國家級都市圈再擴容：求解大城市病

孫曉波

重慶城市夜景一角。把重慶都市圈做大做強，對成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展具有十分重要的作用。圖/視覺中國

國家級都市圈再次擴容。

8月22日，重慶與四川聯合印發(fā)了國家發(fā)改委批復的《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）。根據《規(guī)劃》，重慶21個區(qū)與四川省廣安市同時“入圈”。

重慶也由此成為繼南京、福州、成都、長株潭、西安之后，第6個獲得批復的國家級都市圈。

隨著新型城鎮(zhèn)化進程不斷推進，我國的區(qū)域中心城市開始進入都市圈發(fā)展新階段，多座城市紛紛提出加速培育都市圈。

業(yè)內普遍認為，除了上述獲批的6個國家級都市圈外，還有一些都市圈將在可預見的未來陸續(xù)出爐。

比如，在去年中共中央和國務院聯合發(fā)布的《關于推動中部地區(qū)高質量發(fā)展的意見》中就提到，支持武漢、鄭州、合肥等都市圈及山西中部城市群建設，培育發(fā)展南昌都市圈。

都市圈正在成為中國新一輪城鎮(zhèn)化的重點發(fā)展方向。有分析認為，中國城市發(fā)展已進入“都市圈時代”，都市圈建設正成為中國型城鎮(zhèn)化的最優(yōu)選擇。

作為目前已經獲批的第一個直轄市都市圈，重慶都市圈由重慶主城都市區(qū)中心城區(qū)和緊密聯系的周邊城市共同組成，包括重慶市21個主城區(qū)和四川省廣安市，總面積3.5萬平方公里，常住人口約2440萬人。

重慶都市圈規(guī)劃一個顯著特點，是將四川省廣安市納入進來。以至于消息公布后，有輿論認為重慶都市圈的范圍是重慶全域和廣安全域，其中不乏“重慶變大了”“重慶擴容了”的聲音。

事實上，重慶都市圈并不包括重慶全域，它也不是第一個獲批的跨省都市圈。中國城市經濟學會副會長、長江經濟帶智庫聯盟秘書長秦尊文告訴《中國新聞周刊》，都市圈并非行政區(qū)劃概念，而是一個經濟概念，“突破行政區(qū)劃很正常”。

他說，第一個獲批的國家級都市圈——南京都市圈就已突破行政區(qū)劃，成員城市除了南京、鎮(zhèn)江、揚州、淮安4個江蘇城市外，還包括安徽的馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城4個城市，城市數占比達50%，甚至“安徽城市面積還要大一些”。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所綜合研究室主任賈若祥對《中國新聞周刊》說，廣安雖然是四川的地級市，但它與重慶的距離很近，僅150公里，經濟聯系也很密切。

他表示，將廣安納入重慶都市圈，有利于更好地推動當地的經濟發(fā)展。

跨省都市圈的建設，被認為有助于消除行政壁壘，推動經濟要素無障礙地流動，促進區(qū)域經濟的聯動發(fā)展。

以南京都市圈為例，在南京的輻射和帶動下，滁州市、馬鞍山市都受益良多，特別是滁州市受到來自南京的交通、醫(yī)療、教育、工業(yè)等全方位輻射，經濟發(fā)展迅速超過省內其他城市，成為安徽GDP排名第三的經濟大市。

具體到重慶都市圈，賈若祥認為，重慶本身就是國家中心城市，通過都市圈的建設，能夠強化其對周邊區(qū)域的輻射帶動作用，同時也是建設成渝雙城經濟圈一個很重要的舉措。

在他看來，將廣安納入重慶都市圈一個重要目的就是推動川渝合作。他說，在成渝“雙城記”中，重慶是重要的一核，把重慶都市圈做大做強，對成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展具有十分重要的作用。

中共中央、國務院2021年10月印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》明確提出，圍繞重慶主城和成都培育現代化都市圈，帶動中心城市周邊市地和區(qū)縣加快發(fā)展。

去年11月，《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》已經獲得國家發(fā)改委批復。

值得注意的是，此次批復的《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》中“點名”支持廣安的事項達56項。

《規(guī)劃》還提出，以跨省市區(qū)域合作功能平臺為重點，率先探索經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，推動在規(guī)劃統(tǒng)籌、政策協(xié)調、協(xié)同創(chuàng)新、共建共享等方面取得實質性突破。

所謂都市圈，學界普遍認可的概念是：以一個或多個中心城市為核心，以發(fā)達的聯系通道為依托，由核心城市及外圍社會經濟聯系密切的地區(qū)所構成的城市功能地域。

都市圈也被認為是城市地域空間形態(tài)演化的高級形式，大城市發(fā)展到一定階段所出現的一種空間現象。

事實上，都市圈并不是一個新概念。國內學者對都市圈的理論研究，可以追溯到20世紀80年代初。

雖然不同學者對于都市圈的表述各不相同，但都包含三個基本要素：強大的核心城市，受中心影響的外圍地區(qū)以及兩者之間有密切的聯系。

2019年，國家發(fā)改委出臺的《關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》（下稱《指導意見》），對都市圈的概念做了界定，即城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

這也是中央層面首次出臺專門文件謀劃都市圈發(fā)展。

《指導意見》提出培育發(fā)展一批現代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為城市群高質量發(fā)展、經濟轉型升級提供重要支撐，同時設定了“到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈”的目標。

由此開始，國內都市圈建設進入了政策與實踐相互促進、快速發(fā)展的新階段。

2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要明確，依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現代化都市圈。

各地陸續(xù)公布的“十四五”規(guī)劃中，有23個省、自治區(qū)、直轄市明確提出都市圈建設相關內容。

2021年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》提出，培育發(fā)展現代化都市圈，支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發(fā)展規(guī)劃，支持其他有條件的中心城市在省級政府指導下牽頭編制都市圈發(fā)展規(guī)劃。

此后，都市圈的規(guī)劃建設進入快車道。去年以來，南京、福州、成都、長株潭、西安相繼獲批。

另外，還有一些都市圈正在規(guī)劃編制中。業(yè)內普遍相信，未來會有更多的都市圈陸續(xù)獲批，包括前面提到的武漢都市圈、鄭州都市圈、合肥都市圈等。

在賈若祥看來，推進都市圈建設是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產物。他說，中國城鎮(zhèn)化已經進入到提高質量的重要階段，之后一個很重要的任務就是要解決農業(yè)轉移人口，通過推進都市圈建設，提高中國新型城鎮(zhèn)化的質量，惠及到更多的農業(yè)轉移人口。

秦尊文也認為，都市圈建設是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個必然走向，也是區(qū)域經濟發(fā)展的必然。

他說，國家在多個文件中明確，“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，現在又明確，城市群是以都市圈為核心，今后會越來越重視都市圈的發(fā)展，特別是在“雙循環(huán)”的格局下。

清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院發(fā)布的《中國都市圈發(fā)展報告2021》數據表明，全國可識別的34個都市圈總面積約為134.66萬平方公里，占全國面積的14.02%，集聚了全國50.37%的人口，創(chuàng)造了65.57%的GDP，“在我國國民經濟中的地位作用日益突出”。

種種跡象表明，中國城鎮(zhèn)化建設和城市發(fā)展已經進入“都市圈時代”。用賈若祥的話說，中國新型城鎮(zhèn)化建設已經進入到都市圈引領城市群建設的重要發(fā)展階段。

都市圈的背后則是多年來國家力促城市群發(fā)展的政策部署。

城市群的發(fā)展路徑，被認為是國家促進區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署之一，而作為城市群的核心，范圍相對較小的都市圈，則被視為推動城市群發(fā)展的重要抓手和增長極。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出“以人的城鎮(zhèn)化為核心”“以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，并規(guī)劃建設19個城市群。

早在 “十三五”規(guī)劃綱要中，就提出以19個城市群為主導的中國城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局。這19個城市群承載了全國四分之三的城鎮(zhèn)人口，八成以上的 GDP，由于其地域覆蓋廣泛，成為我國實現區(qū)域均衡化發(fā)展的主要載體。

此后中共中央、國務院發(fā)布的《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》更是明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式。

然而，在不少專家看來，“距離太遠、范圍太大”是早前全國多個城市群規(guī)劃的缺陷，導致大部分區(qū)域規(guī)劃僅僅停留在規(guī)劃層面。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎指出，從近年來發(fā)展情況看，部分城市群規(guī)劃面積較大，缺乏都市圈層面的必要支撐。

相關部門也逐漸意識到問題所在。2019年國家發(fā)改委出臺的《指導意見》，就將都市圈定義為“我國城市群高質量發(fā)展的重要抓手”。2021年國家 “十四五”綱要進一步明確，城市群內部中心城市將承擔輻射周邊中小城鎮(zhèn)，帶動城市群高質量發(fā)展，經濟轉型升級的重要使命。

近年來，作為城市群發(fā)展的重要抓手，都市圈所扮演的角色越來越突出。秦尊文表示，都市圈已經成為推進城鎮(zhèn)化的突破口，也是國家落實區(qū)域發(fā)展新模式的一個重要手段。

他解釋說，區(qū)域發(fā)展新模式是指以中心城市帶動城市群，進而帶動區(qū)域發(fā)展。都市圈是中心城市帶動城市群的中間環(huán)節(jié)，因此，中心城市帶動整個城市群首先要形成都市圈，然后才能帶動城市群，乃至整個區(qū)域發(fā)展。

在賈若祥看來，中心城市是都市圈建設的基礎，都市圈是城市群的核心，城市群則是區(qū)域發(fā)展的關鍵支撐。

事實上，一些規(guī)劃已經將“都市圈”等作為“城市群”的次一層級，放到關鍵的位置。

例如2016年的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》提出了“一核五圈四帶”，其中“五圈”是指“推動南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發(fā)展”。

有分析指出，以中心城市為核心，周邊城市協(xié)同發(fā)展的都市圈模式，已經成為現階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最優(yōu)選擇。

不過，城市規(guī)劃專家認為，無論是城市群還是都市圈，都不能無限擴張和蔓延，“攤大餅”式的發(fā)展只會重蹈“大城市病”的覆轍。

中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛表示，城市的集聚不是無限制的。“很多人滿為患的地區(qū)，中心城市之所以一城獨大，就是因為中心城區(qū)功能疊加，包括基礎設施和公共服務等在內的建設滯后于人口和產業(yè)的變化趨勢，所以導致大城市難以疏解。”他說。

在秦尊文看來，都市圈的推出就是為了遏制城市群建設過程中“攤大餅”的現象，遏制城市群建設當中貪大求快、“囫圇吞棗”的情況。他說：“城市群動輒二三十萬平方公里甚至更大，需要以范圍相對較小都市圈為支撐和抓手。”

秦尊文告訴《中國新聞周刊》，目前獲批的國家級都市圈，除最早獲批的南京都市圈外，面積基本保持在兩三萬平方公里，通勤半徑1小時左右，“不會超過太多”。

那么，在都市圈規(guī)劃建設過程中，有哪些誤區(qū)呢？賈若祥對《中國新聞周刊》說，首先是范圍要把握好。因為都市圈的核心是實現同城化，所以范圍不宜過大，要圍繞中心城市一小時通勤圈來劃定。

其次，要抓住同城化這一關鍵性的抓手。比如可以先從基礎設施、生態(tài)保護、環(huán)境治理、產業(yè)發(fā)展、社會管理、體制機制等推進，實現都市圈內重要生產要素的同城化。

秦尊文也表示，都市圈是城市化的一種主體形態(tài)，要跟周邊實現同城化，“是不是一個都市圈，關鍵就看能不能實現同城化”。