農村不動產確權登記工作中的問題與優化策略

董彥君，張鑫

(濟南市勘察測繪研究院，山東 濟南 250013)

1 引 言

農村不動產確權登記是指對農村的宅基地和集體建設用地使用權及地上房屋所有權實行統一權籍調查、統一確權登記、統一頒發證書，是一項利國利民的重要措施。根據國家統計局數據顯示，截至2020年，我國有50 979萬農村人口。開展農村不動產確權登記工作，可以提升相關部門的農村不動產管理能效，有利于農村權籍管理現代化、理清歷史遺留問題、保護村民的合法權益，實現農村生產要素在城鄉之間的有序流動，促進農村建設與城鄉一體化的發展。2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，“要扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善村民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’改革”[1]。全國各省、自治區以此為指導，陸續開展了農村不動產確權登記工作。

我國土地承包責任制實施了四十多年，由于長期承包以及多次權利變更，導致土地信息缺失、房地登記信息不規范、權屬不明、權利糾紛等問題[2]。因此，在實際確權工作開展中遇到的困難和阻力較大，急需優化農村不動產登記確權工作措施，創新工作模式，加快推動農村不動產確權登記工作的開展。

本文以濟南市章丘區為研究對象，針對在農村不動產確權登記實際工作中遇到的測量難度高、歷史遺留問題多、村民配合度低等困難，采取了包括智能化信息采取技術、多端合一數據管理平臺、遠程簽章系統等高新技術應用，以及上下聯動的困難解決機制等優化工作策略，科學有效地解決了實際困難，確保了農村不動產確權登記工作高效有序開展。

2 研究區概況

章丘區為山東省濟南市的市轄區，位于濟南市東部。轄區內南部群山綿亙，地勢較高，中部多丘陵、平原，北部為平原、洼地。黃河流經北境，屬暖溫帶季風區的大陸性氣候。截至2020年，章丘區轄17個街道辦事處、1個鄉鎮，908個行政村，總面積1719平方公里，具有農房分布密集，地形復雜的典型特征。

章丘區于1993年發出農村宅基地土地使用證25.27萬本，發證率達到90%以上，大部分沿用至今。2013年～2016年，章丘區對宅基地實行換證4.32萬本，1998年前對宅基地上房屋進行登記，共登記15.62萬余戶，2017年實施不動產房地一體確權登記，共登記 3 889戶，如表1所示。

表1 章丘區歷史宅基地總體情況匯總表

截至2021年9月，去除已拆遷注銷部分，章丘區現有農戶數30萬戶，宅基地27.86萬宗，總面積 5 857.21公頃。應登記23.54萬宗，面積 4 949公頃。已確權登記21.676萬宗，面積 4 455公頃，登記率達92.08%，不具備登記發證條件的宅基地合計5.79萬宗，面積 86 251公頃，占總數的20.78%，如表2所示。

表2 章丘區目前宅基地發證情況匯總表

3 確權工作開展中的問題分析

3.1 測量開展困難

農村不動產確權登記工作具有施測范圍小、用地特點單一、分布范圍廣、地域分散、房屋密集等特點[3]。該項工作自啟動以來，章丘面臨著工期短、調查區域面積大、任務重、入戶難等難點。此外，章丘區山地和丘陵的面積超過了全區總面積的二分之一，區內地形復雜，植被茂密，傳統測量方式難以在工期內順利完成。

3.2 歷史遺留問題導致的糾紛

以往農村不動產確權登記時間跨度大、周期長、經手部門多，且多為紙質檔案資料，存在不動產權屬資料缺失、檔案資料模糊不清，錯記漏記的現象[4-5]。由于以前的宅基地審批過程由政府監管，缺少專業監督機構，特別是早期確權登記過程主要靠村委會來進行測繪、評估及登記工作，管理上專業性和合規性不強，造成部分村民在對原來的住房進行了新建或翻修過程中，把原來不屬于自己的土地占為己有，違法違規建房、多占超占、一戶多宅等現象較多[6]。章丘區范圍內一戶多宅 13 180戶、權屬爭議 2 450戶、非本集體組織成員 6 231戶、違法違規占用宅基地78戶，如圖1所示。由于缺乏法律法規的有效支撐，管理難度較大，很多問題懸而未決，最終無法進行確權發證，成為歷史遺留問題。

圖1 章丘區不具備發證條件宗地分布圖

3.3 村民認識不足，參與度不高

在農村不動產登記確權工作中，村民普遍對不動產確權登記的相關規定制度認識不到位，產權意識較弱[7]。在本次農村不動產確權登記工作中，大多數村民態度比較積極，認為土地確權工作是關乎自己切身利益的大事，全力配合鎮、村兩級和評測機構工作人員認真完成相關工作。但由于對本項工作的相關法律法規以及政策規定認識不夠，存在對測量面積成果、公示成果等存疑、不認可的態度。另有部分村民由于擔心土地確權工作會損害自己的利益，對入戶測量比較抵觸，不配合土地確權工作開展。

隨著城市化進程的加快，農村年輕村民普遍外出工作，村中多為老年人、孩子留守，存在較多無人居住的房屋[8]。在本次農村不動產確權登記工作中，由于這部分村民文化水平不高，行動能力較弱，導致這一部分村民沒有強烈的意識、能力參與到農村不動產確權登記工作中來。大多數要等家中青年人過年返家再開展測量、登記等工作，導致農村不動產確權登記工作推進緩慢，在一定程度上也造成了基礎信息的不準確、不完整。

4 工作優化策略

4.1 智能化調查采集方式

(1)航飛工作底圖法。采用六旋翼無人機搭載五鏡頭傾斜航攝相機，通過無人機傾斜攝像，無須入戶即可測量。地物地貌可形成360°旋轉的真實三維模型，精度高、效率高，累計誤差、人為量算誤差積累少。解決了部分房屋量測無法入戶、隱蔽點難以量測、連片房屋難以分辨難以量測、圖根控制點不易保存，測量累計誤差較大、效率較低等傳統測繪痛點。航測準備階段首先確定航飛區域，現場勘察測區地物、建筑、路況，察看地形起伏，統計測區面積。確認并標記測區內機場、信號塔、高壓線等禁飛區或影響飛行安全的建筑位置。確認作業區域起降場地。在平原密集區，房屋較密的地方控制點間隔 150 m左右，保證精度。平原空曠地區適當放寬布控制點的距離，可以 200 m左右。明確標明控制點的點號，保證均勻分布于測區以控制整個航線范圍。通過設定航線分辨率、飛行速度和高度等參數，采用PPK后差分技術獲取五相機的精確定位數據以保證生產高精度模型，以村為單位導出像控數據、航測數據、影像數據、pos數據、地面控制點數據等。

考慮到無人機在植被覆蓋茂密的地區，航測精度會受到影響[11]。為了更好地控制精度，章丘區航測和地面測繪同步進行，相互補充，充分滿足了精度控制要求。

圖2 機載傾斜三維航攝生產流程

(2)實時數據采集。采用移動端調查采集系統，實時進行權利人、宗地與房屋調查屬性等農房數據采集與調查。支持接入掃描身份證、指紋采集、手寫板簽名等硬件操作，支持離線上傳、拍照上傳、本地上傳等多種多媒體資源上傳。通過實時定位與狀態同步，能夠實時查看后臺數據進行調查進度統計與綜合監管。各類調查成果不用人工統計，大幅避免因為數據分散入庫，導致的數據質檢、數據重復類的錯誤產生，提高了數據的真實性和正確性。

圖3 移動端調查采集系統

4.2 全流程信息化工作模式

(1)多端協同一體化。章丘區農村房地一體確權登記工作，將不同端、不同系統的用戶體系進行整合、在保障數據安全、用戶認證安全有效的基礎上，實現了統一的用戶管理、認證和多層次的應用及管理。多端協同一體化主要包括Web端調查協同平臺、App端調查采集平臺、PC端數據建庫系統等，面向多端用戶提供統一的注冊、認證、管理服務，保證了多端用戶對涉密數據的全流程應用管理，為用戶提供了統一的內容發布管理、接口接入共享、應用統一管理、數據統計分析、運維檢測預警等功能，實現一號登錄、多端暢通。提升了信息化管理效能，高標準支撐了農村確權登記全流程信息化建設。

(2)線上公示、簽章。面對疫情常態化防控形勢和應對農村防疫措施相對不足，以及村內大量村民外出務工、入村調查權利人無能力現場指界簽名的問題，章丘區農村房地一體確權登記工作中創新性地將公示確認及電子簽章環節進行線上化設計，實地踐行“讓數據多跑路，讓群眾零次跑”的工作目標。通過濟南市登記中心對接濟南市大數據局泉城辦平臺實現了實名認證和電子簽名，實現公示、簽章全部線上化，減少疫情風險，提高工作效率，助力開展特殊形勢下農房調查“互聯網+”工作，做到了便民利民。

4.3 明確政策依據

為了有序推進農房不動產登記工作，贏得群眾的理解和支持，章丘區政府于2020年5月成立了章丘區農村房地一體不動產確權登記領導小組，由區自然資源、住建、農村農業、公安、規劃、鎮街組成專班，從上至下共同推進確權工作開展。章丘區出臺了《章丘區農村房地一體不動產權籍調查和確權登記工作實施方案》《章丘區農村房地一體繼承(受遺贈)不動產登記操作規程》，統一了工作原則、實施規程和技術流程，為方便村民盡快了解此項工作又出臺了《章丘區房地一體農村不動產確權登記發證工作熱點問答》，使確權工作有據可依。

4.4 加強宣講力度

工作專班分小組深入村居，通過召開村民代表大會、黨員大會等形式對村民代表進行宣傳教育，形成少數帶動多數，以點帶面的效果。村委會利用大喇叭、流動車、張貼宣傳海報、制作通俗易懂的宣傳手冊等方式，進行廣泛宣傳。同時，在每個村村委會安置問答點，安排專業人員對村民的疑難問題進行及時解答。

5 結 論

農村不動產確權登記工作是一項涉及村民根本利益的重要工作，只有進行確權登記才能保護村民不動產根本權益。本文通過總結濟南市章丘區農村不動產確權登記工作中遇到的問題，提出了相應的優化策略。為使今后類似確權登記工作更高效地進行，本文提出以下對策建議：①加強有關法律法規制定，為推進相關工作提供法律依據；②健全權籍部門登記管理體制，使確權登記管理工作更加高效透明；③加強工作人員的技能培訓，切實保證作業速度和作業質量；④加大宣傳力度，爭取群眾理解支持。