情報視域下的突發災害應急管理機制研究*

王 秉，李定霖

(1.中南大學 資源與安全工程學院，湖南 長沙 410083；2.中南大學 安全理論創新與促進研究中心，湖南 長沙 410083;3.中南大學 安全科學與應急管理研究中心，湖南 長沙 410083)

當今世界正處于百年未有之大變局，隨著改革深入和社會轉型，傳統和非傳統安全威脅交織并行，各類災害事件時有發生。盡管當前我國有關災害風險的救助政策與國家應急管理體系正逐步得到完善，但當下以傳統救災和管理方式為主要特征的應急管理模式仍面臨諸多困境[1]。應急管理理論緣起于西方學界的災害研究[2]。應急管理研究以特定的(自然的和人為的)災害事件為研究對象，因此也稱“災害研究”或“災害與應急管理研究”[3]。從狹義來看，進入新時期，應急管理主要針對自然災害和事故災難，是以應急管理部職能為限定的應急管理[4]。突發災害事件諸多特點使其難以采用傳統災害風險和應急模式治理，如何優化和創新災害應急管理機制，是亟待研究和解決的議題。

在現代應急管理工作追求全過程、動態化、綜合化和專業化模式背景下[5]，情報已成為常態和應急管理工作的重要依據和手段[6-7]。而當前關于突發災害的研究則集中在供應鏈協調、網絡輿情及應急決策等方面，又都強調信息在突發災害應急管理中的作用[8-10]。因此，可將情報視域下的管理工作模式借鑒運用至突發災害應急管理，以創新和優化突發災害應急管理模式，進一步走向災害治理。總之，突發災害和應急情報研究已分別有一定成果積累，但仍存在進一步發展空間，尤其是情報視域下的突發災害應急管理模式目前尚未被提出，研究和探討該問題可為我國災害應急管理研究提供一個不同的視角和新的注解。鑒于此，在分析應急情報在突發災害應急管理中的作用的基礎上，挖掘突發災害應急管理中的情報過程和要素，構建和解析情報視域下的突發災害應急管理理論和實施機制。

1 應急情報在突發災害應急管理中的作用

應急情報作為一個新興交叉研究方向，一般指通過各種途徑或手段獲取和提煉出的有關突發事件的信息和知識，是應急管理工作中的導航工具和智能引擎[11]。當前應急情報研究主要聚焦于理論模型、應急情報體系和具體領域應用研究等方向，而缺少對突發災害的研究[12]，且應急管理部門的應急管理體制和災害事故的高效協同應對要求仍不相適應[13]。因此，新時期下理論和實踐角度的災害應急管理機制創新需求一直客觀存在，但如何在學理層面進行理論化并形成可借鑒、推廣并實踐應用的科學模型、方法和框架等，是需進一步探討和研究的問題[14]。

關注情報視域下的突發災害應急管理，實質是對信息與應急兩大主題交融的經典命題的再審視，也是對新時期突發災害應急管理機制變革和創新的響應。尤其是新一代信息技術和管理方法在災害應急管理工作中的作用愈加明顯[15-16]，新時期下的應急情報能進一步為突發災害應急管理帶來許多新特征、新內容和新作用。概括而言，應急情報在突發災害應急管理中的作用主要體現的三方面見表1。

表1 應急情報在突發災害應急管理中的作用

圖1 突發災害應急管理中的情報流過程

考慮災害的突發性、信息獲取的不完全性及應急救援的緊迫性，需有用的信息和情報“開路”，才能提高決策的科學性和適用性[7,18]。具體而言，例如，在宏觀指導方面，應急情報的支撐作用可使突發災害的核心問題體系得以有效聚焦，進而提供戰略分析和決策導向；在應急決策方面，決策是否科學嚴謹和精準及時，依賴于詳盡的事實基礎和正確的信息分析，應急情報可為決策提供科學有效的判斷依據；在知識管理方面，應急情報可為突發災害應急管理工作不斷提煉實時和有效信息，發現關鍵線索和基本規律，進而有針對性地開展應急信息和知識管理工作。總之，應急情報在突發災害應急管理中的作用就是要貫穿每個要素、流程和階段，為突發災害應急管理工作提供全面的理論依據和方法指導，以避免“盲人摸象”的現象出現。

2 突發災害應急管理中的情報工作過程與要素

根據上述分析，應急情報能貫穿突發災害應急管理工作各階段，且具有對突發災害應急管理的全程支撐、發現認識、組織分析、效能評估和反饋提升等一系列作用。實際中，情報視域下的災害管理工作往往具有非線性、交叉和反饋的特點，并充斥大量數據和信息要素，因此需把握應急情報與災害管理的方法和機制，厘清并整合應急情報在災害管理中的過程與要素。換言之，應急情報與災害管理工作應是環環相扣和相互重疊的過程。因此，突發災害應急管理工作過程與要素也應遵循二者的原理和方法重新整合，進而才能形成完整有效的突發災害應急管理機制。

突發災害應急管理中的情報流過程如圖1所示。來源于采集和預處理的本源數據是基礎，是應急信息提煉和應用的前提，該部分要完成的工作是對數據信息的準備；信息主體和情報用戶是情報功能和目標實現的支撐和關鍵，該過程對知識信息的發現認識和理解分析程度決定了情報進一步在服務平臺和系統中的效果；情報服務是應急情報的主要成果和目標，以各種信息系統平臺為載體，完成包括突發災害網絡監測與直報、態勢預測與評估、信息通報與預警等系列應用。

理想的突發事件應急機制是利用信息化、數字化和智能化等手段，解決快速響應、多部門協作及信息交互流程中的問題[19]。面對新時期突發災害等應急事件，傳統應急管理工作以專業化和差異化導向的分散治理而難以有效應對[20]，因此需引入應急情報以推進突發災害應急管理過程與要素創新。傳統災害管理工作的線性和單向流程很可能會模糊突發災害應急管理過程，因此對新時期突發災害應急管理而言，難以再用傳統模式明確區分各階段和要素[21]。為區別于先前的一般應急情報研究，將突發災害應急管理各階段以“信息源—信息主體和用戶—情報服務”的情報過程鏈取代，以規避傳統的“事前—事中—事后”的分隔模式。其中，信息源是情報資源的來源，諸多數據、信息根據需求被轉化為特定知識，由信息主體處理加工成為情報資源，進一步經過采集、組織和分析等手段成為為用戶服務的情報，進而為應急管理決策和行動提供情報服務，同時對決策結果開展評估反饋。具體解釋見表2。

表2 突發災害應急管理中的情報要素

3 情報視域下的突發災害應急管理機制

3.1 理論機制

不同于傳統機制，情報憑借新型信息、網絡與智能化技術等資源、要素及技術可將突發災害應急管理的預期效果綜合呈現，還能有效發現更多隱藏知識，并對可能產生的結果開展預測和分析。情報視域下的突發災害應急管理是以滿足突發災害信息需求為目標的管理活動，主要體現為有組織的計劃、控制和協調的工作過程。數據信息和災害領域專家知識等對災害管理過程具有重要影響。相應地，傳統應急風險評估、重要基礎設施與關鍵資源保護、協同聯動以及決策指揮等知識可成為應急情報知識庫的重要組成部分和基本素材。因此，將應急情報引入突發災害應急管理機制，在現有應急資源支持下為傳統公共安全提供情報的保障和支撐服務，可成為突發災害應急管理模式創新的突破口。

如前，情報可作為突發災害應急管理過程的基礎支撐，這種支撐源于應急情報融入突發災害應急管理過程和要素中，也即通過應急情報流整合打通突發災害應急管理各階段。具體而言，在信息源階段，通過對具體情境下各類錯綜復雜的風險因子、信號和突發征兆等辨識和采集，為突發災害應急管理各主體提供實時監測、感知和融合的數據信息，從而將風險提前消除或控制在有限的預定情境內。在信息主體和情報用戶階段，通過對基于情報范式的數據信息多源采集、融合分析及整合處理，根據突發災害演化的階段性規律以及應急管理和情報各主體需求，通過信息交互平臺提供可靠方案，進而推動應急決策和行動協同展開。在情報服務階段，針對突發災害應急管理不同階段和不同時期的服務對象及需求，通過情報視域下的信息規劃、干預與利用過程，面向具體情境適時提供全方位和精準化的情報服務產品(如監測預警、決策方案、應急響應指南等)，完成突發災害應急管理實踐，實現情報支持功能和價值。

基于上述分析，情報視域下突發災害應急管理與“三鏈”的融合模型如圖2，綜合反映了應急情報與突發災害應急管理的整合關系。其中“三鏈”分別指信息處理鏈、情報價值鏈及知識創新鏈，具體解釋見表3。

圖2 情報視域下突發災害應急管理融合模型

表3 應急情報與突發災害應急管理融合的“三鏈”

由圖2與表3不難得知，應急情報與突發災害應急管理可密切聯系在一起。應急情報可作為突發災害應急管理的基礎支撐，為應急管理工作帶來高度敏感性，促使整個應急管理活動迅速有效展開，最終指導并提高決策和行動效率及質量。此外，還可從以下3方面認識和理解圖2的融合模型。具體分析如下：

(1)突發災害應急管理依賴于“資源”與“能力”融合。即應急情報——激活的信息資源與應急管理——培育的突發災害應對能力間的融合。換言之，情報作為突發災害應急管理工作開展的支撐，而突發災害應急管理模式則是能力在實踐應用中的外化，二者辯證統一，融合于情報視域下的突發災害應急管理理論方法與實踐應用中。

(2)融合模型的兩個循環外圈分別表達應急情報與突發災害應急管理圍繞應急工作和目標不斷循環的過程。應急情報以現實情境為目標，經過前一次反饋繼續開展計劃和準備，推動突發災害應急管理工作的信息流過程漸次展開。情報視域下的突發災害應急管理循環周期可歸納為風險辨識、態勢感知、形成策略、決策與行動等階段，通過交互與融合完成資源激活和能力培育，為突發災害應急管理實踐提供指導和支持。

(3)在突發災害應急管理過程中，關鍵風險信息傳遞與共享至關重要，信息鏈在各主體間高效有序傳遞是有效減少損失的途徑之一[23]。在突發災害應急管理實踐中，“三鏈”融合的主要目的在實現情報的無時延和無斷點對接，進而成為支撐和保障突發災害應急管理模式的理論和實施基礎。在該模型中，融合模式由“三鏈”傳動。因此，情報視域下突發災害應急管理各階段的一體化，才能保持對風險和威脅準備、感知和行動，保證突發災害應急管理模式及時性和科學性。也可以說，應急情報融入突發災害應急管理工作的過程，就是“三鏈”的融合過程。

3.2 實施機制

根據上述分析，應急情報和突發災害應急管理間具有相互融合并進一步實施的機制基礎：①前者依賴于充足的案例、豐富的經驗和系統的專家知識，而后者可通過已有的災害應急基礎設施和數據庫提供豐富的研究案例以開展系統的知識管理和情報挖掘，進而開展應急知識管理；②前者可為后者提供突發災害應急管理風險辨識和態勢感知的理論與方法，以促進后者在現實情境下的決策方案規劃與實施；③后者還可通過現存突發災害應急管理案例和城市、社區基礎設施等為前者發現潛在知識提供支持，并分析相應原因或相關優化方案，并進一步運用到決策實踐；④在信息化、數字化和智能化新技術和模式的支撐下，二者可充分獲取和利用安全科學、情報學、公共管理、信息科學等多學科的多源基礎知識。

因此，應急情報和突發災害應急管理在理論基礎、支撐方法和應用領域等方面具有較好互補性，可共同為應急實踐提供方法支撐與實施指導。基于應急情報在突發災害應急管理的作用、流程、要素及關系，可得到圖3情報視域下的突發災害應急管理實施框架。具體而言，從應急情報視角出發，二者以交叉融合的理論基礎為依托，基于情報的一系列方法和功能，由“三鏈”的有機耦合作為實施機制的驅動鏈條，為突發災害應急管理決策和行動的形成及實施提供支撐。在此框架下，應急情報與突發災害應急管理工作成為互為條件、相互補充、相互影響、相互促進的整體。

圖3 情報視域下的突發災害應急管理實施框架

面對突發災害，情報視域下整合的應急管理實施機制體現在通過應急基礎設施和網絡監測獲得數據信息并提煉為應急知識庫，利用情報加工和組織方法處理形成相對完整和確切的應急情報，進一步結合現實情境及特點，在情報視域下的應急管理過程中結合專家研判形成決策支持，不斷修改完善和評估應急決策和行動方案，進而完成應急實踐。具體而言，以情報視域下的突發災害應急管理功能流程形成的信息處理鏈代表從風險監測識別到組織分析信息再到知識傳播交互和應急決策評估反饋的過程；同時也為應急基礎數據形成的知識創新鏈提供了由情報資源到情報產品服務的過程支撐，體現應急情報對突發災害應急管理運行模式的支持作用；進一步，二者形成的基礎成為應急管理過程情報價值鏈的支撐，通過具體的情報范式形成實現突發災害應急決策與行動方案的實施機制。在該機制中，“三鏈”融合支撐的突發災害應急管理流程不斷針對現實情境作出反射性調整，并周而復始直至實踐工作完成。

4 結 論

(1)應急情報是經過獲取和提煉的有關突發事件的信息和知識，能為突發災害應急管理內容結構和運行模式創新帶來新視角和新作用。

(2)應急情報可為突發災害應急管理形成“信息源—信息主體和用戶—情報服務”的情報過程鏈，通過情報工作過程和要素打通突發災害應急管理業務流，以優化傳統災害管理工作模式，形成快速有效的全過程支撐。

(3)應急情報與災害管理的融合是情報視域下的突發災害應急管理機制形成的基礎，基于應急情報與突發災害應急管理融合模型和實施框架，由信息處理鏈、情報價值鏈及知識創新鏈“三鏈”的有機耦合作為驅動鏈條，可形成情報視域下的突發災害應急管理理論和實踐機制。