社區抗逆力：基于突發公共衛生事件的應對和挑戰

李 方 郎 頌

引言

備預不虞，為國常道。在突發公共衛生事件面前，社區作為防控的一線前沿陣地，利用其自身優勢積極開展社區動員、獲取人員信息并實施精準的防控措施，在處理突發公共衛生事件中充當著“守門人”的重要角色。社區抗逆力作為應急管理的核心之一，是社區抵御風險的第一道屏障，是社區遭受災害襲擊時憑借自身抵抗和恢復原狀的能力。社區抗逆力的強弱會影響社區未來的命運，影響社區應急體系的完整性和社區應急能力的強弱，關乎每個社會成員的生命安全，也關乎整個社會的穩定良好運行。在以往的突發公共衛生事件中社區抗逆力得到了一定程度的提升，但由于應急物資儲備不足、應急隊伍專業化程度低、應急制度不健全以及社區內部共同體意識弱等因素的影響，社區抗逆力在運行過程中仍受到部分限制，阻礙了社區治理現代化進程的順利推進。

一、社區抗逆力及相關理論探討

(一)社區抗逆力概念

抗逆力(Resilience)一詞是舶來品，國外關于抗逆力的研究最早起源于物理學和工程學中，隨后經過生態學的過渡進入心理學的研究范疇，被國外學者定義為個體在面對困難時采取積極應對的態度并產生良好結果的過程。與此同時，對抗逆力的研究也逐漸受到國內學術界的重視，如田秀國將抗逆力看作是一種能在高壓環境下保持平衡并做出正確選擇的優秀的個人品質；沈之菲認為抗逆力就是指一個人遭受逆境后，能夠戰勝挫折并恢復健康的心理的行為能力。

然而，風險的沖擊對象不僅是個體，還有個體的集合——社區，因此對抗逆力的研究也不應局限于個人心理層面，對社區抗逆力的研究也值得學界關注。主張能力說觀點的學者，如鄒碧海等也認為，社區抗逆力是社區具備的面對災害維持自身功能的能力。主張過程說的學者，如朱華桂在定義社區抗逆力是強調其具有貫穿災前、災中和災后的動態涵義。在前人研究的基礎上，本研究將社區抗逆力定義為面對不同風險和災害時社區在防災—抗災—災后重建的過程中發揮自身平衡能力和抵抗能力，采取積極的行動并取得良好效果的動態過程。

(二)相關理論探討

在中國知網中文庫中以“社區抗逆力”為主題詞進行檢索，僅獲得95篇相關文獻，其中最早的文獻發表時間為2006年，發文量在2020年達到峰值14篇，總體上參考文獻和引證文獻數量均較低(見圖1)。由此可見，國內學術界對社區抗逆力的研究與國外相比起步較晚，發文量較少，已有的相關討論與探索還不成熟，距離滿足社區建設和社會發展需要還有一定距離：一是國內研究主要停留在個體層面，沒有從社會的細胞——社區的層面研究抗逆力，如王康等運用多元線性回歸分析的方法，探究疫情下影響社會工作者抗逆力的因素。二是研究重點主要集中于社區抗逆力的構成要素和評價方法，如朱華桂從定性的角度出發，列出人口要素、經濟要素、制度要素和物理要素作為影響社區抗逆力的評價指標。現有研究多關注此類事件的模型構建和指標體系設立忽視了其在影響力、持續性、破壞性和突發性等方面的特點以及產生的問題。

圖1 “社區抗逆力”發文總體趨勢圖

因此結合突發公共衛生事件特征對社區抗逆力開展研究具有現實必要性，是當今時代社區生活恢復和社區應急體系發展的前提和基礎。對此文章結合突發公共衛生事件的各項特征，對社區抗逆力現存問題進行剖析并提出改進措施，為提高社區風險治理能力提供借鑒，有利于推動應急管理體系和能力現代化。

二、突發公共衛生事件下社區抗逆力暴露的不足及原因

如前所述，社區抗逆力已然進入了人們的關注范圍，但其作用的發揮尚有一定局限性，對助力社區防災、抗災和災后重建還存有不可估量的潛能和進步空間。因此，探究制約社區抗逆力發揮作用的因素、全面系統地分析現存不足及原因，對于提高社區風險防范水平、增強社區危機應對能力具有現實必要性和重要性。

(一)社區應急資源儲備不足

應急資源作為社區抗逆力強弱的物質基礎，是衡量社區脆弱性的基礎性指標，缺乏應急資源儲備的社區，將因難以抵御災害、損耗而導致局部崩潰，并對城市的整體穩定帶來嚴重的影響。

社區作為服務居民、落實國家政策的重要平臺，在應對突發公共衛生事件中發揮著網底作用。此類突發事件破壞力極大，社區為防止事態惡化不得不進入半封閉或完全封閉的狀況，在此情況下社區對應急資源的需求量必然增加。而我國應急資源的配置具有“倒三角”的特征，往往是政府級別越高，其可控的應急資源越多，社區作為基層自治組織，在實物儲備和信息儲備等方面較為薄弱。因此，在公共衛生事件爆發初期，社區應急資源呈現出明顯的供需不匹配情況。在此情況下，社區若要達到與過去相當或超越的抗逆結果只能轉而向外部環境尋求幫助。社區的求助對象通常包括兩部分，即社區所在區域和外部區域，社區與其所在區域之間情感聯絡緊密且通常具有橫向或縱向行政關系，因此相較于外部區域而言支援更易獲取，而外部區域雖然擁有的資源更豐富卻不易獲取。一方面是因為社區與外部區域間信息溝通渠道少、信息反饋速度慢，外部區域難以感知社區風險；另一方面爆發初期外部區域收到眾多單位、區域的支援請求，會依據輕重緩急、貢獻大小以及重要程度對資源進行分配，而大多數社區與外部環境的融合程度不高、合作關系不緊密，在獲取資源的數量和匹配程度上存在劣勢。

(二)社區應急隊伍不專業

社區應急隊伍的專業水平作為反映社區抗逆力的重要指標，在社區防災、抗災和災后重建的全過程中發揮重要作用。其專業水平一定程度上決定著社區自身平衡能力和抵抗能力的高低以及社區采取的積極行動能否取得良好的結果。

社區應急隊伍通常由社區工作人員、社區網格員等組成，其成員不僅存在著不專職、不專一的問題，同時還存在不專業的情況。這樣的弊端在突發公共衛生事件中表現得十分突出，尤其在社區封閉之后，社區應急隊伍面臨無人指導、缺乏經驗等難題，無法承接社區應急管理工作。究其原因，一是因為專業人才供給不足，從事應急專業人才培養的高校數量有限；二是基層工作的復雜程度與人員配備存在不匹配的情況，出現“人少事多”的狀況，使得社區應急隊伍成員往往身兼多職，在時間上缺乏保障，缺少專業化的培訓和指導；三是社區現有的應急培訓內容更新遲滯、項目單一化，由于受到經費限制，往往缺乏有針對性的、系統性的教育和培訓，與專業性較強的工作要求不相適應，難以滿足社區應急實際需要，在一定程度上也影響了社區應急隊伍專業化的培養。

(三)社區應急預案效能低下

突發公共衛生事件的爆發和蔓延是事先無法預料的，其起源和演變都具有不確定性，給人民生活帶來直接沖擊的同時，也產生了許多次生風險，使社區在反應初期十分需要科學、合理的應急預案，以發揮其基礎性指導作用，使社區工作有據可依、有章可循。

而目前我國大多數社區的應急預案存在嚴重的形式主義，主要表現在制定主體、預案內容和預案修訂三個方面。從制定主體來看，社區居委會及其成員通常不具備應急專業素質，更鮮有成員掌握應對突發公共衛生事件的技能，僅為完成行政任務而起草流于形式的應急預案，無法在此類事件爆發時發揮實際作用。例如，公共衛生事件的發生給社區居民帶來心理恐慌，由于缺乏專業性的應急處理方式不僅無法緩解居民的緊張感，甚至可能導致社區出現人群歧視等次生風險，這不僅不利于社區居民間良好合作關系的形成，還增加了社區集體抗逆難度。從預案內容來看，社區應急預案多數照搬所在街道應急預案，未將社區自身特征納入考慮范圍，缺乏可操作性和足夠演練，使得其難以在社區抗疫中落地實施。從預案修訂來看，社區應急預案自制定起未能及時修訂，許多社區現有的公共衛生應急預案是依據2002年抗擊SARS經驗制定，而距SARS病毒爆發已有20年之久，期間的修訂普遍存在“換湯不換藥”的現象，無法滿足當代風險社會實時變化的應急需求。

(四)社區居民歸屬感欠缺

社區歸屬感被定義為居民在互動基礎上形成的對社區的親切度和向心力，它作為社區的靈魂，為居民提供一種親情之外的精神寄托。因此，社區歸屬感是影響社區凝聚力的重要因素，社區抗逆力水平的提高離不開對社區歸屬感的重構。

當下我國社會社區建設正處于探索階段，從橫向上看，現代社區與傳統鄉村相比在組織結構上基本沒有血緣和宗族因素的黏連，即使是“村改居”社區，其居民也是由多個村莊的村民集中安排組成；從縱向上看，現代社區與過去“單位制”社區相比沒有以生產關系為紐帶的社區內部社會網絡。這些轉變使社區居民間不再受血緣或生產生活關系的限制，鄰里之間互動弱且鄰里關系不再是居民社會交往網與支持網的重要構成部分，導致社區社會資本積累緩慢，難以形成社區歸屬感和社區公民公共精神。正因如此，社區居民在突發公共衛生事件爆發初期往往呈現出“弱參與”的特征，導致應急任務只能壓在社區居委會和黨組織身上，制約了社區聯防聯控作用的發揮。

(五)社區關系網絡松散

社區關系網絡是社群韌性的構成要素，一個具有凝聚力和抗壓能力的社區關系網絡，能幫助社區提升在面對突發事件時的穩定能力和適應能力。其中社區關系網絡的中心是社區能人，其領導和帶頭作用使群眾自組織免于成為烏合之眾。

突發公共衛生事件屬于突發性災難，具有影響的全面性和爆發的突然性等特征，通常其傳播速度極快，留給社區的反應時間極短，僅憑個體分散抗逆無法解決問題，需要以最快速度組織人力物力進行社區集體抗逆，但受到“自?！眹裥缘挠绊?，我國社區存在“等靠要”思想和“依賴型人格”，增加了集體抗逆難度，因此需要具有危機領導能力和應急素養的社區能人主動參與到社區防疫中來。然而，由于長期以來社區共同體建設進程緩慢、社區集體行動困境無法突破，社區能人對社區歸屬感和認同感不足，社區在突發公共衛生事件中很難調動社區能人和社區自組織參與其中并形成緊密的社區關系網絡，無法在短時間內實現從社區分散抗逆匯集成社區集體抗逆的理想狀態。

三、對策與建議

基于對社區抗逆力主客觀原因的分析，本研究認為應當按照“標本兼治，對癥下藥”的原則，從物理韌性和社群韌性兩個層面提出對策建議，以實現社區抗逆力作用發揮最大化，提升社區應急管理能力，更好地保障社區居民生命財產安全，維護社會和諧穩定。

(一)基于物理韌性提升社區抗逆力

一要夯實社區應急資源保障。突發公共衛生事件爆發初期社區工作人員防護設備資源十分有限，保障措施不到位的狀況嚴重影響社區聯防聯控功能的實現。因此，街道應以實用性為標準列出應急物資儲備的清單，作為社區購買應急物資的參考，同時增加社區應急設施的投放量，重點解決基礎薄弱社區防護所需的應急物資儲備問題；社區自身要建立日常補充和動態管理機制，完善應急物資管理、使用、更新等制度，落實專人管理，實現對物資的統一管理，減少建設重復設備，保障防護設備資源的豐富性和多樣性，確保各類防控物資隨調隨用，盡可能滿足社區內部對突發公共衛生事件的防控需要，使社區始終處于備戰狀態，“一盤棋”統籌物資采購、調配和使用，從而搭建一個完善的社區防護系統，降低社區脆弱性，減少此類事件帶來的沖擊傷害。

二要加強社區應急隊伍建設。一方面，從社區層面打造專業化應急隊伍，培養社區應急隊伍的骨干，提升社區工作人員和社區網格員的備災意識、備災能力，對其日常工作的要求進一步向面對突發事件時的戰時要求靠攏，響應國家衛健委對社區防控專業化的要求。另一方面，要實現“專兼結合”，通過基層鎮街設立應急能力建設專項經費，解決社區在應急培訓方面面臨的經費難題，從而使社區能夠在廣泛吸納社區黨員、物業人員以及社區居民等加入社區應急隊伍的基礎上，對成員開展系統性的應急培訓，普及多元化的防護知識，并邀請專業人員進行指導。只有將教育培訓工作前置，才能緩解社區在面對突發事件時的壓力，防止類似新冠肺炎疫情的重大災難再次發生時，社區由于處于無防備、無保護的狀態，而遭受沉重打擊。

三要完善社區應急制度體系。提升社區抗逆力，既是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是增進居民健康，滿足人民群眾美好生活需要的重要手段。從微觀看，完整的應急程序應該從啟動預案開始，而在以往發生的突發公共衛生事件中，社區應急預案發揮的作用微乎其微，其形式主義的問題暴露無遺，建立切實可行、符合社區特征的應急預案迫在眉睫。從中觀看，應急領導機制是否高效是衡量社區抗逆力強弱的重要因素，建立體系完備、指揮有力的應急指揮機制，突出社區黨建引領的作用，才能使社區在此類事件中臨危不亂，實現高效的防控。從宏觀看，中國的應急管理相較于日本、美國等在制度和文化上存在差距，提高社區抗逆力需要將應急制度建設與文化培養相結合，社區應在日常生活中以群眾喜聞樂見、易于接受的形式開展應急知識宣傳和應急制度科普，并配合適當的風險演練。隨著居民集體抗逆意識的增強，對社區應急制度的認可度越高，越有利于社區應急制度的貫徹落實。

(二)基于社群韌性提升社區抗逆力

一要塑造社區公民公共精神。由于社區居民間差異化程度大且對社區缺乏歸屬感，社區在反應初期幾乎只有社區工作人員參與其中。通過社區居委會和社區黨組織大力動員社區居民成為防控志愿者既能有效緩解社區人手緊張的問題又可以培養社區公民公共精神。社區積極動員居民成為志愿者，一方面可以拉近社區黨組織和居委會同社區居民間的距離，從而提高社區居民對社區防控工作的認可度和配合度；另一方面居民參與防控實際上是在實現“認知—認同—內化—踐行”的實踐路徑，親身參與能使社區居民切實感受防控工作艱巨，安全的社區環境離不開每一位社區成員的努力，從而產生對社區的認同感，提高居民參與社區公共事務的熱情，從思想上培養居民的公共責任感，為社區抗逆力的增強提供有利條件。

二要推動社區自組織能力發揮。社區自組織的參與能夠為社區防控提供大量的財力、物力、人力和智力支持，是社區抗擊突發公共衛生事件所需的重要力量。然而中國社區本身自治意識比較薄弱，社區自組織的參與程度還有待提高，需要從被動式參與逐漸向自發、自覺的參與模式轉變。為此，社區首先要認可社區自組織的重要地位，基于其自身優勢進行職責定位，號召和動員社區自組織參與到突發公共衛生事件的防控工作中。同時，社區要增大對社區自組織發展的扶持力度，尤其是公益類和服務類的社區自組織，應努力提高其專業水平和成員素質，通過各類組織間的協同運作，實現社區資源的整合，調動社區自組織參與應對突發公共衛生事件的積極性，增強社區自組織的參與有效性。

三要加快社區共同體建設進程。社區共同體的本質，是權利與責任由社區居民共享共擔的“價值共同體”。這意味著社區關系網絡是個體之間的有機聚合，只有在社區層面融入了共同體治理的思想，促生符合現代生活的“集體意識”，才能使社區在面對突發公共衛生事件時保持冷靜、沉著的應對態度并推出積極、有效的應對舉措。因此社區抗逆力的提高需要良好的社區關系網絡，通過調動社區能人，盤活現有資源，增強社區共同體意識。突發公共衛生事件的發生倒逼社區居民產生了集體意識，促使社區呈現前所未有的團結一致，因此應充分利用動員出的資源，盡快搭建社區居民溝通交流平臺，為各行各業的居民建言獻策提供便利條件，同時組織線上線下相結合的多樣化社區活動，增進居民感情，鞏固現有的社區關系網絡，推動社區共同體建設進程，為未來社區風險治理以及社區抗逆力的提高奠定基礎，促進社區居民間的良好互助關系的形成和社區內部資源的流動。

四、結論與展望

本研究主要從突發公共衛生事件的角度探討了社區抗逆力存在的不足，并從主客觀角度分析其成因，有針對性地從多元主體出發提出對策建議，以期為社區抗逆力作用的進一步發揮提供策略上的借鑒與參考。

當下我國社會正處于轉型期，社會結構變遷以及各種突發事件和重大危機頻發，為了有效抵御各級各類風險的沖擊與破壞，探究如何從組織層面提高抗逆力對于落實風險管理的有效性具有重要意義。未來的社區治理應將社區抗逆力建設納入規劃，針對現存問題盡快補齊短板，從而提高社區韌性，使社區在風險中立于不敗之地，真正成長為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。