1978年以來我國國家防災減災政策變遷分析*

封 超

(西北大學 公共管理學院/應急管理學院，陜西 西安 710127)

縱觀改革開放以來我國政府對防災減災的政策實踐：從政策數量上來看(圖1)，經歷了從改革開放初期的初始建立，到改革開放后一段時期內的零增長，再到20世紀末開始逐步增長，特別是黨的十八大以來出現了一段時期的激增態勢；從政策態度上來看，時而收緊時而放松，出現了“黃金十年”的時期。我國防災減災體系建設過程中，提出“海綿城市”“韌性城市”的建設實踐概念，并將浙江義烏、四川德陽、浙江海鹽、湖北黃石這四座城市成功加入“全球100個韌性城市建設項目”中。同時批準設立每年5月12日為全國防災減災日，于2009年5月11日發布首個關于防災減災工作白皮書《中國的減災行動》，同期出臺《突發事件應對法》《國家自然災害救助應急預案》《防沙治沙法》《汶川地震災后恢復重建條例》等30多部法律法規。通過上述簡單回顧，改革開放以來我國國家防災減災政策看似撲朔迷離、毫無規律，又似乎穩中有進，我們不禁提出這樣的疑問：改革開放以來我國國家防災減災政策到底經歷了怎樣變遷過程？應該如何刻畫與描述這一過程？變遷根本原因是什么？

通過文獻檢索發現，目前關于我國防災減災政策變遷的研究數量相對不足，但近5年來研究熱度明顯上漲。從研究視角來看，可以大致分為兩大路徑：①將防災減災政策變遷作為“目的”研究，即這類研究的目的就是在于對防災減災政策變遷描述或解釋；②將防災減災政策變遷作為“工具”研究，即這類研究目的在于通過防災減災政策變遷來反映和論證政府對其態度變化，或更為根本上是討論國家與社會關系變遷。

圖1 我國國家防災減災政策發文數量趨勢統計

將防災減災政策變遷作為“目的”研究相對豐富一些。我國防災減災體系目前已經初步形成，但與發達國家相比還存在諸多薄弱環節。例如防災減災領域關鍵裝備制造與核心技術研發嚴重落后[1]；綜合減災示范縣試點工作面臨諸多問題[2]；防災減災主動性嚴重不足等[3]。針對上述問題，有學者提出應該對自然災害狀況進行摸底調查、進行自然災害風險評估和建立監測預警體系、統一災害治理技術和標準規范等[4]。總體來說，我國綜合防災減災研究現階段還停留在政策和理論研究階段，技術應用和行業指導作用較少，針對國際上綜合防災減災可以借鑒經驗的更少，因此，綜合防災減災方面可以增加技術和行業應用層面的研究，實現科學防災減災[5-7]。

將防災減災政策變遷作為“工具”來分析國家與社會關系變遷的相關研究近年逐漸興起。方印等學者發現我國古代社會(從先秦到明清時期)防災減災思想多呈現經驗主義，強調以人為本，從體制機制內部進行協調和組織，還要重視賑災資金的監管[8]；民國時期我國逐漸形成了初步的防災減災體系，依然是以人文本、政府主導、民間力量協助為主要防災減災理念，資金不足、工作人員和救災物資監管不到位是主要面臨的問題。面對當今社會復合性風險，對城市居民開展防災減災宣傳教育是減輕城市災害風險、降低損失的有效途徑[9]。

綜上所述，已有研究不能有效且充分地回答本文提出的研究問題——我國國家防災減災政策發生了怎樣的變遷？在哪些層面發生了變遷？哪些層面進行了保留？將防災減災政策作為論據來論證國家與社會關系的研究，盡管沒有直接解釋防災減災政策的變遷機制，但也從側面予以了分析，針對此方面的現有研究還較少。而這一視角可以啟發我們從國家與社會關系變遷的視角來觀察分析防災減災政策的變遷，討論變遷的驅動力，是政社雙向推動還是政府單向推動，又或是其他的動力機制。

1 研究框架、方法和數據來源

1.1 研究框架構建

哈佛大學HALL認為政策制定的過程包括兩個關鍵變量：政策目標、政策工具[10]。“政策目標”往往很少發生變遷，一旦有變遷就是根本性的，會導致“政策范式”發生根本的轉變，這種轉變是新舊范式不斷博弈的過程；“政策工具”是實現政策目標的重要手段，在政策不同執行時期，政府會呈現出對不同政策工具的偏好。借鑒HALL對政策范式的界定，可以將政策維度、政策變遷的類型及其判定依據作如下界定和劃分(表1)。當政策目標、政策工具類型均未發生改變時，政策變遷類型為政策延續；當政策目標不變，而政策工具類型發生改變時，則政策變遷類型為政策演進；當政策目標發生改變時，政策變遷類型為政策斷裂。

表1 政策維度及政策變遷的類型劃分

(1)防災減災政策目標。“政策目標”是指政府在施行某項政策時所要達到的目標(效果)[10]。基于此，防災減災政策目標是提高我國災害治理的能力和水平。對于我國防災減災政策目標的觀察，可以有助于把握我國政府對防災減災態度的變化。

(2)防災減災政策工具類型。本文選取SCHNEIDER和INGRAM[11]對政策工具劃分的五種類型：權威性工具、誘導性工具、賦能性工具、規勸性工具、學習性工具，對我國防災減災政策工具類型進行研究(表2)。

表2 政策工具類型及其表現形式

1.2 研究方法和數據來源

本文整體上屬于質性研究的范疇，運用了內容分析法等研究方法。以“防災減災”為關鍵詞和標題，以“北大法寶(https://www.pkulaw.com)”為主，中央政府網站為輔進行政策檢索，并按照以下原則對政策文本進行篩選和整理：①中共中央、國務院、中央各職能部門為制定防災減災政策的主體；②人工篩選與“防災減災”高度相關的政策法律法規，對非高度相關的政策不予采納。根據以上篩選和整理原則，檢索截止時間為2021年12月31日，最終統計篩選到137份政策文本進行本研究。

2 我國國家防災減災政策變遷過程

2.1 政策目標維度

(1)“以民為本，綜合協調”階段。改革開放后，我國建立起了單災種的專職應對和處置部門，如地震局、氣象局、建設部(已撤銷)等，由國務院承擔應急管理的日常工作和總值班工作，履行職能綜合協調、信息匯總等轉運樞紐的作用。體現該政策目標的相關法律法規，如《中華人民共和國防震減災法》中明確規定其減災工作要以民為本，國務院統一領導、各級部門分工負責。

(2)“以民為本，多部門協同”階段。由于安全生產、自然災害和公共衛生等突發事件應對處置的特殊性，常常依賴于統一的專業性機構，該機構不僅僅局限于綜合協同的功能，還要為突發事件的處置提供制度支持，由此成立了“國家減災委員會”，該委員會涉及到從中央到各部位多個職能部門作為其成員單位，如國務院辦公廳、外交部、民政部、工信部等。體現該政策目標的相關法律法規，如2007年實施的《中華人民共和國突發事件應對法》中規定政府各部門、各社會組織和公民均有義務參與突發事件應對和處置工作。

(3)“以民為本，多部門協作，專業化發展”階段。黨的十八大以來，體現在應急管理體制上的是不僅強調以民為本，更突出強化黨對應急處置的統一領導，部門間的協作體現為“賦能型”和“功能型”相結合的特點。體現該政策目標的相關法律法規，如2016年印發的《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中規定要堅持以人為本、生命至上，堅持黨的領導、社會力量參與和市場機制結合的改革工作。

圖2 我國國家防災減災各類政策工具的年度分布情況

(4)“以民為本，專業化、職業化、全過程發展”階段。2018年應急管理部的成立，打破了綜合協調的職能，以專業化發展的方式對防災減災職能進行的重組和規范。尤其是應急管理部成立后的“三定方案”，在職能轉變上也特別強調了“預防為主、防抗救結合，常態和非常態救災統一，從單一災種向多災種轉變，從事中事后向全過程轉變”。因此，注重防和減相結合，建立專業化、職業化的救災隊伍，重視危機全過程管理，已經成為了目前防災減災發展的新動向。

2.2 政策工具維度

政策工具類型方面(圖2)，從大的角度來看可以分為三個階段：第一階段(1978—2002年)為權威性政策工具時期；第二階段(2003—2012年)為政策工具逐漸多元化的時期，仍為權威性政策工具占比高，非權威性工具類型占比較低；第三階段(2013年至今)為權威性和非權威性工具均占比較高的時期，但仍以權威性工具為主。

第一階段(1978—2002年)為權威性政策工具時期，強調“以民為本”和“制度建設”。通過密集式的資源投入等權威性工具來要求各地應對災害實行單災種分類管理為主，但限于信息技術的發展，災害事件的影響和后果也主要限于屬地。

第二階段(2003—2012年)為政策工具逐漸多元化的時期，仍為權威性政策工具時期，非權威性工具類型占比較低，強調“央地適度分權”和“強化預案、法律體系”。該階段除了使用權威性政策工具保證政策的執行外，還逐步使用規勸性和賦能性的政策工具來強化制度建設、依法應對。除了權威性、規勸性和賦能性政策工具外，該時期也出現了誘導性政策工具，體現政府通過探索科學化、專業化和技術支撐為特點的救災隊伍，更加有效的處置重特大災害事故。

第三階段(2013年至今)為權威性和非權威性政策工具均占比較高的時期，但仍以權威性工具為主，強調“依法治國、黨委統一領導”“屬地管理”和“專業化、職業化、全過程和全流程管理”。除了權威性政策工具保障“全面依法治國”外，以賦能性和學習性政策工具占比較高，充分運用科技，強化部門協調聯動、建立統一資源保障體系。其中，運用學習性政策工具做好風險防范、監測預警、監管執法等工作，全面筑牢城市防災減災生命線，推進防災減災體系現代化。

3 我國國家防災減災政策變遷結果及其原因

3.1 我國防災減災政策變遷結果

(1)政策變遷階段劃分原則。政策目標是政策最為核心維度，政策工具是服務于相應政策目標，政策目標變化與否直接決定政策工具使用情況。因此，在對我國國家防災減災政策變遷階段劃分時，優先考慮政策目標的變遷情況，再綜合考慮其他政策維度的變化情況。依據這樣的思路，將改革開放以來我國國家防災減災政策的變遷過程劃分為如下四個階段：第一階段(1978—2002年)、第二階段(2003—2012年)、第三階段(2013—2017年)、第四階段(2018年至今)。

(2)我國防災減災政策變遷的各階段特征。在重大災情面前，我國一直以來堅持的舉國體制發揮著核心作用，各階段不論使用哪些類型政策工具，“以人為本、生命至上”的理念始終貫穿于防災減災救災的各個領域和環節(圖3)。

①第一階段(1978—2002年)。從政策目標上看，要實現對防災減災處置以民為本和綜合協調；從政策工具上看，該階段有且僅有權威性政策工具。在發生重大災難事故時不論是政社間關系上、系統間關系上、層級間關系上均強調全國性統籌協調調度能力，由中央派出工作組，協助地方抗災救災工作。但該階段在部門關系上，特別強調加強跨部門協調提高對災害的整體處置效果，如1987年成立了國家森林消防總指揮部，1988年成立了國家防汛總指揮部，1989年成立中國國際減災十年委員會(2005年更名為國家減災委員會)。

②第二階段(2003—2012年)。該階段政策目標不變的是“以民為本”，變的是從“綜合協調”轉變為“多部門協同”，這也是隨著改革開放不斷深入，我國公共治理環境和結構發生變的結果。從政府層面看，防災減災處置越來越強調“跨界”的重要性，表現出放權與賦能性協調的趨勢。在政策工具類型方面，權威性和誘導性政策工具的政策數量占到了政策總量的78%，學習、賦能和規勸性政策工具僅占22%。在權威性工具中，以履行值守、信息匯總等綜合協調、多部門協同居多。

圖3 我國國家防災減災政策各階段政策工具類型統計

表3 我國國家防災減災政策變遷結果

③第三階段(2013—2017年)。政策目標方面，相較于第二階段既強調“以人為本、生命至上”又強調多部門協作，專業化發展。政策工具方面，從各類政策工具的占比情況來看，權威性工具占39%，規勸性工具占16%，誘導性工具占17%，賦能性工具占19%。整體來看，學習、賦能和規勸性政策工具占比相較于前一階段有較大提高。

④第四階段(2018年至今)。與之前的各階段相比，政策目標不僅繼續遵循“以人為本、生命至上”，還向著“專業化、職業化、全過程和全流程發展”穩步推進，中央進一步向地方分權的同時，強調中央對地方的指導和監督等賦能性作用。在工具類型運用方面的變化也比較明顯，該階段最大的變化就是學習、賦能和誘導性政策工具運用的總量明顯提高，共達53%。其中，學習性工具占19%，誘導性工具占17%，賦能性工具占17%。權威性工具占比下降到35%，相較于上一階段下降了4%，權威性工具與規勸性工具合計比例仍然保持一半的占比。因此，這一階段政府強調了綜合運用多樣化的政策工具，覆蓋了防災減災事前、事中和事后全過程。

(3)我國防災減災政策變遷的類型。歸納以上各階段的變遷情況，可以看出，在政策目標方面：“以人為本、生命至上”始終是我國防災減災政策目標的基本目標之一，第二階段新的發展類目標開始出現。總體而言，防災減災政策目標相對穩定，防災減災政策并未發生斷裂。從政策工具類型方面來看，呈現出逐漸明顯的多元化趨勢，發生了明顯地四次政策演進(表3)。

3.2 我國國家防災減災政策變遷原因

(1)國家邏輯主導地位的連貫性導致政策演進呈現“穩定性”特征。政策目標中的“以人為本、生命至上”始終貫穿防災減災政策的變遷，權威性政策工具始終是占比最高的政策工具類型。正是因為有以上兩方面的保證，才使得我國防災減災政策演進呈現了“穩定性”的特征，且這兩個方面的穩定性在邏輯上是內在統一的。改革開放以來，隨著我國內、外部環境復雜深刻變化，在治理主體、目標、手段等方面也均發生了重大變化，在治理的變遷中政策工具的演進恰好也集中體現了我國應急管理體制“內-外”“上-下”“梁-柱”[12-13]不同維度的變化。總而言之，在整個防災減災政策變遷的過程中，“以人為本、生命至上”始終是其最為基本的政策目標，且權威性工具是控制目標實現的最直接、最有效、最經濟的工具類型。因此，“以人為本、生命至上”始終是我國防災減災政策目標基礎性部分，由于國家邏輯始終占據主導地位，權威性工具始終占據多數。

(2)社會邏輯出現及其發展導致政策變遷中“變動性”特征。政策目標中的“發展”維度呈現出從無到有的累進式疊加，政策工具類型變遷呈現“多元化”的趨勢。正是因為有以上兩個方面的保證，才使得我國防災減災政策變遷呈現了“變動性”的特征，且這兩個方面的變動性在邏輯上是內在統一的。導致我國防災減災政策變遷中“變動性”特征出現的因素是多元且多種多樣的，例如對內的改革、對外的開放(尤其是市場化改革)、全球化、信息化，亦或是越來越復雜化的社會問題等，但上述這些因素都是間接因素，最為直接且根本的因素則是社會邏輯的變化即公民的社會邏輯發生了根本的變化。我國國家防災減災政策決策者善于利用經驗進行學習，從而調整政策目標和政策工具以適應社會邏輯的變化，這也是“中國模式”的體現。

綜上所述，改革開放以來我國防災減災政策變遷過程，既是我國國家治理模式發展和變化的體現，也是國家邏輯的穩定性與社會邏輯的發展性二者的沖突和協調，更是我國國家治理能力和治理體系變化“中國模式”的縮影。