城市地下空間確權登記管理體系探索

楊帥鋒

（貴州省自然資源勘測規劃研究院，貴州 貴陽 550001）

0 引言

目前國家層面尚未建立完善的地下空間確權管理體系。《中華人民共和國民法典》第三百四十五條規定了建設用地使用權可以地下設立，明確將地下空間使用權納入建設用地使用權管理范疇，但未明確地下空間的確權標準及登記管理等相關內容，導致各地對地下空間確權、管理缺乏統一操作標準。而資源部頒布《不動產登記暫行條例實施細則》（簡稱《細則》）中也僅明確了地下空間建設用地使用權的登記程序及材料，但未對具體程序以及材料做規定。整體上我國關于地下空間管理的法律法規體系建設相對滯后，地下空間管理缺乏相適應的，無法與國土空間規劃銜接與聯系。因此，本文結合相關文獻研究與各地操作實踐，研究城市地下空間確權制度以期為建立集約型、立體化、高效率的城市地下空間管理利用模式出策略與建議。

1 國內外地下空間確權管理發展情況

1.1 國外確權管理發展情況

18 世紀后，隨著人們對土地的平面利用開始轉向立體開發，提出土地“空間權”概念，各國紛紛開始通過民法典、判例法及特別法等相關法律法規對城市地下空間進行確權管理。19 世紀，英國通過制定《城鄉規劃法》，實行“土地開發權國有化”，按立體空間范圍或現在及將來時間的不同權力主體分割土地所有權，之后在其他相關法律法規中對城市地下空間進行規范，并未單獨對地下空間開發利用立法。美國通過物權判例的立法首先確定地下空間的權屬，對土地的上下空間進行分離，進而以該空間范圍進行讓渡和租賃；之后通過《關于鐵道上空空間讓與與租賃的法律》及《國家住宅法》等相關法律法規對地下空間進行確權管理[1]。20世紀，日本通過研究借鑒美國的城市空間權理論，修正民法典，明確城市土地地上地下層的空間利用權屬；之后通過《憲法》等一系列相關國家法律法規，對其城市地下空間的規劃、確權、建設等相關內容進行限制規定，規范了日本城市地下空間特別是深層地下空間的利用權屬、建設及管理，形成了完備的確權管理體系。

1.2 國內確權管理發展情況

1995 年，我國在《確定土地所有權和使用權的若干規定》中首次明確提出了土地所有使用權的分層確權制度管理，開始以法規的形式對地下空間利用和確權進行規范，但其確權采用“一刀切”的形式，管理方式趨于二維化，未能很好適應地下空間發展趨勢。之后，我國相繼頒布了《城市地下空間開發利用管理規定》、《物權法》及《土地登記辦法》等多項法律法規，對我國城市地下公共空間的各類相關規劃及土地權屬使用管理等各項相關法律法規內容逐步進行明確，各地也紛紛出臺了相關的規章制度，進一步完善規范我國城市地下建筑空間規劃管理體系。截至目前，我國國內已有40余個省、市、地區對我國城市地下公共空間規劃、權屬管理制定了相應的規章制度，城市地下空間確權管理體系正逐步完善，土地平面使用逐步向空間使用轉變。

1.3 國內外確權管理對比情況

國外城市地下空間確權管理起步早于國內，且擁有完備的法律規章制度，對城市地下空間的規劃、建設、確權及后續管理都制定了相應的法律法規進行明確。我國雖已臺相關法律明確地下空間使用權，且對確權程序進行了相應的規范，部分發達地區還進一步明確了確權方式與登記管理內容，但多數省份未對地下空間管理相關內容進行明確，無法指導地下空間確權與登記管理工作的開展，造成實際地下空間管理中標準不統一，操作不規范等問題。

2 完善地下空間確權與登記管理

2.1 完善地下空間確權方式

2.1.1 確權對象

城市地下空間確權對象從空間性質看，其確權客體為地下三維空間實體，因受地形地勢條件影響，不同地區對于“地下空間”的判定有所不同。根據顯露程度，地下空間可分為半地下空間和全地下空間兩類；根據地下建（構）筑物類型，地下空間客體可分為結建式和單建式。地下空間的開發利用須在不損害其他用益物權的情況下開展，確定并登記空間權屬是保障使用人的用地使用權利，明晰地下空間確權對象是準確確權的重要條件。

2.1.2 確權方法

因我國法律法規未明確規定地下空間所有權，各專家學者對地下空間所有權的認定也各持己見，部分學者持“國家所有論”，認為地下空間均屬于國家所有，部分學者持“順承地表權屬論”，認為地下空間所有權應順承地表空間所確定的權屬，即地表土地所有權范圍的垂直投影涉及空間所有權均與地表所有權保持一致，地下空間所有權應分為國家所有權與集體所有權[2]。本筆者從城市地下空間所有權均應為國家所有出發，結合地下空間的實際開發利用方面以及投資者、開發商的權益，針對城市地下空間使用權確權方法來開展討論和研究。

城市地下空間的使用權也屬建設用地使用權，故二者的部分登記制度是相互貫通的。但城市地下空間使用權的一些特征又區別于普通土地使用權特征，故在對地下空間使用權的進行確權登記時，需從地下空間自身特點進行登記[3]。首先，明確地下空間使用權界定內容。《民法典》中提到可以分不同空間層級來設立建設用地使用權，因此對于權利主體使用客體對象不再局限于二維平面，而是已經發展到三維空間。對于城市地下空間使用權的界定主要從3 個方面來確定：①使用權客體，依據《民法典》規定，城市地下空間使用權客體是可以確定、可以單獨使用并且能夠按照不動產登記和公示的立體空間。②客體空間范圍，結合貴陽、南寧等地情況，結建結構使用權范圍與地表上建（構）筑物使用權最大范圍保持一致，結建地下空間不能超于建（構）筑物使用權范圍使用，單建結構使用權根據其用途和投資者身份而區分確定使用權，其范圍需獨立確定，例如管道、交通類等公益性工程項目，其權屬范圍為項目實際空間占用范圍。③地下空間使用權本質，從已出臺的相關法律規定看，地下空間使用權是較為特殊的建設用地使用權，并不是區別于普通使用權的新用益物權，地下空間使用權的本質是保障使用者合法權益。

其次，明確地下空間范圍的界定方法。根據廣州市、成都市、貴陽市等地頒布的《城市地下空間開發利用管理辦法》來看，建設用地使用權登記單位仍按宗地記錄，并通過測量水平面的投影坐標、垂直方向上的高程距離，以點構線、線構面、面構體來得到地下空間權屬范圍。與此同時，不同地區對于城市地下空間的確權方法會因其不同的地勢條件而有所差異。其中，全地下空間形式，其確權方法也較為直觀和容易，較于地表范圍測量而言，全地下空間是通過界址點與地界線構成其平面范圍，并借助空間縱向尺度界限來規定空間高度。基于此，地下空間平面范圍測量同地表測量一致，通過測量儀器獲得各界址點X、Y 值，后續通過數據處理確定地下空間平面位置和大小；并通過測量地下空間H 高程數值確定其地下空間縱向高度，根據X、Y、H值三者建立起地下三維空間，從而確定地下建設用地使用空間。但部分地區尤其是貴州省內存在較多半地下空間的開發利用情況。半地下空間是指依附自然山體或坡地而建立的建（構）筑物使用空間，其具有一定透光性，人類能夠獨立于建（構）筑物本身看到該物體的部分主體外觀的空間結構。對于半地下空間的范圍界定，筆者認為應從建筑物自身結構和相關規劃考慮。應基于城市詳細規劃，以規劃區塊為界定區域，以界定區域中實際道路高程面為半地下空間室外地坪參考線，結合《房產測量規范》對半地下室的定義，層高在2.2m 以上半地下建筑采光窗在室外地坪參考線以上的應計入地面建筑，其下的部分為地下建筑空間，確權方法應參照全地下空間確權方法確定。圖1 為貴陽市半地下空間建筑。

圖1 貴陽市半地下空間建筑

2.2 完善地下空間確權登記

據《2020 中國城市地下空間發展藍皮書》數據統計，全國（不含我國臺灣、香港、澳門數據）2016—2019年新增地下空間建筑面積共累計達到10.7 億m2，地下空間發展速度迅速。加快地下空間確權登記，能夠有效保障地下空間開發使用者權益。2019 年8 月自然資源部頒布的《細則》第三十四、三十九條等條文列明了地下空間建設用地使用權的登記程序及材料。但據各地實際工作情況看，《細則》所明確的材料不能夠完全體現實際情況，導致各地地下空間確權登記工作滯后，不能及時保障先建項目權利人的合法權利，且無法評估現狀地下空間開發利用對其自身乃至其他空間的影響情況，地下空間的確權登記問題亟待解決。

為提高地下空間確權登記效率、準確度，體現地下空間確權登記實時性，并及時監督和變更使用權信息，統籌各地下空間項目間的有序開展和登記，筆者認為確權內容可以從以下3 個方面完善和加強：①強調規劃引領，靈活登記入庫，確保應登盡登。部分地區在編制規劃時對于城市地下空間的規劃考慮較少，內容也較于簡單，確權登記需明確提供規劃許可證，對于現階段實施完成且滿足相關法律政策的地下空間項目。建議可優先辦理地下空間確權登記，便于準確把握地下空間使用情況，并將其實際范圍納入正在編制的國土空間規劃中，以此保證項目的合規性，待國土空間規劃編制完成，及時補辦相關手續。②確定權屬界定規則，避免無序開發導致權屬爭議。其中，結建式工程地下空間范圍的投影范圍與地表主體結構投影范圍重疊部分的建設用地使用權范圍一致[4]，按照單建式工程登記方式重新辦理權屬登記，并注明[5]。單建式工程雖其主體結構及附設施涉及占用地下空間，但由于出進口、出風口等小部分必要附屬設施會占用一定面積的地表土地，對于該部分占用，可通過書面形式訂立地役權合同，設定地役權的利用形式，所以對于單建式工程地下空間權屬應考慮地下和地表建設用地使用權[5]。地下空間相鄰關系不同于地表，其包含橫向與縱向聯系，且涉及空間用地，建議加強對于相鄰關系的確權登記，從時間使用順序、空間使用位置等方面做好登記。③加強土地確權內容與“一張圖”數據庫銜接。建立“規劃-確權-登記-追蹤”一體化動態管理系統，強調實際與數據云端的有效結合，掌握實時規劃數據，確定用地合規性，依法依規辦理確權登記；并完善實施監督體系，對成果實時追蹤，動態監測用地情況，發現用地變更及時聯系權利主體提供變更材料，更改確權登記信息。圖2 為城市地下空間確權-登記體系。

圖2 城市地下空間確權-登記體系

3 結論與建議

為解決地下空間管理利用中的突出問題，加強地下空間確權登記，建立科學有效的確權管理體系勢在必行。加強確權登記管理，依據不同的地下空間類型，明確其權屬范圍，建立權屬測量登記一體化系統，促進地上、地表、地下權屬分層管理，保護權屬人權利。同時促進地下空間確權登記與“一張圖”建設銜接，加強確權登記管理，促進土地資源節約集約利用。