土地經營權流轉法律規制探析

文/丁文

“流轉”一詞作為具有特定含義范圍的法律術語，是一系列法律性質與法律效果各異的，由法律行為所引起的法律關系的統稱。土地經營權的流轉具有獨立法律內涵，是指以農村土地為客體，借助出租（轉包）、入股、融資擔保等形式實現權利變動的法律關系的集合。

土地經營權流轉具有主體開放性、客體特定性以及流轉方式多樣性等特點。土地經營權流轉的法政策考量，既包含“經濟利益與糧食安全的價值兼顧”，又應顧及“規模經營與小農經濟的利益平衡”。

土地經營權流轉的法律內涵

首先是土地經營權流轉的立法沿革。

自改革開放以來，我國的農地制度經歷了從禁止流轉到限制流轉，再到鼓勵流轉三個階段。

在禁止流轉階段，農戶與集體為承包關系，集體擁有統一管理和使用土地的權利，過度偏重保護耕地的政策考量阻礙了土地的初步流轉。在限制流轉階段，土地使用權通過轉包、入股等形式依法有償轉讓，可供選擇的土地流轉方式較少，且須經發包方同意，流轉不能改變土地的用途，農戶通過流轉獲得收益尚處于探索階段。在鼓勵流轉階段，2021年開始施行的《民法典》沿襲了2018年《農村土地承包法》中的規定，從“兩權分離”到“三權分置”。為了適應現實中農戶利用土地進行融資、流轉以獲取利益的需求，經營權與承包權進行了分置，以實現為農戶提供基本保障與提高經濟收益的雙重功能。

其次是土地經營權流轉的應有之義。

從土地經營權流轉的法律性質分析：第一，土地經營權流轉主體的開放性。在以家庭承包方式取得土地承包經營權的流轉中，流轉雙方分別為土地承包經營權人與土地經營權人，受讓方只須具有農業經營能力或資質，而不必一定為本集體經濟組織的成員。在以其他方式承包取得土地經營權的流轉中，流轉雙方均為土地經營權人。承包“四荒地”所取得的土地經營權是通過市場化的行為并支付一定對價獲得，其流轉對受讓方沒有特別限制，可以是本集體經濟組織以外的主體。第二，土地經營權流轉客體的特定性。在土地經營權流轉法律關系中，正如租賃權系通過實現物的使用價值滿足權利人的需求，租賃權人通過使用土地而非土地使用權來滿足其需要。在土地經營權的流轉過程中，土地經營權流轉的價值也在于，土地經營權人依法有權占有土地開展經營并取得收益。第三，土地經營權流轉方式的多樣性。《民法典》在將“三權分置”這一政策語言轉化為具體的法律規范后，土地經營權的流轉包括出租（轉包）、入股和其他形式，而不再涵蓋互換、轉讓。至于其他形式中包含哪些流轉方式，存在不同的解讀。

土地經營權流轉的法政策考量

目前土地經營權流轉過程中面臨的現實問題主要集中于兩個方面：一是保障國家糧食安全與保證農戶經濟利益的價值兼顧；二是順應規模經營趨勢同時穩定小農經濟的利益平衡。

當流轉土地經營權已成為農戶的普遍選擇，如何使流轉行為在追求經濟利益的同時不違反遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的耕地保護制度，可以從以下兩方面考慮。

土地經營權流轉不得改變承包土地的農業用途。

永久基本農田重點用于糧食特別是口糧生產，承載著保障國家糧食安全的重任。土地經營權流轉不得改變承包土地的所有權性質及其農業用途，確保農地農用，優先用于糧食生產，制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。土地經營權流轉應當因地制宜、因時制宜。部分鄉鎮村莊通過探索種植糧食作物以外的作物，以發展當地經濟。在面臨如何平衡經濟收益與糧食安全雙重價值的關系時，實踐中從兩個方面展開規則設計：從地理空間維度進行地塊分割；從時間維度進行分時耕作。

相比于農戶的分散經營，將土地配置給有經營能力的主體更能有效利用土地資源，提高土地產出率和勞動生產率。

我國在相當長一段時間內會保持規模經營與小農經濟并存的狀況，在這種特殊的環境下，流轉規則的制定應該注重發展與穩定之間的平衡。

2018年《農村土地承包法》第三十八條第一款規定，土地經營權流轉應當遵循依法、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉。

若承包方為實現個人耕種目的而不愿進行土地經營權流轉，屬于正當行使權利，只有在故意或過失使他人無法通過統一流轉取得規模經營收益時，方構成權利濫用。村集體或其他農戶可要求承包戶停止濫用權利的行為，并就一定的損害進行賠償，但依然不得強制承包戶進行土地經營權的流轉。

土地經營權流轉的制度完善

為回應土地經營權流轉中存在的實踐問題，一方面，須對未盡其用的規則進行適度調整，以發揮規范之間的協同作用；另一方面，通過法律解釋的方法，彌補土地經營權流轉制度中可能存在的漏洞。

首先，發揮集體所有權的協同作用。

強化集體所有權管理權能，在農戶流轉土地經營權過程中，由集體尋找合適的經營主體并進行談判簽約，能夠降低交易成本。

在將土地規模流轉以前，集體需要通過集中流轉、集中整理的方式實現土地成方成片，并在此基礎上改善土壤質量，提升“地力”。對不愿意進行土地經營權流轉的農戶，通過承包地互換的方式保障其合法權益。落實集體所有權收益權能，可以從以下三個方面考慮。

第一，進行集體資產的清產核資。在土地流轉過程中，有必要在集體資產清產核資的基礎上，將整理后新增的集體資產納入集體收益權能的對象范圍，由集體經濟組織來決定收益的分配比例及資金用途。

第二，有序開展承包地的退出和轉讓。集體在逐步引導農戶通過自愿有償的方式將承包地退還給集體經濟組織的同時，也承擔著將退還土地進行有效利用和規模經營的責任。

第三，利用好經營權放活帶來的收益。允許集體經濟組織收取適量管理費用，能夠發揮所有權主體的優勢，在承包農戶與經營主體之間進行溝通協調，提升土地經營權流轉的規模和效率，實現規模經營效益的最大化。

其次，完善土地經營權流轉市場調節機制。

建立土地經營權流轉交易平臺：加強土地經營權流轉平臺建設，完善土地經營權市場規則。土地經營權的流轉以面積的明確為前提，由政府建立統一的流轉交易平臺，確保土地資源數據的準確性，便于通過登記備案及時記錄權利變動信息，明確權屬關系。

發揮政府規范引導作用：政府須發揮監督管理作用，促進農地資源實現最優化配置。落實對土地經營權流轉交易的監督，通過建立信用評估機制以及流轉的風險防范機制，建構起事中事后的監管防線，及時查處流轉交易中的違法違規行為，保障承包農戶合法權益。

最后，保障流轉農戶與經營主體合法權益。

對流轉土地經營權的農戶的保障：在合同的訂立階段，應規范完善合同簽訂的程序及內容。農戶可以采取書面方式訂立合同，并選擇是否由第三方進行公證，也可以私下作出口頭約定以達成土地經營權流轉的合意。任意性存在的同時意味著規范性的缺乏，口頭協議約定的事項較為簡略，也難以為流轉合同糾紛提供裁判依據。村集體應承擔起監督職責，在流轉合同中完善對違約責任承擔的規定。

對經營主體經濟利益的保障：應放寬對土地經營權再流轉的要求。縣級以上地方政府應當對流轉取得土地經營權的工商企業等社會資本是否具備農業經營能力或者相應資質進行審查，確保其在流轉取得土地經營權后能夠作為適格主體進行開發經營。資格審查制度的建立在于加強事前監管，與項目審核、風險防范制度一起構建起對承包農戶權益的保障體系。