新世紀以來浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設歷史回溯與未來方向思考

文／葛丹東 浙江大學建筑工程學院 副教授 博 士

朱靈巧 浙江大學建筑工程學院 碩士研究生（通訊作者）

童 磊 浙江工商大學旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學院 副教授

引言

鄉(xiāng)村是人類生產(chǎn)生活的主要空間，承載著中國社會的基本樣貌。數(shù)千年來，中國的鄉(xiāng)村聚落始終以穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)形式根植于社會文明進程之中[1]，但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及全球化帶來的巨大沖擊，鄉(xiāng)村日漸發(fā)生了較大變化，鄉(xiāng)村發(fā)展問題也成為中國城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基礎性問題[2]。改革開放之后，浙江省為改善鄉(xiāng)村落后的發(fā)展局面做出了諸多努力，呈現(xiàn)出欣欣向榮的總體發(fā)展態(tài)勢[3]。隨著21 世紀的到來，浙江省鄉(xiāng)村建設迎來又一轉(zhuǎn)折點，“千村示范、萬村整治”“美麗鄉(xiāng)村建設行動計劃”等影響深遠的鄉(xiāng)村發(fā)展政策被依次提出，并逐漸取得了豐碩成果，浙江在鄉(xiāng)村建設方面逐漸成為全國矚目的先行示范區(qū)。當前，脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得了全面勝利，在這一歷史發(fā)展的關鍵節(jié)點，如何更好地推進脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接成為下一步鄉(xiāng)村建設探索的主要方向[4]。2021 年5 月，浙江省被列為高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)。新的政策環(huán)境要求新的發(fā)展方向，浙江省以“未來鄉(xiāng)村”作為抓手，開始探索鄉(xiāng)村新的發(fā)展思路。本文對新世紀以來的浙江省鄉(xiāng)村建設歷史作了回溯，總結(jié)過程中各階段表現(xiàn)的主要特征與遺留的問題，并結(jié)合新發(fā)展環(huán)境下浙江省鄉(xiāng)村建設面臨的各項機遇與挑戰(zhàn)進行思考，以期為浙江省未來鄉(xiāng)村的發(fā)展提供一定的參考。

1 新世紀以來的浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設歷史回溯

新世紀以來浙江省的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設總體上可以分為“單一物質(zhì)空間環(huán)境改造”“人居環(huán)境整治與鄉(xiāng)村文化建設融合推進”以及“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興”三個典型階段。2003—2010 年為著重改善物質(zhì)空間環(huán)境的基礎整治階段，以“千萬工程”建設項目為起點，該階段主要工作圍繞鄉(xiāng)村的物質(zhì)空間環(huán)境改造展開，重點對農(nóng)村各類臟亂差現(xiàn)象進行整治，提升農(nóng)民居住生活品質(zhì)。但在這一階段村莊規(guī)劃與建設過于注重對單一物質(zhì)空間環(huán)境的改造，規(guī)劃與建設過程中套用了大量城市規(guī)劃的設計理念，導致村莊地域文化特色的破壞，并逐步走向千村一面的境地。諸多學者對這一階段浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設進行了反思，王微等認為“千萬工程”的突出成效是建立了我國農(nóng)村人居環(huán)境治理的一個典型樣本[5]；武前波等認為這個階段不僅改變了浙江省傳統(tǒng)農(nóng)村較為低端的生活環(huán)境面貌，也促進了各級地方政府和基層村民對于主動參與鄉(xiāng)村建設的價值觀念的改進[6]。2010 年“美麗鄉(xiāng)村建設行動計劃”提出后，浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展進入第二階段，該階段重點關注鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設發(fā)展的內(nèi)在要求，推動了鄉(xiāng)村從物質(zhì)環(huán)境改造轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)融合與文化復興綜合提升。其中桐廬縣率先進行了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設新模式的探索，創(chuàng)新美麗鄉(xiāng)村建設理念，以“生態(tài)美”“城鄉(xiāng)美”“產(chǎn)業(yè)美”“人文美”以及“生活美”五美并進的理念打造美麗鄉(xiāng)村[7]，為全省的美麗鄉(xiāng)村建設打開了新局面。在前幾輪的鄉(xiāng)村建設之后，浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展已有了較好的基礎。2018 年“鄉(xiāng)村振興”發(fā)展戰(zhàn)略的提出，促使浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展開始轉(zhuǎn)向人文地產(chǎn)全面振興。2019 年城市未來社區(qū)試點工作的開始，以及數(shù)字化改革逐漸向鄉(xiāng)村地域滲透，為浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了新的機遇。2020 年10 月在杭州市臨安區(qū)召開的浙江省首屆未來村莊發(fā)展聯(lián)盟大會，標志著浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展正式進入“未來鄉(xiāng)村”探索階段。如何踐行未來鄉(xiāng)村理念，重回“以人為本”的時代主題導向下的未來鄉(xiāng)村，需要更加深入地思考如何嵌入“共富機制”、凸顯“人文關懷”，以完成鄉(xiāng)村系統(tǒng)的全面提升[8]。

從本質(zhì)上來看，中國“三農(nóng)”問題是鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的問題[9]。在過去二十年里，浙江省先后實施的“千萬工程”“美麗鄉(xiāng)村”等鄉(xiāng)村建設與規(guī)劃行動，極大地提升了省域范圍內(nèi)村鎮(zhèn)公共設施以及生態(tài)環(huán)境的城鄉(xiāng)一體化。從以開展鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治與增強環(huán)境設施供給為起點，到全面提升鄉(xiāng)村復興的經(jīng)濟與環(huán)境資本，進而振興文化社會資本，最后以建設美麗鄉(xiāng)村為行動綱領，構(gòu)建因地制宜鄉(xiāng)村復興標準體系，浙江省的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃行動，不僅契合了鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級等的綜合要求，又對“鄉(xiāng)村病”的規(guī)劃與建設、管理等進行了科學探索，為全國的鄉(xiāng)村規(guī)劃提供了實踐樣本[10]。但隨著鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的日漸深入，浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展的主要矛盾有了新的變化，由過去村民對美好人居環(huán)境的需求轉(zhuǎn)變?yōu)閷︵l(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和村民就業(yè)的需求。面臨新發(fā)展環(huán)境下的新機遇與新挑戰(zhàn)，浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展需要重新規(guī)劃發(fā)展思路，創(chuàng)建符合時代要求的“未來鄉(xiāng)村”。

2 新發(fā)展環(huán)境下浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設面臨的機遇與挑戰(zhàn)

2.1 政策條件帶來的鄉(xiāng)村發(fā)展新機遇

浙江省作為重要的改革開放先行城市和城鄉(xiāng)建設示范地，在鄉(xiāng)村領域的建設發(fā)展方面始終給予高度重視，對各項中央政策積極響應，探索未來鄉(xiāng)村建設發(fā)展方向。2021 年浙江省被賦予建設共同富裕的歷史使命，農(nóng)村發(fā)展研究專家黃祖輝教授認為，要想實現(xiàn)共同富裕，必須補足鄉(xiāng)村建設與發(fā)展的短板[11]，進一步嵌入共創(chuàng)共富機制，推進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)、融合發(fā)展；浙江省“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設以及“未來社區(qū)”試點工作的開展也為鄉(xiāng)村發(fā)展提供了新的手段與方式，推動形成以數(shù)字化改革為引領、新型社群重構(gòu)為導向的未來鄉(xiāng)村建設思路[12]；“碳達峰、碳中和”的雙碳目標則在環(huán)保低碳的生活方式層面為鄉(xiāng)村建設限定了條件，推動科技節(jié)能減排思路在鄉(xiāng)村的普及。在這些新的政策條件引導下，浙江省的鄉(xiāng)村建設不僅關注物質(zhì)環(huán)境的提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更強調(diào)了文化、治理等軟實力的加強，鄉(xiāng)村建設的工作重點也從單點推進轉(zhuǎn)向多元融合的協(xié)同發(fā)展，使鄉(xiāng)村成為真正的民生福祉匯集之地。

2.2 歷史遺留導致的鄉(xiāng)村發(fā)展新困境

自進入21 世紀以來，浙江省的鄉(xiāng)村建設發(fā)展取得顯著成效，突出表現(xiàn)為對鄉(xiāng)村環(huán)境的整治和基礎設施的覆蓋[13]。但是一直以來的對經(jīng)濟效益的片面追求、對城鄉(xiāng)關系處理的模糊不清，以及對各類設施集中化供應和鄉(xiāng)村本身用地分散特征存在的矛盾等諸多問題，都是當前鄉(xiāng)村規(guī)劃建設面臨的主要挑戰(zhàn)。

在價值觀念層面，以往我國的鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)要素流動中主要服務于城市，將鄉(xiāng)村作為城市地區(qū)的附屬，其規(guī)劃建設也普遍以城市規(guī)劃思路為指導理念，而忽略了城與鄉(xiāng)之間的本質(zhì)差別，導致鄉(xiāng)村規(guī)劃效率低下，發(fā)展目標錯位。且由于城市在城鄉(xiāng)資源配置體系中長期處于主導地位，鄉(xiāng)村地區(qū)在資源布局上缺乏系統(tǒng)化和精細化的安排[14]，大量鄉(xiāng)村被迫遷村并點，從而為城市建設騰出用地，極大地損害了鄉(xiāng)村的原有生產(chǎn)生活關系，導致鄉(xiāng)村發(fā)展權益難以保障，可持續(xù)發(fā)展失去動力。

在建設目標層面，目前的鄉(xiāng)村規(guī)劃仍需要反思“到底為誰而做”這個問題。對于早期的浙江鄉(xiāng)村而言，多數(shù)是由政府或市場主導發(fā)展的，這種模式在前期為許多沒有發(fā)展方向的鄉(xiāng)村帶來了巨大改善，但也存在非常明顯的弊端，如對村民訴求考慮的不全面，更加重視自上而下的外力推動，從而忽視鄉(xiāng)村自身自下而上的內(nèi)生動力培育[15]等問題。與之對應的是鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展到后期存在的各種實施運營舉步維艱的尷尬結(jié)果。

在體系內(nèi)容層面，鄉(xiāng)村規(guī)劃“重建設輕發(fā)展，重形象輕運營”的歷史問題由來已久，大量村莊以物質(zhì)空間改造為綱領，以供水供電等公用基礎設施和綠化醫(yī)療教育等公共服務設施的提升為主要目標，來安排鄉(xiāng)村建設與規(guī)劃的體系內(nèi)容。這種形式在初期得到了良好的發(fā)展反饋，但實際上并未對鄉(xiāng)村未來的發(fā)展路徑和農(nóng)民生活的真實需求做出切實關注和詳細安排，致使鄉(xiāng)村人口的持續(xù)流失，大量新村變空村，鄉(xiāng)村的社會問題依舊嚴重。

在技術手段層面，隨著數(shù)字化水平的不斷提升，數(shù)字技術在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設中發(fā)揮著越來越重要的作用，數(shù)字鄉(xiāng)村建設逐漸成為新背景下鄉(xiāng)村振興的重要舉措[16]。但就目前而言，各地鄉(xiāng)村的數(shù)字化探索還存在較多問題。一方面是數(shù)字鄉(xiāng)村在基礎建設要素上的不完善，如鄉(xiāng)村信息基礎設施仍較為薄弱、數(shù)字信息技術人才的缺失，以及村民在數(shù)字化素養(yǎng)上的提升跟不上要求等；另一方面則主要表現(xiàn)在各地數(shù)字鄉(xiāng)村建設的水平差異較大，不僅與城市之間存在明顯的不平衡，地理位置、產(chǎn)業(yè)基礎等客觀因素都會造成巨大的差距，不利于數(shù)字鄉(xiāng)村建設。

在規(guī)劃運營層面，目前鄉(xiāng)村規(guī)劃普遍存在發(fā)展動力不足、注重現(xiàn)實條件改善、忽視長效運營機制的問題，而沒有對鄉(xiāng)村自身的發(fā)展?jié)摿M行激發(fā)，也缺少促進內(nèi)外資源有效對接的制度設計。如何判斷一個好的鄉(xiāng)村規(guī)劃，除了在戰(zhàn)略構(gòu)思、空間布局、施工落地方面都能精細安排并妥善完成之外，還需要在運營維護方面有高質(zhì)量、可持續(xù)的舉措[17]。當下，鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設與運營維護高度分離，這不僅不利于鄉(xiāng)村的自我提升，更切斷了鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的可能。

3 新時代浙江省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的未來方向思考

2019 年，浙江省提出建設城市未來社區(qū)試點，并將其作為“以人民美好生活向往為中心”的新型城市功能單元來打造。這一行動不僅對城市未來社區(qū)提出了要求，同樣也將“人本”理念傳達到了鄉(xiāng)村建設上來。總結(jié)以往鄉(xiāng)村建設經(jīng)驗，浙江省未來鄉(xiāng)村的建設規(guī)劃需要重新將指導理念從“城鄉(xiāng)分離”拉回“城鄉(xiāng)融合”、從“以物為本”拉回“以人為本”的時代主題，并通過“三生融合”“可持續(xù)發(fā)展”“數(shù)字化體系”等理念對其進行不斷地補充和完善。

3.1 價值導向：構(gòu)建“城鄉(xiāng)融合”的核心發(fā)展理念

在我國國土空間規(guī)劃體系全面變革的大背景之下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為規(guī)劃行業(yè)的普遍邏輯，要求以全域城鄉(xiāng)格局為整體研究范疇，強調(diào)城市與鄉(xiāng)村的差異互補，構(gòu)建起城鄉(xiāng)平等、與市場良性互動的空間資源管理制度[14]。就鄉(xiāng)村規(guī)劃而言，未來應從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一盤棋的角度，全面優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，對鄉(xiāng)村地區(qū)的功能定位、設施配置、建設模式、建設強度、風貌特征等提出上下銜接的管控與引導，切實將鄉(xiāng)村發(fā)展納入地區(qū)發(fā)展的重要層次。

3.2 目標導向：回歸“以人為本”的建設目標要求

共同富裕的要求，為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設提出了新的目標導向，要求始終關注村民需求，堅持“以人為本”，解決村民發(fā)展問題。首先要持續(xù)推進改善鄉(xiāng)村物質(zhì)空間環(huán)境，并關注地域特色，在滿足村民日常生活需求的同時創(chuàng)造性地給居民更多樣化的選擇，提升整體居住品質(zhì)；其次要保障村民在鄉(xiāng)村建設過程中的參與，充分尊重村民意愿、匯集村民智慧、鼓勵村民全過程參與村莊規(guī)劃；還要把握好鄉(xiāng)村整治力度及推進速度，讓歷史元素得以最大限度地保留和傳承，使鄉(xiāng)村真正成為承載村民情懷的精神家園。

3.3 體系架構(gòu)：構(gòu)筑“三生融合”的可持續(xù)發(fā)展路徑

重新解析未來鄉(xiāng)村發(fā)展路徑，需要構(gòu)筑三組共生關系（圖1）：一是“人-鄉(xiāng)村-生活”的共生關系。創(chuàng)建以人為本的鄉(xiāng)村生活系統(tǒng)，需要構(gòu)建功能多元、方便快捷以及精準定位的服務體系，提供浸入式體驗以及新型文創(chuàng)空間的文化體系，以及治理有效、響應及時的治理體系。二是“人-鄉(xiāng)村-生產(chǎn)”的共生關系。在技術、平臺及市場三個體系中注入相應的技術和資金等力量，并關注后續(xù)的運營管理等方面，以推進鄉(xiāng)村生產(chǎn)系統(tǒng)的高效可持續(xù)發(fā)展。三是“人-鄉(xiāng)村-生態(tài)”的共生關系。在關注山水田園的同時對鄉(xiāng)民生存的人居體系做出精準定位，堅持綠色低碳，保留居住特色，保障人與社會和自然的和諧共生。

圖1 以人為本的“三生和諧”發(fā)展模式（圖片來源：作者自繪）

3.4 技術支撐：關注人本需求和技術發(fā)展的雙向支撐體系

營建一種可復制、可推廣、可運營再生的未來鄉(xiāng)村綜合體樣本，需要重視鄉(xiāng)村技術的應用，實現(xiàn)“數(shù)字化生產(chǎn)”與“數(shù)字化治理”的結(jié)合。一方面通過全方位采用數(shù)字化技術，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售等各環(huán)節(jié)形成滲透，整體提升農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展水平；另一方面通過健全公共服務體系，加快數(shù)字技術與農(nóng)村社會服務的結(jié)合，以提高鄉(xiāng)村社會治理的數(shù)字化水平。除技術運用之外，鄉(xiāng)村規(guī)劃還需要加強對不同技術適用性和可操作性能力的甄別，盡量采用成熟穩(wěn)定的技術類型。值得注意的是，未來鄉(xiāng)村在規(guī)劃建設時必須對技術應用有足夠的重視，但又不能過于依賴技術，而忽視了人本需求的本質(zhì)特征[18]，要真正建設一個關注人本需求和技術發(fā)展的雙向支撐體系的未來鄉(xiāng)村范本，而不能被其裹挾，將人變成附庸。

3.5 運營維護：實現(xiàn)外運營與內(nèi)治理相結(jié)合的發(fā)展模式

當前各鄉(xiāng)村的發(fā)展振興之路，正從物質(zhì)環(huán)境建設轉(zhuǎn)向強調(diào)運營維護[17]。為了探索建立未來鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的運營維護方式，需要在以下方面做出努力。首先是實現(xiàn)在地運營機制，未來鄉(xiāng)村應構(gòu)建起一套包括村集體、村民、投資者、專業(yè)運營機構(gòu)等相關利益主體在內(nèi)的運營平臺及利益分配機制，建立起互相依賴和制約的共建共享關系，并通過提供多樣化在地就業(yè)機會和良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境來引導村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，激活鄉(xiāng)村內(nèi)生活力；其次是積極調(diào)動村民自治，發(fā)揮村民在基層村莊治理中的主體性作用，以提升鄉(xiāng)村治理水平，促進未來鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語

以“千萬工程”為起點，浙江省鄉(xiāng)村建設已歷經(jīng)數(shù)年，并在過程中形成了豐富的工作成效與先進的探索經(jīng)驗，為全國各地的鄉(xiāng)村振興實踐提供了生動的浙江樣板。與此同時，中國特色社會主義新時代的號角已經(jīng)吹響，鄉(xiāng)村發(fā)展的主要矛盾也已經(jīng)由過去村民對美好人居環(huán)境的需求轉(zhuǎn)變?yōu)閷︵l(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和村民就業(yè)的需求。面對這一新時代的新起點，浙江省未來鄉(xiāng)村的建設走向成為了學術界探討不休的話題。但基于現(xiàn)有的理論基礎與工作實踐，目前的思考建議尚停留在初步構(gòu)想上，后續(xù)推進工作仍十分艱巨，需要我們堅持把握未來鄉(xiāng)村核心內(nèi)涵不動搖，不斷總結(jié)經(jīng)驗、推陳出新，以期最終提煉出浙江省未來鄉(xiāng)村的模式、標準、品牌和制度，為將來更多的鄉(xiāng)村實踐提供探索經(jīng)驗與規(guī)劃樣本。