行政訴訟實質性解決行政爭議理念的生成背景*

章志遠

（華東政法大學法律學院，上海 200042）

追溯我國行政審判制度的歷史發展進程，“行政爭議實質性解決”一語正式提出于2010年。在2010年4月和5月分別舉行的“全國法院行政審判基層基礎工作座談會”“全國法院行政審判工作座談會”上，行政爭議實質性解決成為促進行政審判科學發展的長效機制。［1］最高人民法院2020年6月印發《關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》，“實質性解決行政爭議”首次正式寫入司法解釋之中。此后，最高人民法院相繼在《關于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》《關于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》《關于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》等司法文件和司法解釋中不斷重申這一行政審判新理念。中共中央2021年6月印發《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，2021年8月與國務院聯合印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，“行政爭議實質性化解”相繼載入這些權威文件之中。作為2014年修訂的行政訴訟法“解決行政爭議”目的條款的升級加強版，實質性解決行政爭議具有豐富的理論內涵和多樣的實現路徑，應當引起我國行政法學理的應有重視。在實質性解決行政爭議理念的法理闡釋中，生成背景是基礎性問題之一。本文立足司法能力、社會治理和政法政策的三重面向，揭示實質性解決行政爭議理念的生成背景，希冀更好推動中國特色行政審判新理念的貫徹實施，促進新時代人民法院行政審判工作取得高質量發展。

一、提升人民法院司法能力的內在要求

2014年修正的《行政訴訟法》實施以來，人民法院的行政審判工作在服務保障黨和國家中心工作、監督和支持行政機關依法行政以及保護公民、法人和其他組織合法權益方面取得很大成績，行政審判實踐中普遍存在的“立案難、審理難、執行難”問題得到一定程度的緩解。與此同時，行政訴訟制度在實施過程中遇到很多新情況、新問題，人民群眾日益增長的公正司法需求和國家治理現代化要求之間還存在一定的差距。特別是行政爭議進入訴訟程序之后，“案結事不了”的程序空轉現象較為突出。“程序空轉”并非規范意義上的法律用語，其所描述的是一段時間內行政審判實踐中“空調白判”“不解決實際問題”的尷尬現象。［2］219“程序空轉”導致案件處理陷入“形式終結、實質未了”的狀態。近年來行政審判實踐中，如下兩類程序空轉形態尤為明顯。

一是裁定駁回起訴率高，行政爭議遲遲無法進入實體審理。為有效解決立案難問題，2014年修正的行政訴訟法實行登記立案制，從規范層面確立了行政案件立案的諸多便民措施。此舉雖然迅速拉升了全國法院一審行政案件數量，但基于對法定起訴條件較為普遍的苛刻理解，大量案件又以不屬于行政訴訟受案范圍、起訴人不具備原告資格、起訴超過法定期限、起訴人訴訟請求不明確、案件被告不確定、案件爭議由行政機關解決更為合適等為由被法院裁定駁回。當事人不服提起上訴后，二審法院通常又以同樣理由駁回上訴、維持原審裁定。有的案件還經歷了再審申請審查程序，最終依舊被駁回。這一整套行政訴訟程序流轉下來之后，行政爭議的實體審理之門始終無法開啟。有的當事人為了宣泄情緒，針對無法進入實體審理的原始行政爭議反復提起新的一連串政府信息公開訴訟、不履行法定職責訴訟，衍生行政案件的頻繁發生又加劇了行政審判程序的空轉。以最高人民法院2021年7月發布的首批15個行政應訴典型案例中“沈某某訴浙江省寧波市奉化區綜合行政執法局政府信息公開案”為例，沈某某因房屋征收補償問題一直未獲解決，對行政機關具有較為強烈的不滿情緒，先后針對多家行政機關提起十起政府信息公開訴訟，“訴訟目的是要求公開政府信息獲取相應證據，以解決其房屋征收補償的實質訴求”［3］。近年來，全國一審行政案件裁定駁回起訴率一度接近四分之一，這是行政訴訟陷入程序空轉境地的集中體現。

二是宣示性判決率高，原告真實訴求無法得到及時回應。行政訴訟判決被譽為行政訴訟法修改“最為豐富、最具特色”［4］的內容之一。從行政審判實踐看，駁回訴訟請求判決、確認違法判決在判決結案中的比例最高，撤銷并責令重作判決次之，具有明確內容指引性的履行判決和給付判決再次之，變更判決的適用則最為稀罕。就其內在屬性而言，駁回訴訟請求判決、確認違法判決和撤銷并重作判決僅具有宣示性功能，內容明確具體的履行判決、給付判決和變更判決才真正具有回應和引領意義。宣示性判決本身盡管也符合依法審判的形式要求，但過多適用往往只能起到“口惠而實不至”“畫餅充饑”的作用，無法對原告起訴行為背后真正的利益訴求給予充分回應。以最高人民法院2017年6月首次發布的本院第一批行政審判十大典型案例中“林建國訴濟南市住房保障和房產管理局房屋行政管理案”為例，一、二審法院立足被訴取消實物配租資格行為的合法性審查，分別作出確認違法、駁回原告訴訟請求判決。此舉表面上并無不妥之處，卻未能真正解決原告尋求合適公租房居住的實質利益訴求。最高人民法院在再審過程中并未拘泥被訴行政行為合法性審查，而是著眼于再審申請人合法權益的有效保障，充分運用法定調解機制，從整體上一攬子解決了案件所涉行政爭議，真正實現“案結事了”。［5］與關閉行政爭議實體審理之門的裁定駁回起訴相比，宣示性判決的大量適用回避了原告真實訴求的解決，是行政訴訟程序空轉的又一典型形態。

從本質上來說，行政審判實踐中出現的程序空轉現象是過度推崇法律形式主義的產物，即滿足于追求形式上符合法律文本規定的普遍心態。這種消極思想觀念的蔓延，使承載諸多法治使命的行政審判制度陷入敷衍性司法的境地，司法過于謙抑反襯出行政審判自身能力的不足。“法律不應該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作。一紙判決，或許能夠給當事人正義，卻不一定能解開當事人的‘心結’，‘心結’沒有解開，案件也就沒有真正了結。”［6］23回顧20世紀90年代中后期開啟的人民法院改革，總體上呈現一種基于法院內部視角的“讓司法更像司法”的法律形式主義改革進路。經過連續幾輪的五年改革，人民法院的法治傳統得以夯實，司法地位有所增強，司法公信力逐步提升。同時，理想主義取向的改革也造成了法院與社會現實之間的張力，社會轉型時期各類矛盾糾紛的增加使得司法的回應性日益消減，行政審判制度運行尤為明顯，作為三大訴訟制度重要組成內容的行政訴訟，卻在《法治中國建設規劃（2020—2025年）》中意外缺席。立足社會外部視角，尊重糾紛解決消費者體驗、著眼司法能力提升的“讓司法更能司法”的改革進路更加值得關注。“把提升司法能力作為司法改革的任務與目標，具有更強的引領性、更顯著的務實性以及更明確的識別性。”［7］

行政審判的權威性和公信力來源于人民群眾的切身體驗和外部社會的普遍認同。“司法體制改革成效如何，說一千道一萬，要由人民來評判，歸根到底要看司法公信力是不是提高了。司法是維護社會公平正義的最后一道防線。公正是司法的靈魂和生命。”［6］147司法能力是黨的執政能力和國家治理能力的有機組成內容，大體上包括司法受理各類案件能力、司法快速處理糾紛能力、司法公正解決糾紛能力、司法實質性化解糾紛能力、司法便利解決糾紛能力、司法推動多元糾紛解決機制能力、司法正確引導社會行為能力、司法促進社會文明進步能力。其中，實質性化解行政爭議能力是人民法院行政審判能力的核心要素。“無論從國家治理還是從糾紛解決的實際要求看，僅僅對是非作出判別、據以作出裁判還遠遠不夠。從是非判別到糾紛化解，體現著司法的不同功效，也體現著不同的司法能力。”［7］為盡早走出“程序空轉”的現實困境，行政審判應確立提升實質性解決行政爭議能力取向的改革進路，實現行政審判權行使空間從起訴人表面訴訟請求到被訴行政行為合法性全面審查、行使方式從依法作出裁判到靈活適用協調化解、行使重心從行政爭議表面處理到一攬子解決相關爭議、行使結果從程序性終結到真實訴求有效保護的四重轉變。［1］

可見，由解決行政爭議法定目的向實質性解決行政爭議現實目標的延伸，是新時代提升人民法院司法能力的內在要求，也是司法回應社會轉型現實需求的自我調適。

二、推動行政爭議訴源治理的客觀需要

2014年修正的《行政訴訟法》總體上并未改變1989年《行政訴訟法》固有的聚焦個案處理的訴訟結構。作為一種國家權力結構設計，行政訴訟的存在及其運作無時不涉及權力的配置、沖突及協調。為了謀求行政訴訟制度的更好實施，必須將其置于“宏觀的權力結構圖景”和“微觀的具體權力運作”［8］202中進行審視。黨的十八大以來，堅持中國共產黨對人民法院工作的絕對領導成為人民法院改革的根本政治方向。在整合政治功能和行政功能的“黨政體制”［9］6下，中國共產黨有關創新社會治理、推進訴源治理的路線方針政策必須在人民法院各項工作中不折不扣得到落實。從行政爭議的個案處理到訴源治理，司法觀念變遷為行政訴訟實質性解決行政爭議理念的生成奠定了思想基礎。

在中國共產黨堅強領導和高位推動下，1989年《行政訴訟法》迅速頒行，一種聚焦個案處理的封閉對抗型行政審判模式得以形成。這一模式摹繪的理想圖景是：當事人通過起訴將行政爭議提交到法院面前，法院通過受理起訴主導行政審判程序進行；在法的空間的塑造過程中，法院針對行政行為合法性展開獨立審查，最終作出權威裁判實現個案正義。其中，“明辨是非曲直”“凸顯權力對抗”“司法主導運作”是這一行政審判模式的顯著特征。［10］作為一種具有濃郁理想主義色彩的行政審判模式，封閉對抗型結構并未因2014年《行政訴訟法》的修正而發生明顯變化。在規范層面，聚焦個案處理的司法觀依舊占據主導地位。

行政審判中的個案處理司法觀主要表現在三個方面：一是強調司法的被動化訟止爭功能，慎言司法的主動少訟無訟功能。基于傳統“不告不理”的司法消極角色定位，個案處理司法觀認為行政審判權的發動止步于當事人的起訴行為，其運行重心應當始終圍繞個案糾紛化解展開。二是強調司法對行政的監督和對抗，慎言甚至反對司法與行政之間的互動和合作。基于行政權力外部監督者的傳統角色定位，個案處理司法觀認為人民法院是行政審判程序運行的中心，自始至終不應與作為當事人一方的行政機關進行任何形式的協作。三是強調司法的程序終結作用，慎言司法審判職能的延伸與拓展。基于司法不能取代行政的謙抑立場考量，個案處理司法觀認為人民法院應當恪守本分聚焦個案，防止出現行政審判權的越位。從方法論上看，個案處理司法觀割裂了法治與政治之間的聯系，難以適應黨政體制新時代的要求。“一個政治功能缺失或弱化的法院，實際上既無政治地位，更無力擔當實現法治的重任，還勢必影響其一般司法功能的發揮。”［11］

習近平總書記高度重視從源頭上預防、化解社會矛盾糾紛，強調要構建社會矛盾糾紛多元化解體系，把非訴訟機制挺在前面。“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推動更多法治力量向引導和疏導端用力”。［12］從2019年2月印發的《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》首次明確提出“完善訴源治理機制”，到2022年1月印發的《關于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》提出“從源頭上預防、化解行政爭議，促進行政爭議訴源治理”的具體措施，最高人民法院四年來通過制定司法文件、發布典型案例等多種方式，積極倡導訴源治理司法觀，形塑了人民法院在行政爭議多元化解體系中源頭預防參與者、前端化解引導者和訴非銜接規范者的三重角色定位，有力矯正了個案處理司法觀的不適，為人民法院行政審判制度發展開拓了廣闊空間。

訴源治理司法觀嵌入人民法院行政審判過程之中，實現了人民法院作為法律機關和政治機關的角色耦合，促進了行政審判制度法治功能和政治功能的有機統一。行政審判中訴源治理司法觀的核心要義體現在三個方面：一是行政審判活動不僅要聚焦本案處理，而且要通過裁判確立明確的規則指引，為“抑制后續沖突發生提供一種常規性手段”。［13］17二是行政審判職能的發揮并非始于對當事人起訴的審查，基于“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的要求，法院的釋明、指導和服務職能應當延伸到立案之前。三是行政審判程序的延展要緊緊依靠體制內多方力量的支持，通過合力一攬子化解本案行政爭議及相關爭議，在實現控制訴訟增量目標的同時消除潛在行政爭議的產生土壤。

習近平總書記指出：“每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”［14］34行政審判領域訴源治理司法觀的興起，詮釋了司法不能脫離政治而孤立存在的簡單道理，展示了司法既聚焦又超越個案裁判的有機統一。“如果說‘解糾紛于萌芽’只是訴源治理的初級目標，那么‘止糾紛于未發’就是訴源治理的終極目標。”［15］以最高人民法院2021年7月發布的首批15個行政應訴典型案例中“旬陽縣潤農房地產開發有限公司訴陜西省旬陽縣住房和城鄉建設局行政行為違法及行政賠償系列案”為例，對于這一專業性強、賠償數額巨大、時間跨度長的復雜行政案件，受案法院在案件審理之初就與被告積極溝通，并通知其負責人出庭應訴。行政機關負責人不僅四次參加庭審全面介紹涉案宗地建設情況，對案件涉及的城市規劃、建設項目規劃專業知識當庭予以充分闡述，而且還全程參與積極配合法院聯動化解，與原告法人代表面對面溝通協調。本案最終以調解方式結案，涉案宗地的四起關聯案件全部得到實質性化解。［16］這一案例是人民法院充分利用法定行政應訴制度、通過府院互動經由調解方式一攬子實質性化解案件所涉爭議的典范。可見，實質性解決行政爭議理念的興起，是推動行政爭議訴源治理的客觀需要，也是人民法院積極拓展行政審判職能、主動參與黨委政府創新社會治理任務的自我超越。

三、運用法治思維維護穩定的現實需求

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“新中國成立七十年來，我們黨領導人民創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。”這“兩個奇跡”的取得，不僅是中國共產黨治國理政經驗日臻成熟的標志，而且是中國特色社會主義制度優勢的體現。身處百年未有之大變局，我國經濟社會發展面臨的外部環境正在發生深刻變化，必須正確處理好發展與穩定之間的辯證關系。“推動創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，前提都是國家安全、社會穩定。沒有安全和穩定，一切都無從談起。”［17］39作為“關鍵少數”的各級領導干部要“提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境”。［6］15

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。進入行政復議和行政訴訟程序的行政爭議總體數量雖然與民事爭議無法比擬，但處理難度和社會反響更大。特別是地方黨委和政府基于改善民生而展開的征地拆遷、城市更新、環境整治、清理違法建設等專項行動，在提升人民群眾生活品質的同時，也會對一些特定群體的利益造成影響。如果相關補償政策落實不力甚至依靠強力推進，就會引發大量行政爭議甚至是群體性行政爭議，行政審判實踐中出現的“一人多案”“一事多案”“多人多案”現象即可佐證。以上海法院2018年行政爭議實質解決十大案例中“曹某訴上海市浦東新區大團鎮人民政府、上海市浦東新區人民政府限期拆除決定及行政復議案”為例，該案中責令限期拆除違法搭建就涉及上海全市近年開展的“五違四必”整治工作。如果案涉行政爭議處理不好，要么會造成其他業主競相效仿，要么會加劇底層業主出入安全隱患。只有全面了解行政爭議的痛點和堵點，采取多種有效溝通協調措施才能尋求案件妥善化解，進而在經濟社會發展和人民群眾利益之間實現“雙贏”。

從近年來一些社會熱點事件的發生來看，潛在行政爭議未能獲得及時妥善化解也是誘因之一。無論是棚戶區改造、公租房申請還是農村建房用地糾紛化解，都關系到行政機關依法行政的能力水平和行政執法的力度溫度。“行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。”［11］只有在全社會形成尊法學法守法用法的法治氛圍，才能構筑嚴密的行政爭議訴源治理之網，引導社會矛盾糾紛在法治軌道上得到公正及時化解。

作為政法機關的重要組成部分，新時代的人民法院擔負著“維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業”［6］193的艱巨任務。如何妥善處理好監督行政和服務大局、堅持黨的領導與依法獨立行使審判權之間的辯證統一關系，不僅考驗著人民法院的行政審判智慧，還是運用法治思維維護社會穩定的生存之道。“我國是單一制國家，司法權從根本上說是中央事權。各地法院不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院。”［6］622021年9月，最高人民法院印發《關于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》，明確規定“基層人民法院重在準確查明事實、實質化解糾紛”“中級人民法院重在二審有效終審、精準定分止爭”。在行政案件管轄下沉改革不斷推進的當下，基層人民法院和中級人民法院面臨更大的行政案件審理壓力。實質性解決行政爭議理念的提出，契合了人民法院堅守行政審判底線思維、兼顧司法服務和保障大局的時代要求，成為運用法治思維維護穩定的重要窗口。

綜觀近年來一些典型行政案件的審理，充分印證了“審一案、推全案、管類案、減量案”的實質性解決行政爭議理念，不僅有力維護了特殊群體的合法權益，而且從根本上促進了社會大局穩定。在“陳超訴濟南市城市公共客運管理服務中心行政處罰案”中，法院生效判決以作為新業態經濟形式的網約車社會危害性小、行政處罰未遵循比例原則為由，直接撤銷被告行政處罰決定，為新產業、新業態經濟發展提供了強有力的司法保障，成為堅持包容審慎監管、優化營商環境的經典判決。（1）在“劉彩麗訴廣東省英德市人民政府行政復議案”中，法院生效裁判以作為勞動者的“包工頭”處于違法轉包、分包利益鏈條的最末端，參與并承擔施工現場的具體施工和管理工作，同樣可能存在工作時間、工作地點因工作原因而傷亡的情形為由，判決將“包工頭”等特殊主體明確納入工傷保險范圍，實現了對全體勞動者的傾斜性保護，彰顯了社會主義工傷保險制度的優越性。（2）在這兩起關涉特殊勞動群體正當權益和新興業態發展利益保護的典型行政案件中，人民法院的裁判以法教義學方法激活了行政法原則的適用，實現了依法審判保護權益和維護社會大局穩定的有機統一。這種通過裁判釋法說理實質性解決行政爭議的做法，是運用法治思維化解矛盾、維護穩定的典范，生動詮釋了“堅持以法為據、以理服人、以情感人，努力實現最佳的法律效果、政治效果、社會效果”［6］260的司法哲理。

四、結 語

實質性解決行政爭議理念在行政審判實踐中的興起，是一種“法院響應政治號召、回應社會需求的司法應對策略”［18］。盡管行政法學界圍繞實質性解決行政爭議的內涵、標準、路徑及界限展開了初步研究，但對于這一行政審判新理念如何形成、為何形成，則缺乏系統研究。本文從人民法院司法能力提升、執政黨社會治理和政法政策變遷的角度，對行政訴訟實質性解決行政爭議理念的形成背景進行了全面梳理，目的就在于增進行政法理論界和實務界對其政治認同和法律認同，將中國特色行政審判制度優勢切實轉化為社會治理效能。

注釋：

（1）參見《最高人民法院公報》2018年第2期。

（2）參見最高人民法院行政判決書（2021）“最高法行再1號”。