公共部門職能整合的意涵、結構及類型分析
——基于法教義學的研究視角

張立哲 任思奇

黨的十九大報告提出“統籌考慮各類機構設置”“對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”，明確了深化機構改革的方向。公共部門職能整合貫穿堅持和加強黨的全面領導的重要原則，從黨領導自身工作機關、領導同級組織、領導中央和地方關系維度，對黨和國家組織結構和管理體制進行重構，為推進國家制度建設和國家治理提供了組織保障。公共部門機構改革涉及公權力行使主體，需要憲法、法律和黨內法規的引領和保障，對合署模式省思能夠為機構改革提供理論與實踐上的前瞻分析。已有文獻多集中在“應然性”“正當性”“合法性”層次分析，但本輪機構改革對公共部門職能進行深度調整，不僅體現了價值理性的基本立場，而且對理論的應用要求也提出了更高的要求。職能相近的規范含義是什么？適用類型是什么？尚有待理論實踐探索予以解決。本文基于法教義學的研究視角，梳理職能相近在機構整合相關的法律規范、黨內法規中的規定，為職能相近概念提供框架性、操作性的解釋，并通過結構化的概念分析中央和地方黨政機構整合實踐，反映其所投射的組織結構特點。

一、研究述評

黨政機構整合研究主要從黨的十九大提出“職能相近的機構合設或合署辦公”開始，逐步發展出“機構改革的必要性研究”“機構整合的合法性研究”“機構整合后的責任主體研究”等主要議題。機構改革必要性研究主要包括職能優化協同、整體布局與系統解決、公共部門關系規范性方面，公共部門整合合法性研究主要聚焦行政法行政主體理論〔1〕、行政責任理論〔2〕、行政行為與行政程序制度〔3〕、行政法治監督體系〔4〕等行政法基本理論研究方面。從政治和行政管理視角看，黨政機構改革首先應當解決機構整合的正當性問題；從規范視角審視，黨和政府組織和運作都應符合國家法律的規定。無論正當性還是合法性研究，憲法、行政法中的邏輯起點均在于對權力的有效控制。我國的公共部門在形式上有明確的區分，能夠使行政法的理論和規范保持自洽，黨組織對行政過程起著主導作用。本輪機構改革中公共部門融合不再是個別的探索性實踐，對行政過程起主導作用的黨的機構越來越多地走到前臺，形成了對行政法理論體系更強烈的沖擊。基于憲法、行政法理論破解黨政整合機構身份、責任歸屬的關鍵正在于公共部門的職能劃分，通常將其稱為“黨務與政務之別”〔5〕。該理論的要點在于，通過公共部門中黨組織和政府機構不同的權力、職能定位，區分政策決策與法律執行。現有研究主要通過黨務和政務的實質標準，對整合后的機構屬性進行判斷，進而續洽行政主體訴訟被告理論。以黨務政務概念的提出為公共部門整合提供了正當性、合法性依據，并可以與行政主體責任、訴訟主體自洽，解決了機構是否可以整合，以及機構整合后的責任歸屬問題。但該理論最大的問題在于，相關研究并沒有提出具體的判定衡量黨政職能的參照依據與實施標準，屬于理論思辨和理論假設，其在多大程度上可以適用于實踐，尚需經驗實證支持。如果不能從規范視角對該問題進行回應，公共部門的劃分與整合就有可能僅成為一個抽象的理論工具無法落地。尋找到一個可以有效指引機構改革，又便于操作的標識性概念，不僅有助于理解當前公共部門機構改革中合署辦公的現象，也可以為未來機構改革提供操作指引。

事實上，黨的十九大報告對公共部門整合的判定標準已經作出了明確的判斷，即以職能相近作為黨政機構整合的重要依據。公共部門整合是機構職能深度調整的結果〔6〕，法定職能是公共部門整合的依據，通過黨規、國法實現組織關系規范化后，機構設置應當依規進行。黨政機構整合不僅帶有政治屬性，同樣也具有法律屬性，在對機構整合現象分析論證時，可以發現在憲法、組織法、黨內法規場域中有大量可挖掘的規范資源。本文基于黨內法規和憲法文本中的內部規范、意義脈絡關聯而獲得整合性原則，在法教義學基礎上探究職能相近在黨政機構改革中的概念內涵、適用條件、發展特點，通過規范分析初步搭建黨政機構整合的憲法教義學的分析框架，在規范框架內分析黨政協同的內在邏輯〔7〕，為機構改革提供規范法學研究的支持。

二、職能相近的法教義學解釋

1.職能相近的概念限定

職能是機構設置的依據，職能相近是機構整合的依據，職能相近在不同語境和背景中可以有不同詮釋。立足于規范研究的立場，應當從歷次機構改革的歷史實踐出發，研究機構設置與職能配置的關系，從而得到一個關于職能相近概念的基本判斷，并從這個基本判斷中分解出職能相近的具體標準，最終形成一個關于黨政機構整合中職能條件的最低限度分析框架。法學研究應當提取職能相近的規范要素，從規范解釋視角去調和文本與實踐的沖突，在保持法律文本穩定的同時兼顧社會發展。職能相近盡管帶有一定的規范要素，但顯然沒有成為特定立法主體的解釋對象。通過文本適用的經驗歸納總結其內涵可能是一種較好的方案，但這種解釋通常還需要目的解釋從整體上把握概念的適用空間。通過目的解釋與文本解釋相結合的方式，不僅能夠兼顧歷史、文本的邏輯，更重要的是可以兼顧條款在實施中對現實的回應。歷次機構改革均聚焦職能轉變，都是由特定歷史背景賦予機構改革不同的歷史使命，而每次機構改革的實踐和目標都在不斷豐富概念的內涵。例如，黨的十三大對機構改革的要求是“實行黨政分開、發揚社會主義民主、克服官僚主義”；黨的十四大、十五大對機構改革的要求是“按照社會主義市場經濟的要求、實現政企分開”；黨的十六大對機構改革的要求主要是“深化行政管理體制改革、按照政事分開原則改革事業單位管理體制”；黨的十七大以及十七屆二中全會關于機構改革的目標主要是“緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制”；黨的十八大和十八屆三中全會關于機構改革的目標主要是“統籌黨政群機構改革、理順部門職責關系”；黨的十九大對機構改革的要求是“科學配置黨政機構及內設機構權力”。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》(以下簡稱《改革方案》)提出機構改革的基本目的在于“加強黨的全面領導的制度”，將機構改革的目的進一步概括為“構建黨和國家機構職能體系”“形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系”。很顯然，職能相近這一概念的理解應當在“加強黨的領導”“完善職能體系”這樣的目標下進行解讀。結合前文職能的基礎含義與職能概念的“二元劃分”，職能相近可以理解為，在加強黨的領導、完善職能體系指引下，需要整合機構的職能，使其在對象、事項以及任務方面呈現緊密關系。

2.黨政機構整合中職能相近概念的結構化分析

(1)黨的職能“三層規范結構”以及“二元劃分”

職能的內涵和外延應在自身詞義基礎上結合相關條款進行目的解釋、體系解釋和歷史解釋，可以將涉及黨政職能的規范條款區分為目的性規范、指導性規范、操作性規范。目的性規范是立法主體的主客觀目的的規范化表達，在挖掘立法背景與回應社會變遷的同時，可以保持規范的動態、包容與穩定。規范向未來開放是不可避免的，目的性規范這種綱領性條款在規范文本中的出現，是法的安定性回應社會高度復雜性的必然結果。公共部門中黨的組織機構的職能定位中蘊含的目的性規范在于《憲法》序言“在中國共產黨領導下實現中華民族偉大復興”的歷史定位，這一內容不僅對黨組織的職能作了綱領性倡導，也是對我國政治生活的客觀提煉。指導性規范主要是指，為了實現立法目的，結合立法對象作出的，貫穿規范始終的，符合通常事理，具有規范要素的規則。當指導性規范與其他操作性規范一同實現目的性規范確定方向時，其功能定位在于補充、修正操作性規范法網之疏密，在價值定位上關涉到整個規范的立法原旨。目的性規范與指導性規范對操作性規范予以補強以應對高速發展的社會政治經濟生活，但目標和原則的實現則需要操作性規范完成。“三層規范結構”的操作性規范是“實的”，是機構改革中職能分配的直接依據，是目的性規范和指導性規范的具體化。《黨章》等黨內規范以及黨政機構的“三定”規定都為機構職能的分配提供了直接的規范依據。操作性規范與目的性規范、指導性規范一同為黨政職能配置提供了規范支持。綜上，《憲法》《黨章》以及“三定”規定中有關黨的機構職能的規范內容，可以依照“三層規范結構”整理(詳見表1)。

表1 黨的機構職能的“三層規范結構”表

本文黨政職能結構分析的主要依據在于《憲法》《黨章》以及“三定”方案中。從“三層規范結構”看，目的性規范和指導性規范的規定應當是較為原則的，主要由《憲法》的序言和總綱部分規定，具體包括黨的領導的“三個對象”：各族人民、統一戰線和政黨制度。操作性規范較為具體，主要由規定黨組織規范的黨章、黨內法規以及“三定”規定所決定，具體包括經濟、政治、文化、社會、生態文明建設，以及全面建成小康社會、深化改革、依法治國以及從嚴治黨等九個事項。本文研究分析的主要規范文本，秉持“實質”“規范”“有效”的原則，根據黨內法規理論研究成果，在法律規范之外將《黨章》、“三定”規定都納入研究視野中。

一是《憲法》沒有也不適合詳細規定政黨的職能。這一觀點不僅可以由代議制慣例推導出，也可通過反觀世界民主共和國家的政黨立法得到佐證。二戰前，西方國家基本對政黨沒有專門的法律規定；二戰后，基于對法西斯政黨暴行的反思，預防政黨以合法方式推翻民主政體，防止政黨濫用權力和政治腐敗，國家才開始在《憲法》或其他法律(黨內規范)中積極承認政黨〔8〕。比較而言，中國的政黨立法主要是通過黨內法規實現。單純從《憲法》文本中無法獲得政黨基本職能的詳細內容，較為合理的方式是通過《黨章》和《憲法》互參，補強政黨職能的內容。

二是《黨章》作為黨內最高規范，不僅具有黨內的約束力，對黨外的非黨主體也會產生積極作用，甚至產生決定性影響〔9〕。這一點是由我國堅持黨的領導的憲法原則所決定。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“黨內法規體系”置于“形成完備的法律規范體系”“高效的法治實施體系”“嚴密的法治監督體系”“有力的法治保障體系”中，將其視為法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要組成部分。因此，無論從羅豪才(2015)的軟法〔10〕、強世功(2015)的多元一體法治共和國〔11〕等理論對黨內法規效力的學理解釋，還是《關于加強黨內法規制度建設的意見》等重要文件的內容，《黨章》以及黨內法規中涉及黨政機構職能的條款均可以成為機構整合的重要規范依據。

三是從“三定”規定的公布實施來看，公示的“三定”規定的多數屬于黨委政府辦公廳發布的文件。如果按照《立法法》的要求，設區的市一級政府擁有立法權，制定并公開的規范性文件應該屬于法律范疇。同樣，根據《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內法規的制定主體包括黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委，以上主體制定的黨內文件，自然屬于規范性文件，同《黨章》一樣，可以成為規范的來源。符合上述要求的黨政機關批準或制定的“三定”規定理應成為“輔職”的規范依據。概而言之，如果屬于縣級政府制定的規定，根據《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》等規范精神，可以推演出：縣級以上人民政府、省級以上黨組織制定發布的具有針對不特定對象約束力的文件，只要符合實質法治的要求，應當將其納入規范研究視野中〔12—14〕。

“三層規范結構”解決了公共部門中黨和政府職能的規范依據問題，但不能在理論方面解釋，為什么公共部門中黨和政府職能在《憲法》中可以區分，但實踐中職能卻存在交叉。本文認為在“三層規范結構”基礎上，黨政職能與黨和政府機構職能需要通過主要職能(以下簡稱“主職”)與輔助職能(以下簡稱“輔職”)的“二元劃分”得以釋明。

主職是基于黨組織作為整體在《憲法》中的定位而產生的概念，是黨政職能合法性、規范性的依據。目的性規范和指導性規范都屬于主職；黨和政府的職能，在主職這一分析工具中得以涇渭分明。黨組織的輔職可以理解為黨的機構的職能。輔職主要基于《憲法》《黨章》以及“三定”規定等操作性規范通過對象與事項兩個維度來界定。黨的主職與輔職二分法的邏輯展開如圖1所示。

圖1 黨的機構的主職與輔職分類圖

基于上述邏輯，根據法律法規、黨內法規內容，黨的機構職能可以劃分為包括目的性規范和指導性規范的主職和包含“三個職能對象”“九項職能事項”以及公共部門的“三定”規定。《憲法》序言中黨的領導的三個對象：各族人民、統一戰線和政黨制度，可以理解為黨的機構的職能對象；《黨章》序言中“四個全面”與“五位一體”的九項職能以及“三定”規定中涉及職能的事項，可理解為黨的機構的職能事項。政府組織的輔職也可以通過同樣的原理劃定邊界。黨和政府機構在實踐中的分工、協調、交叉、重合現象通過輔職概念的設定得以解釋，“職能相近的黨政機構合并或者合署”這一命題也因此得以加強。

(2)政府職能的“三層規范結構”以及“二元劃分”

縱觀《憲法》與《地方人大和政府組織法》等憲法性規范，政府職能的規范依據同樣的邏輯，可以劃分為目的性規范、指導性規范與操作性規范(詳見表2)。

表2 政府職能的“三層規范結構”統計表

政府機構的目的性規范主要是《憲法》總綱第二十七條第二款確定的“為人民服務”；指導性規范主要是《憲法》總綱第二十七條第一款對政府機構設置的限定原則——精簡與效能。同時，《憲法》將“服務”概念進一步拓展，并對其外延進行了全面列舉，即《憲法》第八十九條以及《地方人大和政府組織法》第五十九條、第六十一條中的二十五項職能事項。因此，這三個條款以及黨和政府的“三定”規定中涉及政府職能的規范，應當屬于政府職能的操作性規范。

根據上文同樣的邏輯劃分辦法，政府主職與輔職二分法的邏輯展開如圖2所示。

圖2 政府主職與輔職分類圖

根據主職與輔職的“二元劃分”，政府的主職主要是《憲法》目的性規范的“為人民服務”與指導性規范的“精簡和效能”；輔職則由《憲法》《地方人大和政府組織法》規定的二十五項職能事項，以及黨和政府機構“三定”規定中政府機構的職能條款組成。

(3)公共部門職能“三層規范結構”與“二元劃分”的理論與實踐意義

分權理論要求某一個機構只能享有某一項職能，機構之間的職能盡可能不要交叉，并通過職能的分配彼此予以制衡。顯然這種權力分置只是一種理想類型，現代政黨與國家機構的復合型權力已成為主流。“三層規范結構”“二元劃分”的理論價值在于：前者為機構的設置提供了規范意義的指引，即通過目的性規范、指導性規范與操作性規范確定機構設置的尺度與邊界；后者對政黨與國家機構復合型權力的問題給出分析工具，并可以為機構改革視域下我國黨政機構的分與合提供理論解釋框架。

一是如果從普遍共識的意義上理解黨的機構職能，在我國的政治和規范中，公共部門輔職之間由于黨政機構的執行性，公共管理系統的嵌入性，機構設置的體系性、職能任務的分工性，職能之間存在交叉與重疊的可能。例如，黨的全面依法治國等職能與政府的執行或制定人民代表大會及其常務委員會決議，向人大或其常委會提出議案，制定行政法規、決定、命令等職能相關；黨的經濟建設、文化建設、生態文明建設等職能和政府領導或管理預算、經濟、城鄉建設、生態文明建設、文化、衛生、民政等職能相關。

二是輔職交叉與主職分開的平衡。主職是公共部門等組織的內生動力，反映出公共部門中黨政組織兩者之間本質的差異與不同。輔職是公共部門職能的外延，集中體現了黨政機構職能的發展性和實踐性，并隨國家政治社會需求的變化而不斷調整。公共部門的調整是一個長期動態、持續不斷的過程，黨的十三大以來的七次機構改革的頻率與幅度正說明了這一點。

三是輔職需遵循主職的限定，不能突破《憲法》對黨政職能的基本劃界。公共部門的職能主要通過目的性規范、指導性規范和操作性規范共同對職能識別與定位。從憲法、法律以及黨內法規等規范性來看，公共部門均需從屬于黨和政府組織整體的制度設計。盡管公共部門帶有一定的獨立性。從對內來講，雖然《中國共產黨工作機關條例》第二條對黨的工作機關的定位作了多重規定，但這些目標都不能繞開各自主職屬性跨界到對方職能事項和職能對象中去實現這些目標。

四是對職能決定機構設置進行論證時，需要觀照我國現實。實踐中，依據分權理論通過單一權力設置機構的設想，在理論上說得通但在實踐中做不到，即便在西方國家其多數機構的職能也都是綜合的。設置機構的主要依據不是單一權力，而是社會治理需要而賦予機構的職能(任務)。例如，《地方人大和政府組織法》第六十四條規定，地方政府可以根據工作需要設立機構。因此，根據工作需要某一機構可能行使不同的權力、具有多項職能，單一的權力、職能也有可能由不同機構分工行使。例如，國務院作為行政機關不僅享有行政權，還享有立法權、執法權；在我國立法機關與司法機關的混合制度下，權力機關不僅享有立法權，也享有司法權；同理，公共部門中的黨組織除了領導權之外，在黨的機構這個層面與其他政府機構之間也存在業務的關聯與交叉，公共部門的職能同樣是一種集合性職能，這也為職能相近的機構的合署或者合并奠定了基礎。

五是職能是公共部門設置的根本依據，主職決定機構改革的目標與方向，輔職決定機構的合并與分立。在《憲法》框架下，作為整體意義上的黨和政府，兩者在主職層面有明顯的分界，但在作為職能執行的公共部門機構中，黨和政府機構在輔職層面則存在職能的交叉與重合。同樣，除了憲法和法律中操作性規范之外，公共部門的輔職還主要依據機構的“三定”規定進行，這實際已經成為機構改革中最為核心的內容〔15〕。無論如何確定公共部門的輔職范圍，《憲法》對黨組織的定位以及行政機構的基本賦權，都應當成為改革實施的重要依據。

三、適用職能相近的類型化分析

盡管上文通過文義解釋和目的解釋對職能相近作了普遍意義上的解讀，但一些重要和核心概念并不能通過這樣的解釋方式獲得普遍意義上的澄清。實施中的政策與不斷發展的實踐與改革目標同時約束著職能概念的適用邊界。對職能相近這一核心概念需要進一步基于歷史經驗進行歸納、總結、驗證。在公開資料選取方面，本文重點分析了歷次《憲法》修改文本、黨的十一大以來的九次《黨章》的修改、歷次黨的代表大會以及各次全會涉及機構改革的內容，檢索了威科先行數據庫(1949—2020)、北大法寶黨內法規數據庫(1982—2020)、國務院公報(1982—2020)、全國人大常委會公報(1994—2020)、各地人大、政府公報等，以期獲取中央以及機構改革方案等規范性文件。通過資料整理，可以將機構設置的輔職分為對象、事項的變量進行組合，分為以下三種類型。

1.職能事項存在涵蓋關系

這種情況一般由公共部門為完成機構輔職而成立議事協調機構，該議事協調機構的辦事機構與政府機構合并或者合署。例如，中央全面依法治國委員會辦公室與司法部合署，是典型的黨的議事協調機構與政府機構的合署。《司法部關于轉發國家編委〈關于印發司法部“三定”方案的通知〉的通知》(司發辦〔1988〕第300號)指出，司法部的職能事項為“部門立法”“經濟、民主與法制建設的法律服務”“管理勞改、勞教工作”“鄉鎮法律服務工作”“普法”等。而新設定的中央全面依法治國委員會則是為了實現《黨章》中明確規定“全面依法治國”這一職能事項的實現而設立，實際承擔了依法治國的頂層設計、布局、統籌協調、推進、督促落實等職能，司法部的職能歸屬于中央全面依法治國委員會。再如，中央審計委員會的辦公機構(辦公室)設在審計署，是典型的黨的議事協調機構與政府機構的合署。《審計署主要職責內設機構和人員編制規定》(國辦發〔2008〕84號)指出，審計署的職能事項是：審計工作、起草審計法律法規草案、向國務院總理提出年度中央預算執行審計結果報告、審計預算執行情況事項出具審計報告、對省部級領導干部實施經濟責任審計、特定事項進行專項審計調查、辦理審計業務中行政復議、行政訴訟或國務院裁決中的有關事項、指導和監督內部審計工作、與省級人民政府共同領導省級審計機關、審計國家駐外非經營性機構的財務收支、審計領域的國際交流與合作。中央審計委員會則是為了實現《黨章》中規定的“全面從嚴治黨”的職能事項，加強審計監督。中央審計委員會與審計署之間的職能事項屬于涵蓋關系。

2.職能對象交叉或相異、職能事項相同

這種情況一般是黨和政府機構在各自系統內設有明確的工作范圍，但職能事項相同。如果屬于合署辦公，這種情況就由黨的機構進行協調統籌；如果采用合并方式，行政機構組織實行工作對象和職能統一。在合并的方式下，為了對外開展工作和對上銜接職能，通常會采用多掛牌子的方式開展業務。例如，中央合并中央直屬機關工作委員會和中央國家機關工作委員會，組建中央和國家機關工作委員會，原先兩個機構的工作對象集中在黨和政府不同的領域，整合后實現了黨和政府機構黨組織建設職能的基本覆蓋。這屬于典型的職能事項相同，但原先機構工作對象不同。再如，國家公務員局并入中央組織部，原先兩個機構的工作對象集中在黨和政府不同的領域，實現了行使國家公權力人員的整合，與干部管理職能事項的統一。中央組織部“組織建設”“教育管理”“人才培訓”“干部監督”“老干部工作”等職能與國家公務員局“錄用調配、考核獎懲、培訓和工資福利”“管理政策和法律法規草案并組織實施”“公務員隊伍建設和績效管理”“國際交流合作”等職能同屬于干部管理等職能事項。比較典型的還有，中央黨校和國家行政學院的職責整合(合并)，組建新的中央黨校(國家行政學院)，實行一個機構、兩塊牌子。對比《中國共產黨黨校工作條例》(中發〔2008〕13號)第五條與《行政學院工作條例》(國務院令第568號)第五條規定，除了工作對象不同(前者為各級黨員領導干部及后備干部，后者為公務員、國有企業管理人員、政策研究人員)，其他的職能都是培訓輪訓、專題研討、政策理論宣傳、國內外合作與交流、決策咨詢等，均屬于職能事項相同情況。

3.職能對象和職能事項均存在交叉或涵蓋

這種情況主要集中在公共部門中黨委歸口管理的職能機構與政府相關機構之間，通常會采用合并的方式整合機構。例如，國家宗教事務局并入中央統戰部，對外保留國家宗教事務局牌子；國務院僑務辦公室并入中央統戰部。從職能來看，國家宗教事務局的職能事項主要有“宗教外事歸口管理”“宗教事務管理”“宗教工作隊伍和有關人員的培訓”等。國務院僑務辦公室職責主要有“管理僑務行政事務”“負責擬訂僑務工作政策”“統籌協調有關部門和社會團體涉僑工作”“聯系香港、澳門和海外社團及代表”“指導推動涉僑宣傳、文化交流和華文教育工作”等。中央統戰部的職能事項主要有“統一戰線理論、政策的研究”“領導國家機構及人民團體”“發現、培養、使用、管理黨外代表人士”(少數民族人士、宗教界人士、出國和歸國留學人員、臺灣同胞及其在大陸的親屬、華僑、歸僑及僑眷等)〔16〕。從工作對象來看，國務院僑務辦公室和國家宗教事務局的職能對象和事項均可歸屬于中央統戰部的職能中。

四、結論與討論

本輪機構改革以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，以可持續性、整體性為原則。各級黨委政府通過制定、解釋制度規范對部門“合并、合署、分立”進行指導。對于地方干部而言，他們也會關注法律規范、制度規范本身的保障功能，通過制度規范規避政策決策實施風險，提升組織運行效能。

依法治理背景下的黨政機構整合，不僅意味著機構職能的融合，而且意味著職能分工的清晰。公共部門職能的規范要素在何種范圍、以何種方式辨識，可以得到一個比較清晰的路徑，法教義學的研究和思維方式也因此具備了解釋力。

本文關注機構改革過程中黨政機構整合的客觀現實，以法教義學理論為基礎，嘗試構建“基礎概念—結構化分析—類型化分析—特殊情況”的理論框架。通過構建“三層規范結構”和“二元劃分”框架，呈現和分析了中央和地方的公共部門機構如何實現職能層面的整合。

現實中的公共部門關系多呈現為系統性的多層級結構。以往研究要么側重于公共部門內部中的縱橫的雙向組織關系，要么側重于公共部門中的條塊結構關系，基于公共部門相互嵌套的客觀事實，運用規范維度有利于把握機構改革中一以貫之的法治邏輯，豐富研究維度。據此，本文研究了黨政機構何以整合、依據什么標準整合等問題，并探討了未來機構改革的發展取向。

以往研究重點關注中央與地方機構整合基于威權產生的科層結構一致性，但該理論很難解釋地方政府機構整合與中央政府機構改革客觀存在的差異性。公共部門改革受到多種因素的混合影響，如黨政關系、政府經濟人屬性、憲法結構導致的路徑依賴，使得黨政機構關系整合在現實條件中呈現出自上而下，由統一趨向多元的特點。職能相近概念的提出為以上異質性現象提供了“一攬子”解釋框架。

需要說明的是，本文在對研究樣本開展實證分析時存在一定的局限性，如受制于“三定”方案的非公開性，有限的案例分析主要集中在中央和省級公共部門公開的規范性文件層面。地市級以下的機構改革情況散見于公開媒體報道以及黨委政府系統內的信息輿情，仍具有較大的學術研究空間。我國省級以下政府機構就包括地級市、縣(區)、鄉鎮，同級黨委及其機構與政府機構存在結構和數量上的對應關系，基層黨政機構職能重復、交叉的概率大大增加。根據《地方人大和政府組織法》規定，鄉一級政府沒有工作機關，只有內設機構。《黨章》和《中國共產黨工作機關條例》將鄉鎮一級黨委確定為黨的基層組織，除了由上級黨組織決定是否設立“紀律檢查委員會”外，一般不設立黨的工作機關。因此鄉鎮黨委政府通常設立“黨政綜合辦公室”“紀檢監察室”以及其他上級管理部門派出的“站”“所”實現機構運轉(1)詳見《中共中央 國務院關于縣級黨政機關機構改革若干問題的通知》(中發〔1983〕39號)。。從實踐觀察，鄉鎮黨政機關，特別是其內設機構基本上都屬于合署或者合并狀態。一般來講，鄉鎮“站”“所”由上級主管部門負責，其內設機構如黨群辦公室、政府辦公室、文化服務中心、宣傳服務中心等都可以根據實際情況采用合署或者合并的方式；安監中心、綜合治理中心通常也在合署或者合并之列。在調查時，部分受訪的領導提出，縣以下的機構部門的整合更具多樣性，更能夠展現出地方機構運行蘊含的治理傳統，未來研究可從地級市、縣(區)部門機構改革切入觀察，以獲得更“接地氣”的研究成果。

當前人民群眾對“以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點”已經形成了共識，相關理論與實踐的探索正在展開，《改革方案》就是在這種背景之下進一步從制度層面優化黨政組織結構的頂層設計〔17〕。當然，國家治理體系和治理能力現代化是一項系統工程，蘊含豐富內容和多元價值。因此，必須力求實現“加強黨的領導”與“優化職能體系”兩個價值目標之間的協調和平衡。本文以職能相近為切入點，提出職能的“三層規范結構”與“二元劃分”，是在這一方向上的初步探索。這項復雜的工程仍需要運用系統的、法治的思維，以更精細化的研究持續予以推進。