政府采購中的“逆效率”現象研究
——基于公共財政的管理理論

楊雪雪,劉見鵬

(1.云南省政府采購和出讓中心,云南 昆明 650000;2.云南省中醫醫院,云南 昆明 650000)

1 公共財政管理理論

公共財政(public finance)是指國家(政府)集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為。這是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制，主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效” 缺陷。資源配置是公共財政的一個重要職能，通過財政的支出活動，引導社會資源的分配。而政府采購作為財政支出的一個重要方式，政府采購的效率高低直接影響財政支出的效益，進而影響財政政策的實施效果，最終影響資源配置、國家總體宏觀調控效果。

隨著政府采購領域不斷深化“放管服”改革，在政府采購領域的一個重要表現是分散采購規模占比逐年提升(如圖1所示)。由此可見，政府采購領域“放管服”改革已經取得一定的成效。隨著《政府采購法(修訂草案征求意見稿)》《政府采購需求管理辦法》《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》等制度措施的出臺實施，政府采購制度改革的方向已非常明確，即越來越強化采購人的主體責任。然而，實踐中采購人往往有權卻不會合理使用，甚至是不用，會帶來一系列不良影響，如政府采購程序耗時長、效率低，影響財政資金的使用進度，進而影響財政支出的效率等一系列政府采購“逆效率”現象。

圖1 2015—2020年全國分散采購規模占政府采購的比重

2 政府采購領域中“逆效率”現象的具體表現

2.1 政府采購領域履行“非必要”程序的做法頻現

政府采購法自2003年開始實施，實施的前幾年實踐中，經常會出現采購人將同一品目的貨物、服務，以化整為零的方式，規避政府采購、公開招標等問題，但是隨著我國改革進程中監督檢查強度的增大，采購人從一個極端又走向了另一個極端，即過度關注程序的合法合規而忽視采購效率的現象。諸如：本來沒有達到公開招標限額可以采用非招標方式采購的項目，非要公開招標，為了所謂的“更能體現公開、公平、公正”。本來不屬于集采目錄內的項目，可以委托社會中介代理機構采購的，非要委托集采機構采購，認為由集中采購代理機構來采購“更加規范化”。對于集中采購目錄外，且政府采購限額標準以下的采購項目，本不屬于政府采購法強制適用范圍，采購人可以根據本單位內部控制制度的相關規定自行采購的，仍要遵照政府采購法委托代理機構實施。公開招標失敗后，按照相關法律規定屬于可以變更采購方式的情形，如根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》規定“招標過程中提交投標文件或者經評審實質性響應招標文件要求的供應商只有兩家時，經本級財政部門批準后可以與該兩家供應商進行競爭性談判采購”，對這些特定情形的規定，法律法規設置的初衷也是為了提升采購效率，而實踐中卻鮮有采用。采購人往往為了所謂的程序規范化，組織重新采購，再走一遍公開招標流程。這樣“非必要”的做法，不僅使得采購程序流程煩瑣、耗時較長，而且往往容易造成不必要的人力、物力、財力資源的浪費。

2.2 采購人主體責任履行“缺失”的現象時有發生

評審過程中采購人代表本可以參加評審卻不參加評審，怕與供應商有利害關系，引起不必要的麻煩，直接從外部選派專家參與評審；本可以走電子賣場進行線上的，非要委托集采機構按照傳統的采購方式走線下采購。一方面不利于加強預算管理；另一方面影響財政支出進度，降低財政資金的使用效率，不利于國家治理能力的提升，影響到國家整體經濟的高質量發展。

3 政府采購“逆效率”現象的原因分析

3.1 政府采購制度的目標導向轉變

長期以來政府采購以程序導向型為目標，使得采購人往往只注重過程的合法合規，過多關注程序，而不注重采購結果是否“物有所值”。采購人過多關注程序的原因有以下四點。

第一，怕擔責。隨著我國改革進程中監督檢查強度的增大，巡視巡察的全面覆蓋、向下延伸，采購人因為怕審計、紀檢監督檢查，怕出問題的心理，主觀意愿上怕擔責，為了降低自身犯錯誤的風險而過多關注程序的合規性忽視效率。

第二，采購人員專業水平低，不熟悉政策法規。各采購單位內部的采購人員專業素質良莠不齊，盡管財政部門要求設立專職采購人員，但實踐中，很多單位都沒有專職的采購人員，都是有采購項目時臨時調配人員，無法保證采購人員自身的素質，無法做到熟悉掌握并較好運用政府采購相關法律法規，勢必會降低工作效率。例如，對各種采購方式適用的法定情形、具體程序等不熟悉了解，不能合理的確定采購方式甚至是選擇法律所禁止的情形。對于技術規格統一、明確的貨物設備采購，是不允許采用競爭性磋商方式的，而實踐中，公開招標限額下，采用非招標采購方式只有競爭性磋商可以進行綜合打分，其余采購方式都是低價原則，采購人為了能夠進行打分，往往對此類政府采購項目也采用競爭性磋商采購方式等情形時有發生。

第三，政府采購法與招標投標法兩法分立帶來的弊端。在以預算資金管理為主線和以程序管理為主線相交叉的采購制度背景下，兩法分立增加了預算績效管理流程的復雜性和預算績效管理制度設計的難度，增加了制度性交易成本。

第四，政府采購法和招標投標法在最初的立法階段都是確立了公開招標為主的導向。這導致社會主流觀點認為，非招標方式是輔助的采購方式，且非招標方式達不到充分的競爭，因此，實踐中不少采購人不敢用非招標方式采購。

3.2 采購人往往缺乏追求效率的動機

政府采購作為財政支出的重要組成部分，本質上是對“市場失靈”的補位，而通過政府采購購買公共物品，公共物品本身具有非競爭性和非排他性，采購人更多關注的是政府采購帶來的社會總體效益而非單純的經濟效益，因此采購人缺乏競爭壓力，往往沒有追求效率的動機，會造成政府采購領域的“政府失靈”，進而導致資源配置的低效率、無效甚至是浪費。為了盡可能壓低價格分占比，將本應定性為貨物類的項目設置成服務類項目，完全不顧成本收益分析，以期采購到所謂的“優質”產品，卻造成了資源的浪費。

4 減少政府采購領域“逆效率”現象的對策

4.1 加大非招標方式的實踐應用

在立法層面明確招標方式與非招標方式處于同等地位，采購人應當根據政府采購項目需求特點、績效目標和市場供需等情況，確定采購方式。從歷年的政府采購數據來看，公開招標方式在規模和數量上都居于絕對的主導地位，除競爭性磋商可以采用綜合評分法外，競爭性談判、詢價等非招標方式受低價優先、采購人主觀認為其競爭性差等因素影響而不被采用。而競爭性磋商法定適用情形又比較局限，所以非招標采購方式普遍不受采購人青睞。但隨著《深化政府采購制度改革方案》的出臺，其中一個重要的改革方向就是穩步推進《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)的修訂，進一步規范非招標采購方式，使非招標方式發揮其應有的作用迫在眉睫。相比公開招標方式，非招標方式往往具有執行過程中更靈活、時間較短、不受場地制約、采購周期更短、采購效率更高等優勢，通過立法修訂，不斷完善非招標方式的管理。例如，在采購人需求編制、采購計劃實施、評審辦法的選擇、供應商的確定等方面，繼續強化采購人的主體責任，擴大其自主選擇權，非招標采購方式程序的設置更靈活一些，從而促使非招標采購方式發揮應有的作用。

4.2 健全高效交易規則

政府采購制度設立初衷是為了反腐，所以更多注重過程的可控，但是隨著經濟、社會、國情的不斷發展變化，以及相關法律法規制度的不斷健全完善，現在政府采購制度的反腐功能已基本實現，反而又走向過度關注程序的合法合規而忽視的效率原則的另一個極端，以此帶來越來越多的弊端。黨的十九大報告提出“人民對美好生活的向往”，公共財政的重要作用是用政府的有形之手解決資源配置中市場失靈的問題，而在政府采購領域出現的政府失靈又該如何解決呢？筆者認為，從健全高效交易規則的角度，應在政府集中采購代理機構中引入競爭機制。市場機制之所以有效率，關鍵在于競爭機制，而政府采購領域尤其是集中采購低效的一個重要原因就是缺乏競爭機制，由于法律規定政府集中采購目錄內的貨物或服務必須由集采機構代理，因此各地集中采購代理機構基本都是財政全額撥款的事業單位，可謂“旱澇保收”，即使低效運轉也能生存下去，這就造成集中采購代理機構缺乏追求效率、提升服務質量的動機。

4.3 強化采購人主體責任

《深化政府采購制度改革方案》將強化采購人主體責任作為改革的首要任務，按照“誰采購，誰負責”的原則，采購人對采購實施過程和結果都負有直接責任。采購人作為政府采購實施的主體，對整個過程都負有主體責任。一要廣泛開展需求調研。根據國家經濟和社會發展政策、預算安排及績效目標、采購管理制度、市場狀況等合理確定采購需求。對集中采購目錄內的產品或服務，由集采機構牽頭制定通用標準化采購需求，以提升采購效率；對于專業化要求較高的特殊產品或服務，應該充分發揮采購人的主觀能動性，采購前進行充分的市場需求調研。二要強化內部控制建設。建立不相容崗位相分離的制衡機制，以政府采購全流程為依據進行內控風險點劃分，健全采購人的內部決策和內部審核相關制度。三要搞好履約驗收管理。實踐中，多數采購人忽視履約驗收的重要性，對供應商的考核缺乏標準，流于形式，最后結果不令人滿意，卻也沒有相應的懲戒機制，這是導致采購效率低下的一個重要原因，對此，全國部分先進地區創新建立了全流程履約管理模式的做法值得推廣借鑒。四是亟須加強政府采購專業化人才隊伍建設。大部分采購單位政府采購辦事人員均為兼職，而且從業時間較短，對預算編制、政府采購相關法律法規等掌握了解不全面，面對問題很容易造成誤判和錯判，以致在實踐中造成采購效率低下。通過定期組織專家培訓、開展案例學習、貫徹執行采購專辦員制度等多種方式提升采購經辦人員的專業化水平。

4.4 構建政府采購績效管理體系

“十四五”規劃關于財稅體制改革中指出：要深化績效管理改革，推動預算和績效管理一體化，加強績效結果應用。在我國提出 “全面實施預算績效管理”的大背景下，政府采購改革在不斷完善自身的基礎上，須強化與預算績效管理的同步發力已實現最優管理。以往的政府采購實踐，更多是關注程序的合法合規，而忽視了政府采購的績效目標，隨著政府采購制度的深化改革，政府采購由程序導向型向績效導向型的轉變，迫切要求加強采購全過程的績效管理。健全政府采購績效管理體系，構建涵蓋采購全過程的科學、客觀、公正的衡量和綜合評價指標體系。具體包括政府采購預算的績效評估、采購代理機構的績效管理、采購人實施采購的績效評價、采購結果的績效評價以及采購政策的績效評價等。圍繞“物有所值”的目標，重點關注政府采購的經濟效益、采購流程的執行效率、采購的公平性、采購的可持續性等，深化政府采購領域的績效管理改革，這是提升政府采購質量和效率的需要、是優化營商環境的需要、是進一步提升國家治理能力的需要，以績效目標為導向，推動經濟社會的高質量發展。