我國國家預警發布系統（NEWRES）與美國綜合警報系統（IPAWS）的對比分析

宋雅靜 曹之玉 劉麗媛 趙晶晶

目前，NEWRES正在不斷加強并完善預警傳播機制和衛星、5G等新技術應用，不斷提升預警覆蓋面和傳播時效，努力做到預警信息到村到戶到人，這些將成為未來NEWRES的優勢所在。與IPAWS相比，NEWRES可以在優化預警分級策略等方面進行改進。

全球氣候變化背景下，自然災害風險進一步加大，防災減災工作形勢嚴峻。世界各國政府為提高應對突發事件的能力，都在進行社會資源整合，構建自己國家的應急管理體系，建設強大完備的預警系統。隨著通用警報協議（CAP-Common Alerting Protocol）在全世界范圍內的廣泛推廣應用，預警信息的傳播覆蓋范圍更廣、傳播速度更快、受眾更多，預警發布系統建設水平也逐步提高。我國也于2015年建立了國家預警信息發布中心，建設了國家預警發布系統，如何進一步應用好系統向社會公眾有效發布和傳播預警，實現“第一聲音權威聲音”作用，是目前亟需解決的問題。

通過前期調研，了解到世界各國的應急管理機制、預警發布體系及預警信息傳播手段均有不同發展歷程，其中美國的綜合警報系統（IPAWS）、日本自然災害預警系統（Japan’s Natural Disaster Early Warning Systems）、歐洲綜合區域預警系統（EUMETNET）、印度綜合災害預警平臺（Integrated Disaster Early Warning Platform）的系統建設較為完善。本文選取了美國的綜合警報系統（IPAWS）進行對比分析。通過與美國的綜合警報系統（IPAWS）進行對比，查找問題，找出對策，將對我國應急管理和預警發布工作的能力提升提供重要的借鑒意義。

1 對比內容

1.1 建設機制

1.1.1 NEWRES 的建設機制

我國的國家突發事件預警信息發布系統National Early Warning Release System，NEWERS）（簡稱國家預警發布系統）于2015年正式投入業務運行，為相關部門發布預警信息提供綜合發布渠道，是向政府應急責任人和社會公眾提供綜合預警信息的權威發布平臺。NEWRES是基于CAP協議標準建立的國家、省、市、縣四級相互銜接、規范統一、多部門接入的綜合預警信息發布系統，可實現對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四大類突發事件預警信息的接收、處理和共享發布。NEWRES系統包含1個國家級、31個省級、358個地市級的預警信息發布平臺和2016個縣級終端。國家級層面對接13個預警發布責任單位，實現76類預警信息的實時錄入、審核、簽發、傳播與快速共享，省級層面橫向上對接22個基層部門，發布128類預警信息，與軍隊、武警部隊、消防、國企等建立對接機制，構建成“一縱四橫”的國家預警發布系統，初步實現多災種預警信息的統一快速發布。

1.1.2 IPAWS 的建設機制

IPAWS系統的建設背景產生于2005年美國墨西哥灣卡特里娜颶風的應對教訓。2006年美國總統小布什發布13407號行政命令，提出要“建立一套有效的、可靠的、綜合的、全面的系統對美國人民發出預警和警示”。系統在整合原有各類專業預警系統的基礎上，整合全部原有電子預警媒體，擴大預警覆蓋面，并“確保在任何條件下總統都能對公眾發布預警”。由此產生的綜合公共警報與預警系統（IPAWS）基于CAP標準協議將本地系統與IPAWS基礎架構集成在一起，聯邦、州、地方、部落和地區警報機構可以使用。

1.2 發布責任單位

1.2.1 NEWRES 的發布責任單位（用戶）

我國獨特的“一縱四橫”預警發布系統，完成了全國的應用部署。NEWRES將預警信息發布責任單位按照組織機構類型進行編碼，并對應預警發布責任單位的突發事件類型。表1列出了NEWRES系統目前全國各級預警發布工作機構信息和預警發布責任單位（包括國、省、市、縣四級）共有4177家，歸屬于138類預警發布機構。全國各級預警發布工作機構備案信息利用當地預警發布系統情況均在國家預警發布系統有備案，但預警信息發布機構目前對外尚不可見。

表1 NEWRES系統各級發布預警機構數量

1.2.2 IPAWS 具有公共警報權限的組織（用戶）

美國形成了聯邦、州、縣、市、社區5個層次的應急管理與響應機構，對應各級具有公共警報權限的IPAWS組織在其網站上有列表（可供下載），表2列出的內容包括已接入的和接入中的組織，已授權的/接入中的機構對所有人可見。

表2 IPAWS系統各級授權發布警報機構數量

1.3 發布預警類型

1.3.1 NEWRES 發布的預警類型

NEWRES系統可實現對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四大類突發事件預警信息的接收、處理和共享發布。除提示類信息采用無級別發布外，其他各類預警信息均采用為四級（個別預警種類分為五級）發布。四級預警信息同時采用紅、橙、黃、藍四種顏色進行區分。

NEWRES系統實現了外交、氣象、工信、公安、自然資源（地質）、林業、海洋、水利、農業、旅游、衛生健康、地震、市場監管等多個行業部門的多類預警信息接入。截至目前，全國各級各部門通過國家預警發布系統共發布152類預警事件，共30397種預警類型。包括自然災害類事件103類，事故災難24類，公共衛生事件11類，社會安全事件14類；其中國家級對接了13個部門共接入76類預警事件。

1.3.2 IPAWS 發布的預警類型

IPAWS系統發布任何公共安全官員認為對公共安全構成威脅的事件，包括：疏散、庇護所、執法情況、911中斷、封路、化學泄漏/泄漏、水污染、緊急配水地點、緊急救援地點、緊急避難所的位置、大壩釋放警報、嚴重停電、核事故、滑坡、管道斷裂、極端天氣、洪水、火山、大地震、野火、綁架兒童等（圖1），暫未查找到IPAWS對預警類型均有備案的資料。

圖1 IPAWS系統發布警報類別示例

1.4 發布預警數量

1.4.1 NEWRES 2020 年發布預警數量

以2020年NEWRES發布預警為例，2020年1—12月，NEWRES系統累計向公眾發布預警信息34萬余條。其中紅色預警5755條，橙色預警約5.39萬條，黃色預警約18.58萬條，藍色預警約7.33萬條，提示信息約2.35萬條（圖2）。

圖2 NEWRES 2020年發布預警數量

1.4.2 IPAWS 2020 年發布預警數量

根據2020年美國在全球多災種預警系統（Global Multi-Hazard Alert System，GMAS）網站發布的預警信息，對其發布的預警數量和級別進行分析。2020年1—12月，美國共計發布警報信息28萬余條（圖3）。

圖3 IPAWS 2020年發布預警數量

1.5 預警傳播渠道

1.5.1 NEWRES 的預警傳播渠道

NEWRES系統采用多種傳播渠道發布各類預警信息（表3）。目前已與國家應急廣播系統（廣播、電視、氣象頻道、移動通信等）、社會媒體（移動通信、網絡）、部門自建發布渠道、移動運營系統（全網綠色發布通道）、互聯網預警服務（網站、移動終端）、地方特色預警系統（大喇叭、顯示屏）等無縫對接，將預警信息向公眾進行傳播。面向公眾的預警傳播，全國實現了預警信息全網發布綠色通道，31個省專線接入三大運營商；國家預警發布系統與中央人民廣播電視總臺專線對接，31個省級預警中心與當地電視臺、電臺建立專線；10個省級、63個市級、523個縣級與當地應急廣播對接；已實現預警信息在微博、微信、抖音、頭條、百度等全覆蓋以及向20余家擁有自媒體行業用戶自動推送全國預警數據，下游用戶通過密碼對預警數據進行防偽，從而在各自的自有媒體上進行傳播。除此之外，還專門打造了12379手機短信預警平臺（專用服務號碼）發布渠道，服務于各級政府、重點企事業單位和其他社會團體的應急責任人。

表3 預警信息傳播渠道對比

1.5.2 IPAWS 的預警傳播渠道

美國由FEMA聯合電信運營商建設運行的無線緊急警報系統（WEA）在應急管理中得到廣泛應用，通過短信向災害區域內的所有民眾發布預警信息。WEA可發布總統發出的總統警報（戰爭警報等）、聯邦政府機構發布的警報、地方政府發布的警報（颶風、洪水、火災等）三大類警報。其中，總統警報是將各種信息匯集起來形成一條警報向公眾發布，且傳播具有強制性，無法拒絕接收。WEA的小區廣播（Cell Broadcast），不受網絡擁塞的影響，發送到指定區域的手機，它是基于位置、非訂閱、非短信、非應用程序的消息推送，比傳統的短信更具指向性，更具傳播優勢。發布信息最大90個字符，可以包含網址和電話號碼，并且具有獨特的警報聲音提醒，可實現分鐘級信息傳輸。目前除個別老款機型尚不能接收警報外，大部分手機均能夠正常接收。

2 結論和建議

2.1 結論

2.1.1 發布機制

相比較而言，NEWRES與IPAWS兩套預警發布系統在系統架構設計上基本一致。NEWRES所發布的預警信息綜合性不強，而IPAWS的應急管理機制雖發揮較大作用，但不利于集中統一管理。

2.1.2 類型和數量

從預警發布類型來看NEWRES所發布的預警信息種類相對更多，更為清晰和明確，能夠集中統一管理。IPAWS系統發布的預警類型種類相對較少，由于沒有統一備案機制，發布警報時警報類型名稱較為隨意，不利于統一管理。

從預警發布數量來看，NEWRES的預警發布數量更多，尤其是黃色預警。按照通常推測，藍色預警所占比例最大應更為合理，但深入分析可以發現，我國發布黃色預警較多是由于個別災害預警的分級策略所致，比如雷電預警許多省份沒有藍色級，最低只有黃色級別，導致雷電黃色預警明顯偏多。

2.1.3 傳播方式

在預警傳播渠道方面，兩系統之間還存在較為明顯的差距。NEWRES預警傳播渠道多而廣，但缺少與IPAWS類似的“總統警報”這種綜合性較強、深入且強制性的傳播方式。也不具備小區廣播傳播方式，在預警信息傳播時效上遠遠不能滿足預警信息在短時間內對巨型城市公眾的傳播需求。無論是傳播渠道或是預警內容都較為分散，針對一個突發事件，公眾往往會通過不同渠道接收到多部門發布的多條預警，造成傳播資源的浪費，也給受眾特別是應急責任人帶來困擾。

2.1.4 優勢

我國的預警發布體系中最具中國特色的是對應急責任人發布預警信息的渠道，可以彌補人員分散地區存在接收盲區的空白。可以說應急責任人是應急管理體系中的重要一環，可以有效發揮防災減災“最后一公里”重要作用。

目前，NEWRES正在不斷加強并完善預警傳播機制和衛星、5G等新技術應用，不斷提升預警覆蓋面和傳播時效，努力做到預警信息到村到戶到人，這些也都將成為未來NEWRES的優勢所在。

2.2 建議

通過與IPAWS進行全面對比，建議NEWRES在提升預警發布能力上從以下幾個方面進行改進。一是優化預警分級策略，使預警同災害更加準確的對應；二是要建立如應急廣播、小區廣播、政府命令等專用通道，提升預警傳播速度；三是加快對衛星、5G移動通信等新技術應用，提高基于位置的預警信息發布精準度；四是強化多部門的協同合作綜合應急預警統籌發布能力，推動預警發布工作法制化建設；五是健全與新聞廣電、工信、移動通信運營部門的預警信息傳播機制，推進預警信息發布渠道手段共建共用，推進市、縣級預警信息發布手段整合接入；六是推動基層預警信息員隊伍建設。

深入閱讀

白靜玉,呂宸,2018.“大應急”體系下的預警信息發布工作思考.中國防汛抗旱,28(11):37-39.

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陳瑾,王佳禾,2020.突發事件預警信息一體化立體傳播探究.中國應急管理,(10):32-35.

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