西藏年楚河流域水生態法治建設的困境研究

巴桑倉木決

（西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000）

1 西藏年楚河流域的概況

年楚河位于西藏自治區日喀則市境內，被譽為日喀則市的母親河，發源于喜馬拉雅山脈中段北麓康馬縣境內的沖巴雍措，地理位置在北緯28°10′～29°20′和東經88°35′～90°15′之間。流經康馬--江孜--白朗縣--日喀則市桑珠孜區（部分區域：2個區、4個鄉）三縣一區的全部或部分，于桑珠孜區以北4 km處匯入雅魯藏布江（見圖1）。整個流域呈東南--西北向狹長形，年楚河全長217 km，流域面積41 130 km2。

圖1 年楚河流域示意圖

2 西藏年楚河流域水生態法治建設的困境分析

2.1 政策方面

2.1.1 年楚河流域水生態環境監管和污染防控支撐不足

年楚河流域水生態環境監測、監察、應急、信息、科研基礎能力相對薄弱，距離國家標準化建設仍有一定差距。其主要原因可以概括為以下幾點：一是在基層專業技術人員匱乏；二是執法力量相對薄弱、聯合執法機制建立困難；三是在地方缺乏信息化、智能化手段，很難滿足流域生態環境監管工作的實際需求。

2.1.2 經濟增長與環境保護之間的矛盾突出

保護生態和經濟增長如何協調一直是人類關注的問題。隨著年楚河流域工業化和城市化進程的加快，地方生產總值和人口也隨之飛速增長。據日喀則市統計局核算，2020年第一、二和三產業的增加值分別為47.33億元、123.30億元和152.15億元，增長率分別為7.5%、21.0%和0.7%；地方生產總值為322.78億元，比上年增長8.0%。

從圖2可以明顯看出，近年以來，日喀則市經濟處于持續增長的狀態，同樣對生態環境的犧牲也相對較大。第三產業的興起，過林卡的盛行，雖然帶動了地方經濟的增長，但是也引起了越來越多的流域生態環境問題，污水直排、流域水質破壞、水位下降等較為突出。如何協調地方經濟增長和生態環境保護？在筆者看來，二者并非對立排斥，而是相互依存關系。在此前提下，堅持保護優先，科學發展，不走先污染后治理的老路，而是開啟環境污染零容忍的新路[1]。

圖2 2016～2020年地區生產總值及增長速度

2.2 法規方面

2.2.1 部分地段未按照法律規定設置污染物排放口標志牌

年楚河流域水質惡化的主要原因之一是城鎮污水未經處理直排年楚河流域。這里是污水主要指生產生活過程中所產生的污水，包括衛生沖廁、洗車、沖洗道路污水，以及常住人口日常消費和排泄物與企事業單位所造成的污水。雖然建立了污水處理廠，但是有些地段的污水處理工程的污水處理深度不夠、設備不完善導致污水直排，對年楚河流域水質造成污染。為滿足生活污水處理需求，消減城鎮生活污染，在污染嚴重的地段，需新建污水處理廠；建有污水處理廠的地段，需加強監管處理系統的運營管理及維護，提高污水的處理率[2]。根據《城鎮排水與污水處理條例》第28條第2款規定，維護運營、定期向社會公開信息、接受社會公眾的監督。嚴格按照《水法》《入河排污口監督管理辦法》《河道管理條例》《排污許可管理條例》等相關法律法規的規定，在入河排污口嚴格設置污染物排放標志牌，控制入河排污總量。

按照國務院于2021年3月1日起實施的《排污許可管理條例》第4條、第7條等相關條款的具體規定，申請排污許可證，應把排污單位名稱、污染物排放口、排放濃度和排放量、執行污染物排放標準、排放方式、排放去向等詳細情況，在“全國排污許可證管理信息平臺”上予以公布便于主管部門、公眾隨時查閱、監督，但在該平臺上進行查閱時發現，到目前為止日喀則市的大部分排污企事業單位有的未在該平臺上填報信息，有的在規定的整改期限內沒有完成相關的整改措施，總之缺乏有效的監督和嚴厲的處罰，致使年楚河流域遲遲未能有效監管。

2.2.2 缺乏對特定流域的管理規定

我國初步形成了以憲法為統帥，包括《水法》《土地管理法》等以自然資源的合理利用與管理為主要目的的自然資源法律；以《水污染防治法》《固體廢棄物污染環境防治法》等防治污染為主的環境保護法；我國首部以國家法律形式制定的特定流域法即《長江保護法》以及已納入全國人大常委會立法計劃的《黃河保護法》；《防洪法》《防沙治沙法》等以防止生態破壞和防治自然災害為主要內容的法律體系[3]。

目前西藏自治區人大及常委會共出臺了159部地方性法規，其中現行有效的有關水生態環境保護方面的地方性法規共5部；日喀則市人大及常委會目前共出臺了12部地方性法規，其中有效的有關流域水生態方面的有3部。所列的多部法律中均規定了有關于水資源保護的相關內容，遺憾的是都限于保護某一項功能而往往忽視其它功能，多為原則性規定而實際操作性不強、法律法規之間缺乏銜接，因此需要實行水生態流域綜合管理的同時，制定實施細則。

數據來源：國家法律法規數據庫（2021年）

2.3 機構設置方面

2.3.1 流域級水資源和水環境綜合管理體制架構不完善

我國水資源即水量問題主要以水利部為指導，由地方水利部門管理；而水環境即水質問題主要以生態環境部為指導，由各級環保部門來管理。長期以來。兩大部門缺乏協調，缺乏必要的溝通[4]。這主要體現在生態環境部門以《水污染防治法》為依據，而水利部門以《水法》為主要的依據。因此，在執法過程中往往側重自己部門所制定的政策或者標準，當出現水生態問題時各自為政，或者出現對一種行為重復處罰的現象，因此需要統籌協調兩部門之間的關系，理順“部門--流域--區域”之間的關系。

2.3.2 欠缺公眾參與流域生態環境治理機制

以前由于群眾知識水平受限，對有關生態環境保護方面的法律、法規、政策不很清楚，或僅限于了解相關單位宣傳的內容。而根據日喀則市第七次人口普查數據顯示，人們的知識水平提高了，反而沒有精力去了解，屢次出現向年楚河里傾倒餐廚垃圾、舊衣服等的現象。相關部門的宣傳力度有待加強，因此，有關單位、部門需要借用廣播、電視等多個平臺，用群眾聽得懂、喜聞樂見的方式宣傳現行的法律法規，營造保護年楚河流域的氛圍，鼓勵社會公眾參與流域生態治理，保障公眾的參與權、監督權，廣泛聽取公眾的意見建議，把意見建議作為治理流域生態的重要參考依據。群眾不僅是受環境問題的影響對象，更是參與環境問題的治理主體[5]。由于公眾的環保自覺意識不強，對環境問題不關心，因此相關單位需科學引導公眾有序參與環境治理過程，將環保意識轉化為環保實踐。

3 西藏年楚河流域水生態法治建設的建議

3.1 政策建議

建立年楚河流域信息共享平臺，為流域綜合管理、流域共同治理和聯合執法提供有效的數據、完整的信息支撐服務。在知識管理體系中，建立年楚河流域水資源與水環境知識共享平臺迫在眉睫，為“水利--生態環保--各級職能部門--社會公眾”等不同用戶提供信息共享平臺。

3.2 法規建議

3.2.1 通過法律解釋的方式確保現有法律的實施

立法并非是件很容易的事情，不僅僅程序多、要求高，還要消耗大量的立法成本，加上有些法律形同虛設，影響法律的權威[6]。當然，這并不是說社會生活中的所有問題，都要通過立法的途徑來解決，但是可以靠法律解釋或者法律漏洞的填補來彌補其不足。

眾所周知，法律解釋是法律實施的重要前提之一，又是人們日常法律實踐的重要組成部分。很多年以來，我們遇到難題時會呼吁立法而常常忽略法律解釋。其實，整個法律實施的過程中法律解釋起著“潤滑劑”的作用，一方面它能有效克服成文法的漏洞，彌補其不足；另一方面比起立法，法律解釋的成本雖低，但在法律體系層面上所起的作用不可小覷。法律解釋為解決具體案件而存在，但在法律解釋的過程中，解釋者往往帶有自身的判斷，相同的一個條文，不同的法律解釋者基于不同的價值取向，可能對條文作出不同的解釋，因此需要強調法律解釋受解釋學循環的制約這一規則。

以法律解釋學角度對《水污染防治法》《水法》以及《環境保護法》等法律，以及前文所列地方性法規中有關條文予以完善補充、制定具體的實施細則，從而為推動年楚河流域生態法治建設提供法治保障。

3.2.2 通過制定特定流域法的方式實現年楚河流域法治目的

隨著經濟的快速增長，城市治理得到充分的重視和整治，但是農村的生態環境治理相對于城市顯得較為薄弱。年楚河在各流域段所顯現出來的生態問題也較為突出，如有些地段污水處理尚未得到有效監管；河道內臟亂差問題嚴重；塑膠制品（哈達、經幡、舊衣服）、餐廚垃圾亂倒河里的現象等流域生態問題。歸根結底是無具體的法律對這些現象進行整治提供依據。近年來，雖然國家、自治區、地方層面出臺的有關自然資源的法律、法規中規定了許多有關流域水生態保護方面的條款，但大多為原則性、較為抽象的規定，實際操作性不強。筆者的觀點是“解釋前置”。只要是能通過法律解釋的方式彌補空缺就不立法，即對現有法律中有規定但是較模糊的部分予以解釋的方式進行彌補；而對于法律中未規定，但是地方流域治理迫切需要的部分，根據《立法法》第72條之規定，地方可以制定有關環境保護方面的地方性法規。也可以借鑒《長江保護法》中的相關制度，如長江保護法針對流域本身所顯現出來的特殊性問題而建立“長江流域標準體系、自然資源基礎數據庫”[7]，以及為了解決流域性問題而創造性地提出“長江流域信息共享系統”制度設計等，都可以取長補短。

無論是采取解釋還是立法的方法，最終的目標都是一致的，都是依靠法治手段，實現流域水生態環境保護統一規劃--統一監測--統一標準--統一執法，從而提高整個流域水生態環境保護的整體成效。

3.2.3 進一步深入落實河長制

維護流域生態健康的治本之策是全面推行河長制。國務院辦公廳于2016年發布的《關于全面推行河長制的意見》，標志著在全國范圍內全面建立省-市-縣-鄉四級河長體系。河長制首次納入法律是2017年修訂的《水污染防治法》。對于日喀則市而言，專門成立全面推行河長制工作領導小組的同時，具體細致地制定了《日喀則市全面推行河長制工作方案》，在全市范圍內建立河長體系。但是出現各河長之間協調不足、監管不力導致有些流域段出現“無人管”的現象。河長由省、市、縣、鄉人民政府主要負責人和流域涉及村的村長來擔任，但是內部工作的調動導致河長制公示牌上的信息處于變更滯后的狀態，不利于社會公眾行使監督權。呼吁建立專門的流域生態環境監督管理機構，嚴格依照法律、法規的規定，監督各河長的履職情況，制定市、縣長巡查、班子領導巡查、村長巡查“三巡查”制度；實行日報告制即“一報告”制度；把年楚河流域水生態環境保護工作的實效作為河長政績考核的一項重要內容的“一考核”制度。

3.3 機構設置建議

一是在已有管理體制繼承的基礎上，遵循“統籌協調和系統治理”的基本原則，針對年楚河流域管理存在缺乏環境執法主體之間的協調、河長制的監督管理欠缺、各主體之間存在職能重疊與空白以及各部門之間對污染、破壞流域水生態環境的行為存在重復處罰、處罰不到位、監管不到位等問題，在中央水利部的統一領導下，地方各級水利部門下設流域辦公室或者擬建議成立流域綜合治理部門，以推動年楚河流域治理體制從部門單獨治理到統籌協調的高度。全面實現流域內各行政區域涉水行政事務一體化管理，從而有力解決年楚河流域系統性與管理上碎片性之間的矛盾。在此基礎上有效結合各級地方政府的各職能部門，即自然資源、生態環境部門、城市管理與執法部門等之間的協調與溝通，著力解決涉及整個流域內重大、復雜的生態環境問題。

二是面對年楚河流域水生態環境的特殊性問題，在各部門治理的基礎上吸納公眾參與，統籌區域管理，優化職能配置，對有些職能部門進行調整，防止各部門職能的缺位、越位以及管理過程中出現監管盲區[8]。用嚴密的法律、嚴格的制度、有效的措施實現年楚河流域水生態法治化進程。