面向2035年的中國城鎮化

倪鵬飛 徐海東

城鎮化是現代化的必由之路，也是國家經濟發展的主要引擎。2021年，中國常住人口城鎮化率已達64.72%，進入城鎮化的中后期。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活”，“加快農業轉移人口市民化，完善城鎮化空間布局，全面提升城市品質”。未來中國城鎮化將在多個方面發生重要的變化，也將對中國經濟的高質量發展、“雙循環”新發展格局的構建，以及全面現代化的實現產生重要影響。將城鎮化融入國家整體發展系統之中，創新并使用城鎮化發展理論框架，分析城鎮化發展的趨勢、動力與問題，提出未來新型城鎮化戰略的優化策略，對于推進新型城鎮化和建設現代化的城市中國具有重要現實意義。

一、面向2035年的中國城鎮化的獨特基礎和分析框架

城鎮化是鄉村社會向城市社會的過渡或轉變，是人口從分散的生活和農業生產轉向聚集的生活和非農業生產的過程，也是農民、農村和農業分別轉變為市民、城鎮和非農業的過程。

（一）經典城鎮化的一般特征

在體系封閉、空間平衡和工業技術的假定下，需求拉動力和供給推動力的大小及變化共同決定著城鎮化的總體水平及變化。經典城鎮化一般表現為：第一，就業與生活同步轉移。農村富余勞動人口在職業領域從農業轉向非農業的同時，生活及居住地也同步從農村轉向城鎮，在城鎮租購住房居住。劉易斯等提出的經典農業勞動力轉移模型的隱含假定就是：農村富余勞動力的就業和生活同步地從農村轉向城市。第二，公共產品供給同步轉換。在農業社會，一般是自給自足，基礎設施和公共服務等公共產品較少。在城市社會，主要靠分工合作，基礎設施和公共服務等公共產品較多。在經典城鎮化模式下，公共產品由常住地提供，即隨人口轉移，從由流出地提供自然轉為由流入地提供，并從少到多、由弱到強。第三，要素自由流動。在農業社會，土地是“生產”的直接生產要素，也是“生活”的間接空間要素，人與地是直接結合的。在城市社會，土地是“生產”“生活”的間接空間要素，人與地是間接結合的。在經典城鎮化模式下，由于人口在職業和空間上都需要轉移，因而人與地需要先實現一地的分離，再實現與另一地的結合，但它們都是通過市場自由交換實現的。第四，社會重建同步。在農業社會，自給自足使社會關系相對簡單、狹小和穩定，宗法式的地方化治理能夠處理相對簡單的親緣與地緣關系。在城市社會，復雜的交互使社會關系相對多元、廣泛和多變，需要法制化的社會治理才能處理復雜的地緣和業緣關系。在經典城鎮化模式下，人口同步實現就業、居住和身份從鄉到城的轉變，轉移人口的社會關系也將同步轉變，且隨著人口轉移的增長，鄉村社會逐步轉變為城市社會。第五，發展從低到高。在經典城鎮化模式下，人口從農村轉向小城鎮，再轉向大中城市，最后轉向大都市。城市空間由單中心轉向多中心。城鄉產業，尤其是城市的產業也逐步多樣化、高級化和復雜化。城鎮化的動力或目標從重視工作（職）轉向重視生活（住）。

（二）中國城鎮化的個性條件

巨型國家稟賦、經濟體系開放、經濟體制轉型和新技術革命等共同決定了中國城鎮化的與眾不同。第一，巨型國家稟賦。人口規模巨大、地域空間遼闊、各地發展水平差異較大，決定了中國城鎮化的多樣性和差異性，也決定了中國城鎮化在大區域范圍內的平衡和區域小范圍內的失衡并存。第二，經濟體系開放。1978年以來，中國經濟體系開放度不斷提升。在經濟全球化迅速擴張的同時，中國加速融入全球經濟。這些內外因素決定了中國的城鎮化不同于經典城鎮化，或呈現先失衡再平衡的特征。第三，經濟體制轉型。伴隨著城鎮化的加快，中國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型。在涉及城鎮化的土地制度方面，農村土地制度從家庭聯產承包責任制向“三權分置”轉變，城市國有土地制度從有償出讓向“招拍掛”轉變；在涉及城鎮化的人口制度方面，經歷了從“允許農民自帶干糧進城，但不予落戶”的戶籍松動政策，到通過購房辦理城鎮落戶、放開大中城市落戶限制的轉變。這些制度及其不斷變革決定了中國城鎮化進程與眾不同。第四，新技術革命。中國城鎮化處在第四次新技術革命的進程中，這決定了中國正在發生的城鎮化與在前三次技術革命進程中發生的城鎮化有很大不同。因為信息技術不僅會深刻改變全球產業體系，而且會深刻改變人類交互的交通與通信工具及基礎設施，從而在較大程度上影響城鎮化的交互內容、人口規模與空間形態。

（三）中國上半程城鎮化的巨大成就

過去40多年，中國經歷了人類歷史上最大規模的城鎮化加速過程，城鎮化使中國發生了翻天覆地的變化：由一個貧窮落后的鄉土中國迅速變為富裕文明的城市中國。

第一，40多年的城鎮化使中國城市的發展狀態從“星星之火”變為“燎原之勢”。1978年全國的市轄區和小城鎮分別僅有408個和2 176個，2020年分別達到973個和21 157個。與此同時，都市圈、城市群、城市帶、巨型城鎮化地區也在快速涌現和不斷發展。第二，40多年的城鎮化使中國的城鎮人口快速集聚，且人口發展質量迅速提升。1978—2021年，中國城鎮人口數量從1.7億增長到9.1億，城鎮居民人均可支配收入從343元提升到47 412元；1978—2019年，人均壽命從68歲提升到77.3歲；15歲及以上人口的平均受教育年限也從1982年的7.57年提升至2019年的9.91年。第三，40多年的城鎮化使中國的城鎮經濟總量持續高速增長。40多年間，中國城鎮經濟年均增速超過了10%，城鎮GDP占比從1988年的50%左右增長到2016年的80%多；公共財政收入也從1978年的584億元（全部城鎮）增長到2020年的85 575億元（地級及以上城市）；而城鎮居民的恩格爾系數從1978年的57.5%逐步下降至2021年的28.6%。第四，40多年的城鎮化使中國的城鎮空間快速擴張，城鎮環境日新月異。1978—2020年，中國建成區面積增長了8.43倍，2020年達到了60 721.32平方公里。1981—2020年，全國城鎮公園綠地面積從2.2萬公頃增長到79.79萬公頃。1978—2020年，軌道交通線路總長度從23.6公里增長到7 355公里。水電煤氣等公用基礎設施在城市全面普及，現代化的通信基礎設施網絡也已覆蓋全國城鄉。

（四）中國上半程城鎮化的基本特征

基于大國特征、開放背景、體制轉型、技術革命的國情和時代條件，中國上半程城鎮化具有以下特征：第一，職住分步轉移。在城鎮化上半程，農村轉移勞動力的無限供給，以及開放的國際市場，使得農村轉移勞動力的工資處于較低的水平。農村轉移人口到城鎮賺取略高于農業生產的報酬，但不足以覆蓋在城鎮生活的全部成本。這使得轉移人口僅能先實現職業轉化，即從農村的農業活動轉向城鎮的非農業活動，其家庭生活仍然主要在家鄉的農村。第二，公共產品分異。在城鎮化上半程，由于農村轉移勞動力的無限供給，以及戶籍與公共服務掛鉤的制度，農村轉移人口雖然在城鎮實現了就業，但是難以與所在城鎮的戶籍居民平等分享更充分的公共服務。第三，要素有限流動。在城鎮化上半程，雖然商品市場化改革快速完成，但要素市場化改革相對較慢，土地和勞動力的流動一直受到限制，難以實現自由的流動、分離和結合。第四，社會重建不足。在城鎮化上半程，多數農業轉移人口就業在城鎮，而生活、居住、公共服務等仍在農村，這導致了鄉村社會已殘破，而城鎮社會尚未健全，新型的鄉村治理和現代的城鎮治理都不夠完善。第五，發展從低到高。在城鎮化上半程的一些主要方面，包括人口規模、空間形態、經濟結構、發展動力，中國城鎮化都與經典城鎮化的演進基本一致，但其演進的速度更快、幅度更大。

總之，中國城鎮化既擁有影響城鎮化的一般因素，又存在影響城鎮化的特殊條件，這就決定了中國城鎮化既遵循一般規律，又有自身特色。這既決定了上半程城鎮化速度快、成就大、變異多，又決定了下半程城鎮化的新趨勢、新紅利和新挑戰。

（五）城鎮化的新分析框架

傳統的城鎮化分析框架多是將城鎮化的表現與影響分割開來，既復雜又不太全面，更缺乏動態性。本文從人類發展最一般的影響因素及關系出發，建立了簡潔、綜合而又動態化的城鎮化發展新分析框架。

人類發展是人類在一定空間載體上，通過交互作用而實現價值創造及增長的過程，人口、空間、交互和產出的相互結合與不斷循環決定著人類發展水平及其變化。基于四者結合和循環的特征不同，可以將人類發展劃分成不同的階段。從靜動和聚散的角度來看，人類發展經歷了流動而分散的游牧時代、固定而分散的農業時代、固定而聚集的城市時代，將要邁向流動而聚集的智能時代。

作為農業時代向城市時代的過渡，城鎮化實質是人口、空間、交互和產出轉化及互動的過程。一是人口轉化，即從農民變市民，從分散、封閉的自然人到聚集、開放的社會人，從主要是體力、極少智力付出到主要是體力、多一些智力付出，從分散聚集的生活居住到集中聚集的生活居住。二是空間轉化，即從農村變為城市，從稀疏的開發空間到密集的開發空間。三是交互轉化，即從農業活動變為非農活動，從自給自足到分工交換，從農業生產要素結合到非農生產要素結合。四是產出轉化，即從農業活動的產出轉向非農活動的產出，從以農業活動為主生產的最終產品轉向以非農業活動為主生產的最終產品，從服務于農業活動為主的簡單工具和技術轉向服務于非農業活動為主的復雜工具和技術，從簡單、狹隘的公共產品體系轉向復雜、廣泛的公共產品體系，從自給自足的制度規則轉向分工合作的制度規則，從鄉村家族治理轉向城市社會治理。如此循環往復，決定了城鎮化的螺旋式上升（見圖1）。

根據圖1的理論框架，城鎮化發生和發展的一般動力機制是：產出層面的農業技術進步，使農產品相對需求出現剩余。而需求層面的永恒擴張導致非農需求不斷增加，決定在一定制度規則下非農交互活動的產生，受規模報酬遞增和運輸成本影響，加上土地不再是非農活動的直接生產要素，導致人口在空間上聚集，即城鎮化發生、發展和完成。

圖1 新分析框架：城鎮化的內容及動力機制

二、面向2035年的中國城鎮化的新動力與新紅利

人口轉化、空間轉化、交互轉化與產出轉化循環演進并與城鎮化水平互促共進。面向2035年的中國城鎮化，將獲得四大新動力。

（一）新人口力量：居住與生活是未來城鎮化的牽引力

2022—2035年，中國城鎮化需求的主導力量是人們對美好生活的向往。亞里士多德認為，“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好。”這正好反映了中國人口城鎮化的目的和需求變化的過程。在上半程城鎮化中，農村富余勞動力來到城市工作是為了維持家庭生計，即就業和賺錢是上半程人口城鎮化的重點需求。在就業穩定的基礎上，下半程城鎮化的重點是在城市過上美好生活，核心體現為獲得基本或優質的衣食住行、安育樂業等生活條件。其中，居住需求是下半程人口城鎮化的主要牽引力量。住在城鎮不僅是人口城鎮化的重要需求，而且影響人口城鎮化的其他需求，因為多項公共服務和基礎設施都與居住連在一起，分享城市高質量的服務和環境必須居住在城鎮。從不同年齡人口的需求來看，先在城鎮購房后結婚的“婚嫁門檻”，會驅動農村適婚青年城鎮化；在城市購房可以分享城市的優質教育，會驅動已婚家庭城鎮化；在城市購房可以分享城市的醫療資源和養老環境，會驅動老年人口城鎮化。但是，住房難仍將是人口城鎮化的隱形阻力。商品住房價格高和保障房覆蓋面窄，將影響人口城鎮化需求的充分釋放。

（二）新空間力量：聚集和分散是未來城鎮化的空間內生力量

規模經濟與空間成本決定人類的交互活動必然是分散聚集的，具體決定于分散力和聚集力的大小及相互作用。當聚集的邊際收益大于邊際成本時，即聚集力大于分散力時，交互活動將保持聚集狀態；當聚集的邊際收益小于邊際成本時，即聚集力小于分散力時，交互活動將保持分散狀態。當然，技術可以改變規模經濟和空間成本，進而改變聚集力與分散力對比，也可以改變分散聚集的形態。因此，發展水平和技術條件不同，分散與聚集兩種內生力量的地位和作用也不相同，交互活動的空間聚散形態就會不同。

從工業革命以來全球發展的事實來看，如果以城鎮化水平作為劃分發展階段的標準，在城鎮化率達40%之前，交互活動在空間上“分散聚集”特征突出。在城鎮化率為40%至60%之間時，交互活動在空間上“集中聚集”的特征明顯。在城鎮化率達60%以后，交互活動在空間上“聚中有散”特征不斷強化。

過去40多年，尤其是中國常住人口城鎮化率到達60%之前，在國家、區域、城鄉等多個空間尺度上，相對于分散力，聚集力的主導作用不斷增強，驅動了空間經濟活動從分散聚集走向集中聚集，也驅動了中國經濟的持續高速增長。2022—2035年，雖然聚集仍是中國經濟發展的主導力量，但分散力的作用已開始增強，聚集和分散兩種力量在不同尺度上和不同區域內的不同作用，將決定空間城鎮化呈現“聚中有散”的新變化，包括：在高端要素繼續向空間中心區域聚集的同時，低端要素開始向空間外圍擴散。在大尺度空間范圍內，要素產業從外圍向中心聚集的同時，在小尺度空間范圍內要素產業由中心向周邊擴散。在經濟欠發達區域，空間交互活動總體趨向聚集；在經濟發達的區域，空間交互活動總體趨向擴散。事實上，在城鄉之間，以及東部與中部區域之間，在中心城區與周邊城市（城區）構成的城市群與都市圈內，人口、產業的“聚中有散”已經出現，未來將日益明顯。

（三）新交互力量：“新四化”是未來城鎮化經濟的內生動力

遞增的規模報酬決定了非農交互活動的不斷升級和擴展。2022—2035年，全國化、多樣化、服務化和智能化引致的分工與交換、合作與競爭將推動城鎮化經濟持續發展。

一是市場一體化催生的全國化交互力量。在城鎮化上半程，勞動力資源豐富的比較優勢與對外開放的政策環境，使得中國各區域率先參與到全球化的交互中，在加速城鎮化的同時，也導致了中國的半城鎮化問題。同時，相似的資源稟賦所產生的同質競爭，也引發了中國地區間行政保護和市場分割。2022—2035年，全球化進程可能會有所停滯或出現波折，中國地區之間內生資源稟賦的差異化，以及為促進新發展格局構建的國家戰略實施，將會促進經濟全國化的形成和不斷深化，從而持續釋放包括城鎮化經濟在內的巨大規模經濟紅利。二是城市大型化帶來的多樣化交互力量。在城鎮化上半程，小城鎮化及中小城市化是城鎮化的主體形式，城鎮化進程中的分工與交換、競爭與合作相對簡單，因此，城鎮化經濟中專業化與多樣化的規模經濟占比不大。在城鎮化下半程，大城市化、都市圈化和城市群化將成為城鎮化的主體形式，巨大的人口和市場將使得城鎮化經濟中的分工與交換、競爭與合作變得更加專業化和多樣化。因此，多樣化規模經濟將為2022—2035年城鎮化經濟注入巨大力量。三是產業高級化帶來的服務化交互力量。在城鎮化上半程，城鎮化經濟發展的主要產業動力是生產制造及由此衍生的交互活動。而在城鎮化下半程，服務及其衍生的新交互活動將成為城鎮化經濟發展的主要產業動力。2022—2035年，隨著產業的逐步轉型升級，各類服務尤其是高端服務將成為城鎮化經濟的主要引擎。四是科技產業化帶來的智能化交互力量。技術是城鎮化經濟的源動力，不同的技術時代有不同的城鎮化經濟。中國的城鎮化是與世界信息技術革命同行的。在城鎮化上半程，信息技術促進分工與交換、合作與競爭的交互活動，促進了城鎮化經濟的增長和轉型。在城鎮化下半程，數字化、智能化的交互，通過產業數字化、智能化和數字、智能產業化，將更有力地促進城鎮化經濟發展。因此，未來數字化和智能化所形成的交互動力，將催生、支撐和開拓中國城鎮化新經濟。

（四）新產出力量：人力資本、技術資本與制度創新是未來城鎮化的新紅利

在城鎮化螺旋式發展的過程中，有產出積累和轉化的投入，其具體構成要素的地位和作用是不斷變化的。在城鎮化上半程，勞動力、資金、土地依次作為主導因素，并與制度創新一起，驅動著中國城鎮化高速發展。2022—2035年，人力資本、技術資本、制度資本將逐步成為主導因素，驅動中國城鎮化高質量發展。

第一，在曾經的人口紅利逐漸消失的同時，過去與將來長期積聚的人才紅利將不斷釋放并發揮報酬遞增作用。2020年全國人才資源總量已達2.25億人左右，預計2035年全國人才總量將達到3億人左右。第二，在物質資本增幅下降和報酬遞減的同時，在經歷過去40多年的“干中學”“干中創”后，知識資本正形成巨大規模并發揮報酬遞增的作用。多項科技創新成果的統計數據顯示：通過學習性創新、集中性創新和競爭性創新等途徑，中國正在從低水平、高速度的模仿創新走向高水平和大規模的自主創新。第三，過去40多年中國已經收獲巨大的改革紅利，但是制度改革沒有完成，制度創新沒有止境。目前建設高水平社會主義市場經濟體制的目標還沒完全實現，有關現代城市經濟的交往規則也沒有完全建立。市場取向的制度改革會優化勞動力、資金和土地等硬件資源配置，而激勵創新的制度創新將優化人力資本和知識資本的配置。改革還將激發市場主體的創業與創新動力，降低商品、服務與要素的交易費用，同時釋放軟件和硬件資本規模報酬遞增的動能。總之，深化改革將會釋放巨大的制度紅利。

三、面向2035年的中國城鎮化的新格局和新趨勢

在上半程狂飆突進式的大規模、高速度、非均衡的城鎮化加速過程之后，基于歷史基礎和未來環境，2022—2035年中國城鎮化將呈現新趨勢和新格局。聰明的城鎮化人口、數字的城鎮化產業、智慧的城鎮化更新、綿延的城鎮化地區等將勾勒未來城市中國的新圖景。

（一）聰明的城鎮化人口

2022—2035年，鑒于全國城鄉人口質量提升和城鎮化人口主體發生變化，無論是農村向城鎮的轉移人口，還是城鎮之間的轉移人口，總體質量與之前相比都會明顯提高。具體表現為：第一，長壽化和知識化與人口城鎮化同步。基于歷史發展、當前水平和經驗趨勢等大致預判如下：每年提升0.6個百分點，2035年人口城鎮化率將達到73.12%；每年增長0.3歲，到2035年全國人口平均壽命將增加4.5歲左右，60歲及以上人口數量將接近4億人；每年凈增500萬人才，2035年全國人才總量將達到3億人；每年提高0.1年，預計全國15歲及以上人口平均受教育年限將從2020年的9.91年提升到2035年的11.4年。第二，大學生將是增量城鎮化的主體。在依次經歷務工就業、征地拆遷為主體的人口城鎮化之后，以升學就業和享受生活的人口城鎮化將成為主體，年輕的高學歷人口將持續向中心城市、都市圈和城市群轉移。

（二）數字的城鎮化產業

需求升級、技術創新、產業鏈調整和國際環境變化決定了2022—2035年作為交互活動主要內容的產業發展將呈現新趨勢和新格局。

第一，從制造業轉向服務業。一方面，大規模的住房和基礎設施城鎮化結束，將使得重化制造業規模收縮；另一方面，全球產業鏈調整以及國內制造業成本上升，將會導致制造業的增速下降，與此同時，分工的深化和人口深度城鎮化將會導致多樣化的生產和生活服務業較快增長。總體上，城市產業的服務化將是不可逆轉的趨勢。但是制造業占比下降并不意味著其規模下降：在科技創新和全球競爭的背景下，無論是基于比較優勢的選擇，還是基于競爭戰略的支持，中國城市的制造業仍將保持較大的絕對規模。第二，產業革命正在發生。信息化、數字化、智能化將深刻改變城市產業體系。除傳統產業將會被數字化、智能化深度改造外，新型智能制造和智能服務也將廣泛興起和加速發展。城市的知識、信息、數據等軟產品的生產、交換和消費的規模及占比將快速提升。第三，城市分工將逐步清晰。伴隨著中國產業的升級和中國經濟雙循環新發展格局的構建及形成，中國城市從過去整體上都是全球工廠和加工基地，發展成未來不同層級和功能的區域。少數中心城市、都市圈和城市群將成為國家和全球的創新、管理、服務和消費中心，一些中心城市、都市圈將成為國家和區域的創新、管理、服務和消費中心，而眾多的區域中心和中小城市將成為資源和產品的加工制造基地。第四，經濟空間格局將重塑。經濟的空間擴散和嚴峻的外部環境都可能驅動產業向中西部地區轉移，中西部中心城市將依次崛起。此外，在城市集群和產業鏈集群的雙重作用下，都市圈和城市群將成為未來經濟空間的主要形態。第五，產業鏈將重新布局。在中低端制造業向中西部、大都市周邊、中小城市遷移的同時，東部、中心城市、都市圈、城市群的核心區將逐步吸引、集聚中高端創造和服務產業。

（三）智慧的城鎮化更新

在經歷上半程大規模的土地和基礎設施開發建設之后，2022—2035年中國的空間城鎮化將進入存量優化時期。具體表現如下：第一，從規模擴張轉向密度提升。全國城市建成區面積增幅從2011年后開始放緩，2011年為8.85%，2015年為4.68%，2020年僅為0.68%。人口城鎮化從2010年開始快于土地城鎮化，初步測算的人口城鎮化和土地城鎮化的彈性系數顯示，2010年首次大于1，2015年和2016年分別為1.2、1.3。2022—2035年，城鎮空間將轉向優化結構和盤活存量，無論是人口密度還是經濟密度都將不斷提升。第二，從開發建設轉向更新改造。城鎮住房及基礎設施經歷40多年的飛速發展，已進入基本飽和狀態。2019年，城鎮人均住房面積達到39.8平方米，居住在鋼筋混凝土或磚混結構住房的戶數比重為93.5%，住宅外道路為水泥或柏油路面的戶數比重為93.4%，有管道供水入戶的戶數比重為97.7%。2022—2035年，隨著信息化、數字化和智能化發展以及在城鎮化領域的廣泛應用，城鎮空間將從城鎮建設開發轉向更新改造和智能化的更新改造。第三，從基礎設施建設到公共服務提供。在公共產品供給上，物質基礎設施供給長期高速增長，但是公共服務尤其是優質公共服務一直相對滯后。隨著物質基礎設施的飽和，2022—2035年公共服務尤其是優質公共服務及新型基礎設施將成為公共產品供給的重點。

（四）綿延的城鎮化地區

在人口城鎮化率超過50%之后，空間擴散力將不斷增強，聚集力與擴散力的相互博弈將使得經濟活動呈現聚中有散的變化，2022—2035年，中國常住人口城鎮化率將為64%~75%。中國城鎮化的空間形態將呈現如下態勢：

第一，中心村將逐步城鎮化，邊緣村將萎縮甚至消亡。在市場主導與政府引導的合力作用下，一些區位條件較好的中心村和居民點將逐步擴張升級為小城鎮，成為農村居民主要棲居地和農業生產服務中心，另一些區位等條件較差的邊緣村和居民點將持續萎縮甚至消亡。第二，一些中心鎮將逐步城鎮化，一些邊緣鎮將部分衰落和消亡。在農村城鎮化過程中，發達地區的中心鎮、重點鎮，人口稠密地區的城關鎮將逐步發展為城市。欠發達地區的小城鎮、邊緣地區的小城鎮大多數在萎縮中維持，邊緣且落后區域的小城鎮有可能走向消亡。第三，發達區域的中心城市將持續擴張，欠發達區域的邊緣城市將持續收縮。一些經濟發達、人口稠密、基礎設施和公共服務較好的地級和縣級城市將逐步實現規模大型化和功能高級化，而一些經濟欠發達、人口稀少、基礎設施和公共服務較差的地級和縣級城市將出現持續的人口流失、規模收縮等現象，甚至會走向消亡。《中國城市建設統計年鑒》數據顯示：2014—2018年，有507個城市的城區常住人口保持了正增長，122個城市的城區常住人口有所減少，這一趨勢在2022—2035年不僅會持續，而且會增強。第四，一些中心城市將從單中心城市演變為多中心的都市圈。繼強二線城市崛起之后，一些弱二線城市也將相繼崛起，與此同時，城市空間形態從單中心轉向多中心。第五，大都市圈將發展成城市群，大城市群將變成巨型城鎮化地區。城市群雖在“十五”期間開始萌芽，但一直發展緩慢。2022—2035年，都市圈的發展和擴散將推動城市群時代的來臨。建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，將使城市群變成巨型城鎮化地區。長三角、粵港澳大灣區、京津冀、成渝等巨型城鎮化地區將形成城市群、都市圈、大中小城市、小城鎮、鄉村等多形態嵌套和城鄉融合發展的地區。第六，中心區域將擴大化并向網絡化發展。2013年以后，伴隨著我國現代化交通基礎設施網絡體系的迅速構建，東部地區中低端要素向中西部地區擴散和全國高端要素向東部地區聚集，東部與中部趨向一體化發展，“東中一體”推動了東部升級，也帶動了中部崛起。《中國城市競爭力報告No.19》的研究成果也表明：2020—2021年，中部城市的綜合經濟競爭力相對于5年前上升了15.5名。

四、面向2035年的中國城鎮化的新問題與新挑戰

上半程城鎮化的超高速度發展，在取得巨大成績的同時，也產生了一些結構失衡，加上外部環境的不確定性，2022—2035年中國城鎮化將面臨不少問題和挑戰。

（一）城鎮化發展的分化加劇

隨著經濟的快速發展，人們交互的空間活動將從“分散聚集”走向“集中聚集”、再走向“聚中有散”，這會導致地區間發展差距“先擴大后縮小”，許多發達國家和地區都經歷了這樣的過程。以此判斷，當城鎮化步入下半程，中國經濟的諸多地區差距應該呈現縮小的趨勢，但是數據顯示：第一，在全國尺度上，區域間人均可支配收入伴隨著人口的增減在分化。2010—2019年，南北方的人口差距從21 135萬人增加到23 525萬人；與此同時，2013—2019年，南北方的人均可支配收入差距從723.13元擴大到2 501.56元。第二，在省域尺度上，中心城市與非中心城市人均可支配收入伴隨著人口的增減在分化。2010—2018年，中心城市的常住人口增加了10.26%，非中心城市的常住人口僅增加了3.00%；與此同時，2010—2019年，中心城市與非中心城市的人均可支配收入差距從5 864.97元擴大到13 177元。第三，在城市群尺度上，城市群與非城市群人均可支配收入伴隨著人口的增減在分化。2010—2018年，城市群的常住人口增加了5.18%，非城市群的常住人口增加了3.31%；與此同時，城市群和非城市群的人均可支配收入差距從2 012.92元擴大到3 057.48元。第四，在都市圈尺度上，都市圈與非都市圈人均可支配收入伴隨著人口的增減在分化。2010—2018年，都市圈的常住人口增加了5.92%，非都市圈的常住人口增加了2.54%；與此同時，2010—2019年，都市圈和非都市圈的人均可支配收入差距從3 459.72元擴大到7 389.35元。第五，在城市尺度上，中心城區與周邊區域的人均可支配收入伴隨著人口的增減也在分化。2013—2018年，中心城市的城區人口增加了19.10%，非城區人口減少了5.42%；與此同時，中心城市的城鄉人均可支配收入差距從17 719.77元擴大到25 587.94元。

地區之間發展水平客觀上不可能完全相同，保持合理的差距有利于促進效率提升，但是如果地區間發展水平呈現馬太效應式的長期分化，不僅會嚴重損害地區間社會公平，而且會嚴重破壞整體經濟效率。

（二）城鎮化要素的錯配加深

2022—2035年，人口城鎮化、職住一體化、城鎮間人口遷移有可能加深已經存在的資源空間錯配問題。

第一，轉移人口與住房分布的空間錯配加劇。2020年，城鎮居民人均住房建筑面積為36.52平方米，比1978年增加了29.81平方米；2020年，農村居民人均住房建筑面積為46.8平方米，比1978年增加了38.7平方米。這表明，農村人均住房面積無論是過去的增長還是目前的水平都顯著高于城鎮。與此同時，2003—2018年，城市新增人口的92.22%都在城市群和都市圈內，但2002—2017年房地產銷售面積僅有69.62%在城市群和都市圈內。未來隨著人口從農村、小城鎮、非都市圈向大城市、都市圈和城市群轉移，鄉村、小城鎮、非都市圈、非城市群的空置住房將進一步增加。第二，轉移人口與基本公共產品的空間錯配加劇。中央農辦、農業農村部組織開展的全國農村集體資產清產核資情況顯示：截至2019年底，農村固定資產為3.1萬億元，其中2/3為用于教育、科技、文化、衛生等公共服務的非經營性固定資產。由于公共服務附著在住房上，前期品質不高的教育、醫療、養老等公共產品廣泛布局在農村和中小城鎮，未來隨著大量人口向中心城市、都市圈和城市群轉移，這些鄉村和中小城鎮的公共產品將大量空置。第三，轉移人口與土地資源的空間錯配加劇。《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2018—2019）》顯示：2018年，農村宅基地空置率為10.7%，樣本村莊宅基地空置率最高達到71.5%。轉移人口職住一體化使人口向大城市、都市圈和城市群聚集，但是城市建設用地行政審批制以及用地指標平均分配制度將造成人口流出地區的土地指標過剩和人口流入地區的用地緊張。如上所述，盡管城市新增人口絕大部分流入城市群和都市圈，但2010—2018年城市群建設用地面積僅增加了52.49%，而非城市群建設用地面積增加了43.61%。第四，集體建設用地與優質公共服務的空間錯配加劇。由于高質量公共產品的地區間布局主要決定于上級行政決策和地區財政實力，因而城鄉之間和城市之間優質公共產品分布明顯傾向于行政級別高、經濟實力強的中心城市，但是城市建設用地是行政審批和平均分配，由此導致土地與優質公共服務的錯配并帶來諸多問題。

（三）城鎮化發展的負擔加重

2022—2035年，推進以人為核心的新型城鎮化，意味著城鎮公共產品供給數量和質量要持續大幅提升，也意味著政府公共支出要持續大幅增加。

第一，存量城鎮化人口的公共服務欠賬多。雖然2020年常住人口城鎮化率已達63.89%，但戶籍人口城鎮化率僅為45.1%，補齊18.79%的常住人口的城鎮公共服務短板，政府財政不僅需要巨額的一次性初始支出，而且需要大量的連續性增量支出。第二，新增城鎮化人口的公共服務規模大。2022—2035年，將有1.5億左右的農村人口遷往城鎮，還將有1.5億左右的城鎮人口從中小城市遷往都市圈和城市群，近3億左右人口的遷徙需要城鎮公共產品的匹配，這需要巨額的財政投入。第三，城鎮化加劇了人口老齡化及其財政負擔。生育、戶籍等政策及變化，在創造上半程城鎮化多重人口紅利的同時，也帶來了下半程城鎮化人口過度老齡化的挑戰。預計未來30年，65歲及以上的老年人口比例將增長到30%以上，并且30年以后，老齡人口比例將長期處于高位，下降的概率很低。過度老齡化將使下半程城鎮化的公共服務負擔雪上加霜。第四，公共服務標準不斷提升會進一步增加財政支出的壓力。在邁入高質量發展的新時代，滿足城鎮居民高質量生活需求的重要內容是創造并均等地提供更加多樣、優質的公共服務。這意味著政府公共服務支出需要相應地持續大幅增加。

在上半程城鎮化中，土地財政為城市公共產品供給作出了巨大貢獻，并且提前透支了未來財政收入，造成了巨額的債務負擔。2022—2035年，土地財政將逐步式微或結束，城市政府財政收入的渠道大幅收窄。與此同時，過去的長期經濟高增長也一定程度上透支了未來的經濟增長，2022—2035年政府稅收增長可能會因為經濟增長的逐步放緩而放緩。總之，未來城鎮財政收入增幅下降與支出增長上升的變動，可能會增加政府在支持城鎮化方面的財政壓力。

（四）城鎮化發展的風險加大

城鎮化對經濟社會發展具有雙重效應，既能夠創造巨大發展紅利，也可能帶來一定的發展風險。一方面是上半程城鎮化的問題向后半程城鎮化推延，另一方面是城鎮化使農村的問題向城鎮轉移。2022—2035年，城鎮化發展的風險有擴大及爆發的可能。

第一，人口聚集和流動帶來的社會風險。與鄉村相比，一方面，城市以及城市群面臨著更加廣泛、密集、多元、變化的交互關系，任何個體、團體、區域、行業的風險如果沒有得到有效控制，都可能會造成局部和整體的安全風險。另一方面，城市以及城市群面臨更加廣泛、密集、多元、變化的公共事務，參與各方的任何失職、瀆職和違法行為，都可能導致公共危機。從中國城鎮化實踐來看，在從職住分離到職住一體的轉型過程中，農村轉移人口作為臨時工業緣關系的非正規性，作為外地人地緣關系的暫時性，以及作為新市民社緣關系的二重性，都增加了管理的不確定性，也加大了社會風險。第二，農業人口職業轉換所面臨的失業風險。在城鎮化的下半程，從需求層面來看，就業崗位在減少或調整。一方面，產業升級將使過去大量勞動密集型的傳統產業、競爭性產業、低技術產業的就業崗位消失。另一方面，智能化以及“機器換人”將大大消減傳統行業的就業崗位。從供給層面來看，大規模的存量農民工可能難以適應新的就業崗位變化，也難以回到農村再就業，尤其是大量由土地城鎮化所產生的“市民”，在拆遷、安置補償款花完后，就業和生活可能更加堪憂。第三，房地產過度發展帶來的泡沫風險。由于上半程城鎮化的過度土地經營和住房開發，房地產正成為未來較長一段時間內中國經濟和金融領域的“灰犀牛”。一些一、二線城市面臨著住房價格泡沫破滅的風險，一些三、四線及以下城市面臨著住房數量泡沫即大量空置的風險。第四，城市透支發展帶來的財政風險。為追求城市經濟高速增長，一些城市政府利用土地融資等工具，通過高杠桿驅動大規模固定資產投資，不僅透支了未來的增長及財政收入，而且積累了較大規模的地方債務以及未來利息支出負擔。根據IMF測算，2018年末，中國地方政府隱性債務規模為30.9萬億元，而財政部發布的《2018年地方政府債券發行和債務余額情況》顯示：2018年地方政府顯性負債18.4萬億元，因此，2018年地方政府總體負債為49.3萬億元。最近兩年受疫情影響，地方債規模又有擴大。未來地方債增長雖可能放緩，但本息規模都很龐大。與此同時，隨著“土地財政”的逐步退出，即便稅收收入增幅保持不變，2022—2035年城市政府都將面臨一定的地方債違約和財政收不抵支風險。

五、面向2035年的中國城鎮化推進建議

把握新趨勢，釋放新紅利，應對新挑戰，在全面和系統完善新型城鎮化戰略規劃、制度政策和管理服務的基礎上，應匯聚多方智慧并達成廣泛共識，實現六大方面的重點突破。

（一）以教育為關鍵，建立產業保障體系

教育是人口城鎮化質量提升、釋放新動能和應對新挑戰的關鍵，也是政府、家庭及社會各方的積極性所在。為此，應采取以下措施：第一，延長義務教育年限。將中小學的學制從12年縮短為10年。把幼兒園和高中都逐步納入義務教育體系，將義務教育從目前的9年制提高至13年制。義務教育統籌管理層級力爭從目前的縣域城鄉一體逐步擴大到省域統籌并最終實現全國統籌。將對每個學生在義務教育上的投入，直接與學籍掛鉤并隨學籍遷移而遷移。此外，要利用在線教育，實現優質教育資源的廣泛共享。第二，普及大學教育。繼續快速提高高等教育毛入學率，力爭從2020年的54.4%提升到2035年的75%。打開職業教育上升通道，增強職業教育深度和廣度。改變職業教育最高學歷只達本科的制度，建立職業教育的碩士學位和博士學位制度。打通職業教育與普通教育間通道，讓接受職業教育與普通教育的學生按照興趣和意愿，通過公平的考試制度實現學歷升遷。第三，建立終身教育制度。所有勞動人口都應該不斷提升其智力和技術水平，以適應未來的智能化社會需求。為此，要增加勞動人口尤其是高齡人口的教育公共投入，并將其作為引導投入，刺激家庭、企業持續增加教育投入，不斷更新和改善勞動人口的知識和技能水平。與此同時，要將對新市民的就業培訓納入城市中小企業服務體系，增加政府職業培訓的專項公共支出。第四，改革教育方式。利用未來科學技術的發展和應用，把握各個經濟主體的差異化特征，實現因材施教。充分利用知識數字化的優勢，實現“干中學”“用中學”“研中學”“玩中學”，使經濟主體始終處于學習狀態。

（二）以就業為主線，完善工作與社會保障體系

就業是提升人口城鎮化質量的基礎，針對城鎮化、數字化、長壽化時代的工作內容、工作條件、工作要求的變化，以及社會保障在公平和可持續上面臨的問題，應從如下方面著手：第一，加快建立差別化的延長工作年齡的制度。根據年齡、體力、智力、技能及其變化，建立動態調整勞動人口職業和就業崗位的制度。第二，改革工作、學習與休閑制度。應減少勞動人口的勞動時間，增加并嚴格執行休假時間，增加年內專門學習時間，讓勞動人口通過休閑和學習來提升人力資本和工作效率。第三，改革社會保障制度。提高居民社會保障水平，提升農村人口和非正規就業人口的社會保障標準，逐步實行社會保障的區域調劑和全國統籌，建立具有地方特色的統籌就業、養老、醫療等方面的大社保制度框架和政策體系。

（三）以居住為抓手，補齊以都市圈為主體的公共產品體系

住是城鎮化的最終落腳處，也是解決公共服務，使新市民過上城市美好生活的保障，因而公共產品體系應當以居住為抓手。第一，構建以都市圈為單元和主體的全國住房空間體系。大都市圈是住房市場的基本單元，應促進以都市圈為單元的新舊、租售住房市場和保障體系建設。一是啟動青、新市民安居工程。在外來人口流入集中的中心城市郊區和周邊城市，建立和改造保障性住房和普通商品房，讓符合條件的青年和新市民租購。二是啟動中上收入群體的樂居工程，在都市圈內的中心城市郊區和周邊城鄉新建、購舊、改造普通和高檔商品房，使高收入和年長者轉移到郊區和周邊城市。第二，建立與住房綁定的都市圈內的基礎設施和公共服務體系。一方面，給予在都市圈落戶的租購住房家庭均等待遇，同時將公共服務和基礎設施相對均衡地布局在都市圈內，尤其要將中心城區的優質公共服務向周邊轉移和輻射。另一方面，根據職住空間布局，加密中心城市郊區和周邊城市的基礎設施網絡和節點，尤其要加密都市圈內的快速交通系統。第三，構建與住房綁定的都市圈之間的基礎設施和公共服務體系。在全國公共服務與基礎設施提質增量的同時，改變過去以省域或城市為單元的做法，將全國性的科教文衛、交通信息、環境能源等重大功能設施與全國人口及住房的布局相匹配，重點分布在若干大都市圈和城市群內，以便更加有效地服務都市圈、城市群及其周邊地區。

（四）以土地為中介，撬動和釋放要素優化空間配置的紅利

土地是城鎮化的重要內容和條件，城市及城鎮化的發展要求土地制度不斷變革并與之相適應。第一，建立城鄉建設用地全國統籌和指標交易的管理制度。完善城鄉一體、“三權分置”的土地產權及保護制度。完善城鄉土地征收、出讓、儲備和轉讓制度及監管規則。強化城鄉土地用途的法制化管理制度。建立“人地掛鉤”、全國統籌的用地指標跨區域交易制度及監管規則。建立地方與中央四六分成的土地出讓和轉讓的收益分配制度。第二，建立都市圈內人口與土地指標相掛鉤制度。根據都市圈的人口規模，配給相應的增量土地指標。設立和提高集體建設用地使用權出讓稅，地方政府通過集體建設用地使用權出讓稅，為公共服務支出提供財政收入來源。創新農村宅基地的轉讓方式和途徑，通過宅基地有償退回，使擁有土地所有權的集體組織可以更大范圍地向市場出售使用權。第三，建立都市圈之間的人口與土地指標相掛鉤制度。根據各都市圈之間相互轉移的人口、產業和公共服務規模，匹配相應的土地指標。

（五）以城市體系為支撐，塑造城鎮化中國的空間新體系

2021年中國常住人口城鎮化率已經達到64.72%，城鎮已經主導中國的人口空間體系，因此，未來應建立以人為核心的多形態嵌套的城市體系。第一，建設以城市體系為支撐的全國經濟空間新體系。根據城市發展和城市體系，做好系統性經濟空間布局和國土空間規劃，建立一個經濟競爭力、社會凝聚力、環境永續力強大的現代化城市中國。第二，建設符合規律的多形態嵌套全國城鎮新體系。城市群、都市圈、城市和城區發展的核心是人口，其規模位序分布大致遵循最大城市人口數量的1/2、1/3、1/4等的齊普夫法則。由此并根據實際情況，確定城市群、都市圈、城市的數量和規模，構建多形態嵌套的城市體系。第三，建設規模最優的首位城市群、都市圈和中心城市。在一定技術條件下，城市群、都市圈和中心城市是有極限的。結合人類空間聚集容忍度、空間開發容忍度以及技術決定的空間移動成本等，確定首位城市群、首位都市圈、首位中心城市的合理規模，進而確定各形態城市的位序規模，矯正各地的“一城獨大”問題。第四，構建以城市空間為載體的多層嵌套的產業體系。結合人口、公共產品、軟硬件環境的布局，以及非農產業發展、升級、分工和空間布局及轉移趨勢，構建產業體系。

（六）以治理為保障，建設城鎮化中國的社會秩序

隨著中國從封閉、狹小、靜止、熟悉、分割的鄉村小社會轉入開放、陌生、多元、流動、聯系的城市大社會，人際交互也從人數少、空間近、變動慢轉向人數多、空間遠、變動快，公共事務則從小到大、從少到多、從簡單到復雜。為適應人口聚集、開放、流動、聯系的城市社會的需要，應建立以治理為保障的社會秩序。第一，構建服務城市型社會的行政管理體制。按照城市型社會的政府公共職能，并結合中國經濟發展的空間結構變化趨勢，調整和完善從中央到地方政府的機構設置和職能分工。第二，構建城市區域協調的治理架構。基于都市圈的形成和發展趨勢，調整市區縣行政規劃，通過城市合并、撤縣設區、區縣劃轉等措施，盡量將同一都市圈的空間納入同一行政治理范圍之下。然后，充分運用新一代信息技術，整合共享公共數據資源，建設城市綜合運行管理服務平臺。對無法通過行政區劃調整而實現同一行政治理的區域，建立跨行政區的空間治理體系，包括設立一體化的治理組織，制定一體化的制度規則，構建一體化的發展共贏機制等。第三，建立中國特色城市治理體系。城市公共事務需要全體居民、企業和社會組織共建、共治和共享。從性質定位、組織體系、工作內容等諸多方面看，城市的人大與政協都可以為黨委領導下的城市治理發揮重要作用。通過“完善人大代表同人民群眾的聯系”制度，既可以完善城市治理體系，又可以“更好發揮人大代表作用”。通過完善一些公共事務在政協的協商和落實機制，既可以完善城市治理體系，也可以更好地發揮政協的作用。第四，完善中國特色社區治理體系。在健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制的基礎上，建立通過政府與企業、社會組織、私人機構或個人的協商與合作來共同決定和處理社區公共事務的治理制度體系，調動社區所有主體的力量，共同促進社區的經濟繁榮、社會和諧和環境優化。Reform