市域（郊）鐵路發展趨勢及報建路徑研究

管靖

（廣州地鐵設計研究院股份有限公司，廣東 廣州 510000）

0 引言

近年來，在中國新型城鎮化發展及都市圈一體化發展的要求下，加快發展市域（郊）鐵路的呼聲越來越高，旨在構建都市圈公共交通體系的基本骨架，國家及地方先后出臺了多個促進市域（郊）鐵路發展的政策及規范標準。實際上，目前市域（郊）鐵路的定義內涵尚存在爭議，建設標準尚未形成統一的認識，且運營效果不佳。本文通過解讀有關政策及標準規范，梳理市域（郊）鐵路的功能定位及定義，分析市域（郊）鐵路的建設必要性，結合有關城市經驗，總結新建市域（郊）鐵路的報建路徑。

1 市域（郊）鐵路的概念

關于市域（郊）鐵路的概念，國家有關政策文件、地方及有關團體發布的相關標準、規范均有所提及。

1.1 《市域（郊）鐵路設計規范》（TB 10624—2020）

該規范定義市域（郊）鐵路是城市綜合交通體系的重要組成，具備公交化運營、運量大及快速便捷的特點，服務范圍為都市圈中心城市區與周邊城鎮組團或各城鎮組團之間提供快速聯系。市域（郊）鐵路應具備通勤客流、方便快捷的功能定位，且滿足1h 的時空目標需求。

1.2 《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（發改基礎〔2017〕1173 號）

該文件定義市域（郊）鐵路具備通勤化、速度快、運量大的功能定位，服務范圍為城市中心城區與周邊城鎮組團或各城鎮組團之間提供快速聯系。市域（郊）鐵路主要布局在都市圈中心城市，重點滿足1h通勤圈快速通達的出行需求。

1.3 《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展意見的通知》（國辦函〔2020〕116 號）

該文件定義市域（郊）鐵路具備快速度、大運量、公交化運輸服務的功能定位，服務范圍為城市中心城區與周邊城鎮組團之間提供快速聯系。布局市域（郊）鐵路的中心城市具備經濟發達、人口密集的特征，聯通城區與郊區及周邊城鎮組團，運營組織方案一般采用靈活編組，列車間隔時間短、開行密度大，重點滿足1h 通勤圈快速通達的出行需求。

從以上設計規范及政策文件對市域（郊）鐵路的定義及功能定位來看，正確解讀市域（郊）鐵路的核心是對市域軌道交通需求有時間和空間上的清晰認識，空間上是連接城市中心區與周邊城鎮組團，時間上是實現公交化運營且滿足1h 的時空目標要求。

實際上，在市域層面的軌道交通還有其他提法，如市域軌道交通快線（簡稱“軌道快線”），市域（郊）鐵路和軌道快線在服務范圍、功能特征等方面具備一致性，但兩者的定義及功能定位尚未形成統一的認識。國家發展改革委和國家鐵路局在發布的有關文件及標準規范中多用市域（郊）鐵路這一概念，住房和城鄉建設部系統則多用軌道快線的表述。116 號文指出，對符合市域（郊）鐵路功能定位和技術標準相關要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統籌納入市域（郊）鐵路規劃管理。市域（郊）鐵路如圖1所示。

圖1 市域（郊）鐵路

2 市域（郊）鐵路建設的必要性

2.1 促進國家城鎮化發展的需要

現代化發展的必由之路是城鎮化發展，而推動城鎮化發展的主體形態是城市群，通過加強中心城市輻射帶動功能，使得城市群各城市間、各組團間的聯系更加密切。

從功能定位、服務屬性及技術特性等方面看，城市軌道交通與城際鐵路均難以滿足中心城市與周邊城鎮組團的快速聯系，具備公交化運營、運量大、速度快等特征的市域（郊）鐵路可以有效引導和支撐城市發展。

2.2 適應城市空間結構演變，推動同城化快速通達的需要

我國正從工業化向后工業化社會過渡，結合典型大城市發展特征，城市空間結構正由單中心向多中心方向演化。市域（郊）鐵路服務客流具有同城、通勤的特征，具備便捷乘客出行、旅行時間短的競爭優勢。國外的經驗也表明，主城和衛星城之間“1h 通達時間”具有較強的吸引力和競爭力。城市空間結構演化示意圖如圖2所示。

圖2 城市空間結構演化示意圖

2.3 貫徹國家及地方政策的需要

《交通強國建設綱要》提出培育充滿活力的市域（郊）鐵路市場；《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（發改基礎〔2017〕1173 號）提出至2020年相關大城市基本形成市域（郊）鐵路骨干線網，構建核心區至周邊主要區域的1h 通勤圈；《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（發改規劃[2019]328 號）提出推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”，將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統。

3 市域（郊）鐵路的報建路徑

通過調研南京、廣州、無錫、蘇州、溫州等城市新建市域（郊）鐵路報批案例，結合相關政策文件要求，新建市域（郊）鐵路的審批方式主要包括四類：

一是納入城際網規劃進行審批。將線路納入城際近期建設項目庫，由國家發展和改革委員會批復后，省發展和改革委員會依據批復的建設規劃進行工程可行性研究審批。例如，南京部分市域線納入江蘇省沿江城市群城際軌道網進行批復。

二是納入城市軌道交通建設規劃。由市發展和改革委員會上報省發展和改革委員會城市軌道交通建設規劃；省發展和改革委員會聯合省住建廳、自然資源廳組織初審和會簽后，上報國家發展和改革委員會；并由國家發展和改革委員會組織建設規劃評審，住房和城鄉建設部會簽后進行審批。例如，蘇州S1線納入蘇州城市軌道交通第三期建設規劃進行批復。

三是單獨編制市域（郊）鐵路建設規劃。由市發展和改革委員會上報省發展和改革委員會市域（郊）鐵路建設規劃；省發展和改革委員會組織初審后，上報國家發展和改革委員會；國家發展和改革委員會組織建設規劃評審后進行批復；省發展和改革委員會依據批復后的建設規劃進行項目工程可行性研究審批。目前，僅溫州的市域（郊）鐵路建設規劃獲得批復。

四是納入國家級規劃。將項目納入國家級規劃，由國家相關部門發布后，組織編制項目建議書或可研；由省發展和改革委員會依據發布的規劃組織評審并批復。例如，《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》將多條市域（郊）鐵路納入近期建設項目庫。

新建市域（郊）軌道交通的報批可總結為以下三個階段工作：

第一階段：地方（省/市）編制相關上位規劃。

第二階段：地方編制建設規劃上報國務院相關部門審批。據統計，建設規劃報批包括納入國家級相關規劃、納入省級城際鐵路規劃、納入市級城市軌道交通建設規劃、單獨編制市級市域鐵路或軌道交通建設規劃等四種類型。

第三階段：由省級發展和改革委員會委依據國家的批復進行工可立項審批。

新建市（域）郊軌道交通審批路徑示意圖，如圖3所示。

圖3 新建市（域）郊軌道交通審批路徑示意圖

4 結語

市域（郊）鐵路可以有效支撐大規模城市空間的擴展，快速銜接城市中心區與周邊城鎮組團，實現公交化運營及1h 的時空目標要求。從歷年國家及地方發布的政策文件看，市域（郊）鐵路將逐漸成為軌道項目建設的重點和熱點。從項目報建路徑看，不宜單獨進行市域（郊）鐵路規劃，應從多網融合角度構建市域（郊）鐵路層次及進行項目選擇。各地應重點關注國家或省級層面編制的相關規劃，在無相關規劃時機的情況下，可通過納入城市軌道交通建設規劃進行報批。