數字經貿規則發展態勢分析

文/中國信息通信研究院

近年來，數字經貿規則談判范圍逐步從發達國家拓展至發展中國家 （圖/視覺中國）

隨著全球數字化時代的到來，數字經濟和數字貿易不僅成為推動經濟發展的重要引擎，也成為各國參與新一輪科技革命和國際經貿合作的重要戰略基礎。近年來，數字經貿規則在組織機制、構建和演進路徑、活躍區域等方面，呈現出一系列新態勢。

多邊機制重新成為規則制定重要平臺

從組織機制來看，隨著大國對外戰略的轉向，多邊機制獲得更高關注和更大支持，在推動數字經貿規則制定方面開始發揮重要作用。

大國戰略調整重視構建多邊機制影響力并加強聯動。歐盟方面，通過《數字服務法》《數字市場法》，推動《數據治理法案》出臺，在WTO（世界貿易組織）電子商務談判中積極推廣電信和平臺監管規則，著力強化數字規則、數字治理經驗的全球示范作用，重塑多邊框架下的“規則影響力”。聯動方面，美歐日等共同推動WTO進行機制改革，并在電子商務談判中提出聯合提案，美國及部分歐盟國家在G7（七國集團）框架下達成《數字貿易原則》，美歐達成《跨大西洋數據隱私框架》以替代失效的隱私盾，組建貿易和技術理事會（TTC），嘗試在數字治理規則方面形成聯動并向多邊框架推廣。

多邊機制下的數字經貿規則構建加快步伐。2019年1月，76個WTO成員簽署《關于電子商務的聯合聲明》，啟動WTO電子商務多邊談判。2021年，WTO電子商務談判合并案出臺，包含促進電子商務發展、電子商務開放性、可信的電子商務環境、通用規則、電信規則以及市場準入6個主要章節，細化并覆蓋了數字貿易各環節相關規則，總計50余項條款，體現了WTO公平、發展、協作的治理目標。2022年6月，WTO第12屆部長級會議在瑞士日內瓦召開，共同簽署《關于電子商務的工作計劃》，將電子傳輸臨時免征關稅的做法延續到下一屆部長級會議。

“同心圓”效應加速數字經貿規則構建

從生成路徑來看，主要國家、國際組織、國際合作機制在數字議題中相互影響、相互配合，先在小范圍內新增議程，討論形成規則模板后，逐步推動在更大范圍內形成多邊共識，形成“同心圓”效應，最終推動數字經貿規則體系加快構建。

一是“同心圓”效應推動數字治理議題達成共識。主要國家和具有核心影響力的國際組織強化在數字議題上的推動力。一方面，先在小范圍達成協議后再向外圍擴展，推動協議在更大范圍內達成。如數字貨幣，2021年5月，G7財長會議發布關于數字支付的宣言，強調央行數字貨幣應由政策透明的常設公共機構管轄，受制于法律監管、經濟治理和隱私保護。2022年5月，G20（二十國集團）財長會議發表聯合聲明，敦促各國對加密貨幣實施金融和技術監管。另一方面，先在部分組織內初步設立議程，并提出基本框架，再在其他組織進一步完善相關規則并推動落實。如可信數據流動，2019年G20發布《大阪數字經濟宣言》，提出基于信任的數據自由流動，2021年G7發布《數據互信合作路線圖》，通過《數字貿易原則》細化可信數據自由流動規則，并提出《G7促進數據互信自由流動行動計劃》。

二是數字治理共識加速向經貿規則轉化。影響全球公共政策制定的國際組織進一步發揮優勢，在小范圍內針對部分新興領域提出規則藍本，達成共識后，滲透至國際經貿規則中，對全球數字經貿規則制定起到示范引領作用。如人工智能治理，2019年，OECD（數字經濟伙伴關系協定）通過《OECD人工智能原則》，產生人工智能治理領域全球首個政府間協議，隨后G20將其納入并通過《G20人工智能原則》。2021年，聯合國教科文組織正式通過人工智能倫理問題全球性協議。而DEPA（數字經濟伙伴關系協定）等協定的人工智能規則，納入了上述框架中的“可信、安全、負責任的技術使用和治理原則”，同時要求各國在制定人工智能、電子支付、個人信息保護等國內監管制度時，需考慮相關國際組織制定的公認標準。相關國際組織的數字治理共識，逐步納入數字經貿規則范疇，并影響各國監管政策走向。

數字經貿規則在協調融合中不斷演進

從規則演進來看，各國圍繞跨境數據流動、政府調取數據等核心議題的立場，從競爭、對立，開始嘗試走向借鑒、融合。

一是跨境數據流動規則依托國際貿易協定不斷演進。從總體趨勢看，各方在重視數據流動對數字經濟發展的正向作用的同時，持續回應隱私保護、數據保護、知識產權保護和安全等公共管理政策需求。一方面，跨境數據流動條款在經貿協定中數量不斷增多，截至目前，共有22個經貿協定中包含跨境流動條款，共涉及72個國家。另一方面，本地化措施同步增多。根據信息技術與創新基金會（ITIF）統計，全球數據本地化措施數量四年內增加了一倍，2017年，35個國家實施67項限制性措施。截至2021年7月，62個國家實施144項，數據類型包括稅收等經濟數據、關鍵信息基礎設施及地圖等核心數據、部分個人信息等敏感數據，以及通信等部分關鍵行業數據。在此背景下，“跨境數據自由流動＋公共政策／安全例外”的規則模板日益得到各方支持。

二是政府調取私人部門數據規則在碰撞中嘗試推進。2021年11月，G7貿易部長發布《數字貿易原則》，提出就可信政府獲取私營部門掌握的個人數據的共同原則達成共識，將有助于提高透明度和法律確定性。2022年2月，全球隱私大會上，19個國家就個人信息保護專門機構形成決議，強調政府數據獲取的透明度、非歧視和尊重數據主體權利。

亞太地區數字伙伴關系網絡加快建立

從活躍區域來看，近年來，數字經貿規則談判范圍逐步從發達國家拓展至發展中國家，特別是最具活力、增長最快的亞太地區發展中國家，主要經濟體加速推進圍繞亞太地區數字市場開拓、數字規制構建的政策部署。

一是主要經濟體相繼出臺含數字貿易內容的印太戰略。2021年歐盟發布《歐盟印太合作戰略》，提出推進數字化領域合作，包括：一是用更高水平的全球標準和監管方法促進數字治理，涵蓋與國際法相符的人工智能監管標準、歐盟隱私和數據保護原則等；二是促進關鍵基礎設施的安全和復原力，提升5G網絡供應鏈的安全水平；三是充分發揮印太地區數字化潛力，通過基礎設施建設彌合數字鴻溝。2022年5月，美國宣布與13個國家共同啟動IPEF（印太經濟框架），提出四個主要支柱，分別為互聯經濟，彈性經濟，清潔經濟，公平經濟。

二是亞太地區經貿協定頻繁達成，數字經貿規則不斷增多。2018年12月CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關系協定）正式生效，其電子商務專章包含個人信息保護、跨境數據流動、互聯網接入等18個條款。2021年11月DEPA在三個發起國全部生效，包含數字身份、數字包容性、新興趨勢和技術等16個數字經濟模塊。2022年1月RCEP（區域全面經濟伙伴關系協定）正式生效，其電子商務專章包含無紙貿易、線上消費者保護、計算設施位置等17個條款。以上協定簽署和生效以來熱度大幅上升，已經有多個經濟體提出或計劃提出加入上述協定，從而深度參與區域貿易發展和規則制定。據不完全統計，2021年提出CPTPP加入申請或啟動相關工作的經濟體有中國、韓國、英國、泰國、菲律賓等，提出加入DEPA的經濟體有中國、韓國、英國等。

三是亞太相關合作機制對數字經貿重視程度大幅提升。聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會（簡稱ESCAP）聚焦無紙貿易便利化、彌合數字鴻溝、數字貿易合作，正開展亞太數字貿易一體化指數、區域數字貿易監管一體化的研究。ESCAP指出，2005—2020年亞太地區的數字服務貿易快速增長，占全球份額從17%上升到24%，在業務流程外包和信息技術服務等領域處于領先地位。亞洲國家需要繼續投入人力和實物資本，建設促進數字貿易便利化的基礎設施，并改善監管和政策環境。APEC（亞太經濟合作組織）聚焦數字經貿發展與數據隱私保護合作。在發展方面，2017年APEC通過了《互聯網和數字經濟路線圖》，提出發展數字基礎設施、促進互操作性、實現寬帶普遍接入等11個重點領域框架，并在2018年創建了數字經濟指導小組；在數據隱私保護方面，APEC為了推動區域內個人信息跨境流動，建立了APEC隱私框架和跨境隱私規則體系（CBPR），目前澳大利亞、加拿大、日本等8個成員已將其隱私法與APEC隱私框架接軌。此外，APEC出臺了《推進數字貿易促進包容性增長》《促進數字貿易中的消費者保護》《數字內容貿易中的知識產權保護》等多個倡議，強化各成員對數字貿易重點規則的共識和合作。