

2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》的通知[1]，在全國范圍內全面推行河長制，基層河長制工作是此項工作的著力點和重要抓手。宜昌市夷陵區龍泉鎮通過深入學習河長制內容和要求，結合區域自然和社會經濟條件，積極探索著基層河長制工作新思路。

夷陵區龍泉鎮位于湖北省宜昌市東部，地處鄂西南，北倚長江三峽，屬于典型的丘陵地貌。全鎮國土面積257 km2，共有4 條主要河道，分別是長江一級支流柏臨河及二級支流楊樹河、土門河、院子河，總長84.9 km。全鎮小微水體有7 條較大的山洪溝，總長39.85 km，以及13 座水庫、722 口堰塘。龍泉鎮是湖北稻花香集團所在地，也是綠色食品“曉曦紅”、“金銀崗”等知名品牌柑桔的原產地，是名酒之鄉和柑桔之鄉，湖北省鄉鎮工業重鎮。該鎮先后被確定為全國發展改革試點鎮、全國行政管理體制改革試點鎮、全國重點鎮、中國特色小鎮和全國文明村鎮。

水生態環境是龍泉鎮白酒工業和柑桔農業發展的基礎條件，直接影響龍泉鎮經濟發展。全面推行河長制[1-4]成為了龍泉鎮水生態環境保護的重要抓手，經濟社會發展的有力支撐。

近年來，為解決河道水庫水質差、岸線環境亂、治理工作落實難等問題，龍泉鎮通過探索“碧水保衛戰”“清流行動”“迎春行動”“清四亂行動”“黑臭水體整治”等一系列大型集中整治活動，建立負面清單銷號制度和河道信息聯絡員制度，結合水庫清淤、生態項目建設、小微水體溯源整治等河道綜合治理措施，采取綜合整治與執法、示范創建等手段，基本實現了“河暢、水清、岸綠、景美”，有效推進了夷陵幸福河湖建設，多次獲得國家、湖北省表彰。

1 河長制工作管理制度實踐

1.1 加強領導，建立工作體系

按照全面推行河長制的要求，2017 年龍泉鎮政府出臺一號文件成立了河長制領導小組辦公室（以下簡稱“河長辦”），印發《落實河長制工作責任方案》，明確鎮國土、環保、規劃、執法、經貿等部門為成員單位，河長辦設在鎮農業局水利股。鎮委書記擔任總河長，鎮長擔任副總河長，全鎮設鎮級河長6 名、村級河長16 名，設置巡查員、管護員、保潔員作為網格化管理責任人。每條河道配備1 名專班聯絡員，負責對接各級河長、落實整改任務和上報材料信息等工作。

河長辦負責年初制定全鎮河湖長制工作要點和各項行動工作方案，全面更新鎮、村級河長及河道巡查員、管護員、保潔員信息，定期召開聯席會議，發文通報問題整治工作進展情況，統計河長工作情況，督辦各成員單位整改落實到位等。

1.2 明確任務，嚴格監督考核

河長辦每年初印發年度河湖長制工作要點，條目式列出每條河道水質監測、涉河違建、工礦企業排污、畜禽養殖污染、涉河審批、生態保護補償機制、河道采砂、項目建設、污水處理等工作目標，每條河流由河長制工作專班負總責，河長確定整改任務及完成時限。

建立監督考核制度，確保任務按時完成。巡查是發現問題的重要手段，河長辦已建立鎮級河長1月1 次、村級河長1 周1 次的巡查機制，逐步探索無人機“高效巡河”辦法。遇災害、人為破壞等特殊情況需開展特定巡查，組織河長開展調研，與河長簽訂目標責任書19 份。每條河流聯絡員詳細填寫巡查記錄，并及時上報信息和材料，年終收集整理成冊，接受各級考核。鎮級實行“一張表”年終量化考核，考核得分作為工資獎懲依據，以提高工作積極性。對于未完成年度重點任務、河庫水質嚴重惡化及負面清單逾期未整改的部門或個人，鎮紀委啟動調查問責程序。

1.3 建立長效機制

初步建立河道管護的長效機制，出臺和完善一系列河道管護制度。為有效開展柏臨河“一河一策”治理工作，河長辦委托長江水利委員會長江科學院編制完成了《宜昌市柏臨河治理保護工作方案》，為進一步開展長江生態修復和三峽生態治理“宜昌實驗”、實現河湖功能永續利用提供制度保障。同時，河長辦還制定了“一庫一策”“一河一檔”方案、河湖長制工作聯系會議制度、河道日常巡查工作制度、河湖長制落實情況督促檢查制度、問責考核評分細則、工作信息通報制度等一系列制度，為因地制宜、科學開展河道治理提供了基礎。

為了確保問題整改質量和效果，建立負面清單銷號制度。對上級、第三方通報及自查的問題，層層分解責任，細化工作措施，將負面清單交辦到相關部門、相關村整改落實。按照“一點三照一文”的要求，每個問題點要有整改，實行事前、事中、事后三張圖片和一份整改報告，填報《負面責任清單銷號驗收表》，涉及多部門時，需聯合簽字蓋章確認，通過多方驗收簽字最終實現問題銷號。

2 河長制工作措施與成效

夷陵區龍泉鎮河長制工作總體上采取了河道水庫確權、改善水質、建生態項目、綜合執法、落實專項資金和宣傳引導等6 類措施，措施體系如圖1所示。

圖1 夷陵區龍泉鎮河長制工作措施體系

2.1 河道水庫確權，明確管理范圍

河道水庫確權是為了明確河湖和水利工程管理范圍，明晰河湖和水利工程管理職責，保障河湖和水利工程正常運行和行洪安全。龍泉鎮河道水庫確權的主要方式有：聘請專業測繪公司進行河道岸線現場勘測，樹立河道界碑；由國土部門完成水庫測繪圖紙，水利部門協助完成水庫確權登記資料申報，填報不動產權籍調查表，水庫確權發證報告經鎮政府和區水利局簽署意見后統一發放。

2.2 改善水質，實現綠水青山就是金山銀山

2.2.1 小微水體治理

源頭管控不到位是造成水體污染的重要因素。污染水體中的重金屬對人、畜有直接的生理毒性，污染的水灌溉莊稼會導致農產品含毒，受到污染的水產品也會危害人體健康，因此開展小微水體源頭治理十分必要。河長復核登記小微水體堰塘、山洪溝基礎信息臺賬，包括小微水體水量、位置坐標及規模面積，并設立小微水體管護片區公示牌20 余處。同時，農業局開展無污染養殖培訓，并開展堰塘退出投肥投糞養魚及山洪溝垃圾清理活動，從源頭凈化水質。

2.2.2 河道保潔

對各河流重要節點開展保潔，主要是清理生活垃圾、建筑垃圾、柑桔、水葫蘆等漂浮物，實行沿河生活垃圾定點收集、轉運處理。利用挖機清理水體底泥污染物，凈化水質。稻花香集團承包了主河道清淤清漂等項目，建立了“政府主導、市場運作、考核兌現”的保潔模式。

2.2.3 水庫綜合治理

全區解除水庫養殖合同，周家嘴水庫率先開展清淤試點。該水庫位于柏臨河中上游，建庫50 余年，承雨面積為9 km2，總庫容為535.18 萬m3，有效庫容398.6 萬m3，是以灌溉、防洪為主，兼有水產養殖等綜合利用的?。?）型水庫，由于長期投肥養殖，水質惡化嚴重。此次清淤工程總投資309.14 萬元，綜合采取絞吸式挖泥船和污泥泵抽排的方式，對庫區岸線及壩體迎水面50 m 范圍內開展清淤工作，清至死水位，清淤水域面積4.18 萬 m2，清除淤積量8.01萬m3。水庫清淤改善了水質，提高了防洪能力，水質穩定達到飲用水源Ⅱ類、灌溉水源Ⅳ類標準。后期會定期對水庫水質進行檢測，對達不到目標水質的進行通報整改。

2.2.4 控污截污

養殖污染防治方面，柏臨河沿岸200 m 范圍內關停養殖場36 家，劃定畜禽養殖禁養區、限養區、適養區“三區”，采用雨污分流技術、糞污固液分離機，沼液轉運車收集糞污，建異位生物發酵床、沼氣池、氧化塘、干糞棚等措施，杜絕污水直排入河。工業和生活污水處理方面，對集鎮現有污水管網進行改造升級，所有污水經由管道進入污水廠處理，河道所有排口都安裝標識牌，標明坐標、排口類型；分散型村莊采用污水微動力處理設備處理生活污水。農業面源污染治理方面，減少化肥農藥用量，增施有機肥，推廣黃板誘蟲等綠色防控措施，推行“腐熟還田”秸稈處理模式。黑臭水體整治方面，通過采用“控源截污、內源治理、生態修復”的治理思路，核定水功能區納污能力，控制氨氮、化學需氧量、總磷等排放指標，排查納污坑塘，開展礦山廢水治理，清理腐爛水生植物，監督企業排口達標排放。通過以上多方面截污治理，河道斷面水質監測穩定達到Ⅲ類標準。

2.2.5 在線監測

在土門大橋斷面新增在線監測設備，實時監測水質污染情況，結合交通、治安、生態泄放等視頻監控，全面建立河湖在線監測系統，輔助河長人工巡河，發現河道問題。

2.2.6 定期生態補水

將生態需水納入水資源調度，逐步推進柏臨河水資源統一調度，經東風渠調水，統籌協調生產、生活、生態用水，實行10%的生態流量?？菟趯Π嘏R河進行生態補水，防止河道干涸；定期置換水體，良好的水質引來了水鳥棲息，重現河道良好生態。

2.3 建設生態項目，河道面貌煥然一新

2.3.1 建設水源地生態補償項目

秉承綠色發展理念，建設柏家坪泉古洞片區生態治理與保護工程，通過修建垃圾池，制作生態環境保護宣傳牌，引導老百姓改變有可能污染水源的產業，促進了河道源頭水生態環境保護。

2.3.2 建設生態濕地項目

柏臨河主河道建有河道岸線景觀廊道、護欄、生態護堤、生態用水攔水壩及泄洪閘門，配以觀賞荷葉、長2 260 m 的岸線綠化帶。充分利用河流地形，在柏臨河和楊樹河交匯處三角洲地帶投資2 519 萬元建設河口濕地公園，園區劃分為文化活動區、濕地體驗區、運動休閑區、北岸綠活觀賞帶和南岸樂活游憩帶，修復濕地3.0 萬m2，建設人工濕地4.6m2。濕地項目建成后，河道不再干枯，展現出一幅水鳥棲息、魚類豐富、人水自然和諧的畫面，如圖2 所示。

圖2 柏臨河生態濕地現場

2.3.3 加強山洪溝治理

習家小河將新材料磷石膏用于生態護堤，岸線美化治理成效顯著，成為全鎮山洪溝治理樣板。過去的臭水溝變成了水質清澈、環境優美的小溪流，獲得了當地老百姓一致好評。土門河漿砌河堤，提高了防洪能力，也成為了一道靚麗的風景。

2.4 全面綜合執法，依法管理河道

采取強制執法措施，開展“散亂污”企業整治，關停不達標排放企業。重拳整治河道“四亂”問題，重點打擊占用河道岸線、非法采砂、河道違建、向河道隨意傾倒垃圾等行為。有涉水違法行為的企業，移交鎮綜合執法局立案查處。

2.5 落實專項資金，促進河道治理

落實河道管護資金，開展河道治理。鎮政府出臺《龍泉鎮河道管護資金兌現考核辦法》，將河道日常管護經費綜合年度考核結果、“一河一檔”基數、河道長度、問題整改等因素分配到村。積極籌措河道治理資金，開展河道疏浚、岸線治理，工程驗收的同時開展專項資金績效評價工作。

2.6 做好宣傳引導工作

2.6.1 示范引領

為推廣創新經驗，促進全鎮河庫均衡發展，引領其他河道做好河長制工作，先后開展了“示范河流、示范單位、示范人物”創建活動。創建活動涌現了一大批先進典型，為河道治理起到很好的示范效應，尤其是示范河流長江一級支流柏臨河的生態治理成效得到了省市區各級的充分肯定。

2.6.2 公眾參與

營造全社會關注河湖、保護河湖的氛圍，加強生態文明教育。龍泉中學開展河長制進校園活動，組織學生到河道撿拾垃圾、取水化驗水質；鎮政府組織發起環保志愿者活動。

2.6.3 廣泛宣傳

充分利用各類媒體做好宣傳交流工作。在網上學習各地河湖長制經驗；開展河湖長公眾參與及滿意度問卷調查工作；在河道、山洪溝、堰塘豎立管護責任人公示牌并公布舉報電話；在各類媒體如酒城龍泉微信公眾號、夷陵新聞、《三峽晚報》制作河長制專題欄目。

3 存在的問題

通過近幾年的河長制工作探索與嘗試，龍泉鎮已初步構建了運轉高效的河長制工作制度與措施手段體系，基本解決河道水庫水質差、岸線環境亂、治理工作落實難等問題，但在工作執行中仍有部分問題尚待解決。

3.1 歷史遺留問題協調任務重

首先，治理河道生態、社會效益顯現，經濟效益尚未顯現；其次，歷史欠賬多，協調任務重，大量問題短時間難以整改到位，拆除建筑物、解除合同需支付補償，財政投入大；最后，整改導致部分經營活動停止，如退養漁民的就業問題等產生了新的難點。

3.2 第三方對接機制不暢

當上級業務部門采用第三方服務即政府購買市場主體服務時，會將巡查河道發現的問題列成清單交由屬地整改落實。此時往往是第三方服務單位獨立作業，交辦的手機測量的坐標精度存在誤差，部分地方照片中對象周圍沒有參照物，整改單位難以快速準確找到問題位置。

3.3 河道綜合治理面臨難點

難點問題涉及人員隊伍、執法、污水處理等多個方面。河長辦組成人員大多為兼職人員，剛熟悉基本業務情況就可能被調走，工作易浮在表面，不利于提高工作效率。偷排、偷建、偷扔等違法行為一般發生在夜間，執法難以完全覆蓋，夜間違法行為屢禁不止。目前管網雨污分離只覆蓋了集鎮，還未輻射至鄉村，污水處理廠處理能力與工業發展速度不相適應。

4 整改政策

4.1 逐步解決歷史遺留問題

一是分期整改。由于歷史欠賬多，建議分期分批列出整改計劃，不提不切實際的整改時限要求，防止整改流于形式。二是正確處理生態環保和經濟發展的關系。解決好老百姓的生計問題，解決重新就業和產業發展問題，為企業營造良好的營商環境。企業有了經濟效益，就愿意上環保設施，不能僅僅依靠政府單方投入。

4.2 暢通第三方對接機制

屬地管理部門可組織第三方技術服務單位聯合巡河，保證當面發現問題、指認問題，即時準確具體地交辦到整改單位，最終達成三方共識，降低信息傳遞誤差，有效提高工作效率，避免行政成本的浪費。

4.3 建設隊伍，加強執法，擴面治理

一是穩定隊伍，河長辦要配備專職人員、車輛、辦公經費；二是加強夜間執法，動員相關部門的力量查處夜間違法行為；三是提升污水處理廠納污能力，隨著高鐵北站開建、工業園區擴面，現有設施已不能滿足污水處理能力，可新建一座污水處理廠，雨污分離管網向鄉村延伸。

5 結語

自全面推行河長制以來，夷陵區龍泉鎮河長辦從管理制度和措施方法兩方面著手，通過加強領導、嚴格監督考核、建立長效機制等管理制度手段，結合河道水庫確權、改善水質、建設生態項目、全面綜合執法、落實專項資金、做好宣傳引導等措施，初步建立了運轉高效的工作體系，使基層河長制工作從“有名”向“有實”轉變，助推河長制工作在基層落地見效，實踐經驗可為鄉鎮開展基層河長制工作提供借鑒和參考。