淺析財政補助資金的績效評價與管理改進對策
——以陜西省S 市A 縣農村一二三產業補助資金為例

●段 薇

一、研究背景

2019 年年初的中央1 號文件《關于堅持農業農村優先發展做好 “三農”工作的若干意見》要求，培育農業產業化龍頭企業和聯合體， 推進現代農業產業園、 農村產業融合發展示范園、 農業產業強鎮建設， 健全農村一二三產業融合發展利益聯結機制，讓農民更多分享產業增值收益。 產業融合作為一種新型產業， 已經成為現代農業發展的新動能。 促使農村三產彼此深度融合， 加快改革進展， 對于建設農業現代化體系， 激發農業發展的內部活力， 摸索出有中國特色的農業產業現代化成長路徑， 十分有意義。近幾年來， 陜西省將農村三產融合作為重要發展方向， 以惠利農民為發展原則， 穩步實現經濟增長。 摸索多種發展模式， 大力發展休閑農業， 不斷深耕產品加工， 并以此為契機重點培養新型營銷模式，加快三產融合互動，不斷提高農業發展的總體水平。 陜西省 S 市A 縣對農村一二三產業融合發展補助資金的利用存在一些問題，如補助資金撥付效率低周期長、 補助資金投入績效不明顯、 補助資金管理混亂、 補助資金績效發揮不充分。 這些問題在陜西省具有一定代表性，影響了A 縣農村三產融合的發展。 如何加強產業融合項目的監管， 規范利用補助資金，體現補助資金使用績效，強化農村三產融合補助資金項目使用全過程監管， 確保農村一二三產業融合發展的有效性， 是當前亟需解決的問題。

二、研究意義

目前關于我國農村一二三產業融合發展補助資金管理的研究不夠完整，主要體現在三個方面，一是研究層面大多為國家或者是省、市一級，較少研究縣級層面； 二是對于財政補助資金管理， 缺少對特定專項資金管理的研究探討； 三是對于農村一二三產業融合補助資金的研究不足， 特別是對于資金績效管理缺少實際應用性的研究。 縣域不同，所擁有的農業資源、經濟發展狀況不相同， 不同縣級政府財政支農力度以及財政資金的使用效益也會有非常大的差別。 本文從更加微觀的層面入手， 通過對A 縣案例的研究， 基于A 縣農村一二三產業融合發展補助資金的績效評價現狀進行分析， 挖掘補助資金管理中存在的具體問題， 并針對問題提出改進的對策建議， 有利于完善并優化A 縣農村一二三產業融合發展補助資金管理， 也對其他相關財政補助資金管理工作提供了可借鑒的依據。

三、A 縣基本情況及補助資金管理現狀

（一）A 縣基本情況

陜西省S 市A 縣在古代一直是戰略重地，現如今也是關中的核心地帶。 A 縣從東到西長約37 公里，從南到北寬約27 公里，縣域內地勢平坦，土壤肥沃，自然條件優渥，擁有鮮明的優勢產業，是國家重要的茶葉生產縣、國家奶類生產大縣、國家標準化蔬菜生產的示范縣和陜西省葡萄種植基地縣。

（二）政府對農村三產融合發展的資金支持

根據財政部、 農業部聯合下發的 《關于做好2017 年中央財政農業生產發展等項目實施工作的通知》（農財發〔2017〕11 號）中關于農業生產發展資金項目實施方案的規定， 陜西省2017 年農村三產融合發展包含三個方面內容：即農村一二三產業融合發展、農產品初加工補助和馬鈴薯主食開發試點。

陜西省財政廳、農業廳2017 年9 月13 日向財政部、 農業部提交了陜西省農業生產發展資金2017 年項目實施方案，該方案規定，農村三產融合項目將在一些城市中進行， 每市挑選1 個縣區實施，項目安排資金500 萬元，其中S 市選擇了A 縣開展試點工作。

（三）補助資金績效管理現狀

A 縣農村一二三產業融合發展補助資金2017年的項目管理方案，遵從財政部制定的《中央對地方專項轉移支付管理辦法》執行。 在資金轉移支付與調整方面，A 縣目前的績效評價機制并不完善，缺少有效監督，同時也沒有中途退出的制度，項目一旦立項，很難再調整計劃，且方案上報及批復的時間非常久。資金劃撥和使用方面，按照國家規定，不得晚于九月三十日下達縣級農村一二三產業融合發展補助資金，但經常是年底時相關的資金才能到達A 縣財政部門的賬戶。 按照國庫集中支付相關政策規定，專項轉移支付資金下達到各項目單位的時間必須控制在三十日內， 不過因為數額較大，專項轉移支付會直接劃撥到項目承建方，中間沒有監督人員全程監督。

四、對A 縣農村一二三產業融合發展補助資金的績效評價

（一）績效評價指標體系及評價標準的確定

為方便研究，本文所選用的績效評價指標體系及評價標準，均來源于《財政部農業司 農業部財務司 關于做好中央財政農村一二三產業融合發展補助政策績效評價工作的通知》（財農便〔2018〕10號），體系合理性不在本文研究范圍內。具體的打分標準見后續得分分析。 評價結果將分為四個等級，95 分以上為優秀，85—95 分為良好，80—85 分為一般，低于80 分為較差。

（二）評價數據來源

按照 《陜西省省級財政專項資金預算績效管理辦法》（陜財辦預 〔2013〕81 號），A 縣 2017 年農村一二三產業融合發展補助資金績效評價的基礎數據來源分三個方面。 一是官方渠道， 即從陜西省、A 縣的財政、 農林等部門查閱的相關資料、資金下撥文件、農村三產融合補助資金政策文件等；二是從報紙、網絡、媒體及公示欄查閱農村三產融合補助資金公開情況； 三是實地走訪項目建設單位、相關受益農戶，發放調查問卷并現場訪談。

（三）績效評價得分及分析

1、項目決策部分。 滿分共計22 分，最終得分22 分。 A 縣在項目決策指標中，均有對應的實施措施，符合評價標準，沒有扣分。 具體見表1。

表1 項目決策指標績效評價結果

2、項目管理部分。 滿分共計28 分，最終得分20 分，扣分項主要在三個方面：一是項目鄉（鎮）或村的確定方面扣2 分。 A 縣選擇建設的5 個項目中，有2 個項目沒有找到相關資料。 二是監督檢查方面扣2 分。 A 縣財政、農林部門當年沒有對項目鄉鎮開展政策落實監督檢查。三是資金分配使用管理方面扣4 分。A 縣未能在收到500 萬元補助資金的30 日內下撥，扣2 分；A 縣未按照實施方案的要求，提前向5 個未完工的項目主體撥付20%的啟動資金，不符合資金撥付程序要求，扣1 分；A 縣沒有按照《農業生產發展資金管理辦法》的要求，制定當年的資金使用計劃，也沒有將資金使用計劃及管理細則上報，扣1 分。 具體情況見表2。

表2 項目管理指標績效評價結果

3、項目績效部分。 滿分共計60 分，最終得分44 分，具體扣分項在三個方面：一是整鄉鎮制推進數量/設施數量扣7 分。 A 縣實際未完成上級部門下達的任務清單中的約束性任務要求，任務完成率僅為10%。 二是推動農村創業創新扣2 分。 按項目鄉鎮的指標統計，項目區各類農村創業創新主體數量平均增長率為14.78%， 項目區各類農村創業創新實體數量平均增長為15.1%，但A 縣未能提供農民創業率的相關數據指標， 也無法核實數據真實性。 三是新產業、新業態、新模式發展扣 7 分。 根據《陜西省農業廳關于公布全國農村創業創新園區（基地） 的通知》（陜農業發〔2017〕58號），A 縣在新產業、新業態、新模式發展上的成效不顯， 沒有在補助項目實施區域內創建相關產業示范園區。 具體情況見表3。

（4）在員工對“生態與人文環境保護”滿意度評價中，本文依據文獻，設計出如下二級評價指標：企業環境保護態度（U341）、企業生產中環境保護措施（U342）、企業參與社會生態環境計劃（U343）。

表3 項目績效指標績效評價結果

（四）綜合評價結果

綜合收集到的各項資料， 評價人員對A 縣農村一二三產業融合發展補助資金使用績效情況進行了客觀、全面的評價， 綜合評價得分為76 分，評價結果為較差。

五、A 縣農村一二三產業融合發展補助資金管理問題及原因分析

（一）存在的問題

1、補助資金撥付效率低、周期長。 綜合來看，由于轉移支付資金經常在年末才能劃撥到位，導致項目當年無法按計劃進行，沒有辦法在年末進行竣工決算，冗余資金只能結轉至下一年使用，致使轉移支付資金沉淀，轉移支付資金的使用效益沒有得到充分發揮。同時，由于補助資金年底才劃撥， 但有些項目必須當年完成，只能由當地財政部門墊付相關款項， 以便項目順利開展，從而使實際建設項目與初始建設要求不相符，或是最終項目支出遠超計劃轉移支付資金費用，具體表現在財政補助資金來源渠道多、財政補助資金撥付中間環節多這兩個方面。

2、 補助資金投入結構不合理。 由評價結果可知，項目的確定這一項扣2 分，這說明部分項目鄉鎮確定未能滿足相關政策要求。A 縣在“十三五”期間將財政資金更多投入到支持城鄉統籌發展方面。近年來，我國政府不斷擴大財政支持農業發展資金規模， 同時不斷優化調整農村的經濟發展結構，完善了農村經濟發展的重點領域、重點項目。 財政資金投入方向的變化推動了農村經濟發展，也有效緩解了農民較為關心的部分矛盾，化解了農村社會的部分民生問題。

3、補助資金管理混亂。 由評價結果可知，補助資金使用符合規定方面扣2 分， 日常監督方面扣2分， 說明補助資金管理環節缺乏有效的監督和管理，導致資金使用不合規的情況發生。 一是轉移支付目標不明確。 A 縣專項轉移支付資金存在限制條件多、配套資金小、申請流程繁瑣、資金分配不科學等情況， 導致在專項轉移支付資金的使用過程中，出現資金冗余、效益低下等問題，從而沒有能夠完全發揮專項轉移支付資金的績效。二是資金撥付程序不符合要求。 按照《2017 年 陜 西 省 農 村一二三產業融合發展項目實施方案》 要求，補助資金需在項目完工驗收并公示后予以兌付，但A 縣未按照方案要求， 在項目確定后，提前向5 個項目主體撥付20%的啟動資金100 萬元，且已完工驗收的大部分項目并未進入生產運營期。

4、 補助資金績效發揮不充分。由評價結果可知，與農戶收入等情況相關的幾個項目得分都為滿分，但整縣制推進數量/設施數量指標得0 分， 新產業、新業態、新模式發展情況指標得0 分。補助資金效益方面，農民收入得到大幅度的提升，但是，A 縣農村三產融合發展項目的縣域整體建設情況， 以及建設的農產品產地初加工設施數量，均未能達到上級部門下達的任務要求。

（二）原因分析

1、 補助資金撥付管理不健全。 由評價結果可知，資金撥付及時項得分為0 分，也就是說資金撥付不及時，撥付周期長。 本文分析其主要原因為項目管理部門多且難統一， 影響了撥付流程和進度。一是縣級政府對補助資金進行管理的部門比較多。目前，A 縣對財政支持農業的資金有管理權的部門包括A 縣農林局、財政局、發展和改革局等，并且多個部門的管理職能還有重復交叉的問題，缺乏一套能產生效果的協調機制。二是縣級部門內部科室管理職能重復。 如A 縣財政局的鄉財科和農業科，就同時管理對農村的“一事一議”項目，還有農村一二三產業融合補助資金使用范圍涉及企業科、農業科等科室， 與其中的農村電子商務項目也有關聯。 縣級部門內部科室之間管理職能的交叉重復，使投資的項目管理難度加大，從而影響了財政支農資金的使用效益。

3、資金管理制度落實不到位。由評價結果可知，補助資金使用中因程序不合規扣1 分，這說明補助資金管理制度沒有落實到位，環節缺乏有效的檢查和管理，導致資金使用不合規的情況發生，進一步分析可得出三點原因：一是項目管理不到位。在訪談中，不少農民表示，有些項目只是表面功夫，沒有真正達到三產融合的效果，農民對此不太滿意。 同時，資金沒有及時到位或不按規定發放補助資金也會影響資金使用績效。二是基礎農村建設缺乏人才儲備，當前A縣對涉農資金管理的干部隊伍建設不足，存在年齡及業務斷層，職能重復，人員流動頻繁等問題。

4、缺乏項目中后期監管。 由評價結果可知，與農戶收入等情況相關的幾個項目得分都為滿分，但監督檢查扣2 分，整縣制推進數量/設施數量項目扣7 分，新產業、新業態、新模式發展情況項目扣7 分， 說明在A 縣農村一二三產業融合項目中，農民收入得到大幅度提升，但補助資金的效益發揮卻不充分，究其原因，是A 縣在項目實施過程中， 對工程質量缺乏有效監管手段，從而降低了財政資金的時效性。如果主管單位能在建設過程中加強項目管理，及時發現問題及時調整，就能避免財政資金閑置，提高財政補助資金的時效性。

六、A 縣農村一二三產業融合發展補助資金管理改進的對策建議

（一）完善產業融合補助資金撥付流程

1、加強資金管理部門統籌協作。農村三產融合發展補助資金涉及的相關部門要進一步營造資金統籌使用的大環境， 增強資金統籌意識，建立部門協作機制。應從下至上提出農村一二三產業融合發展的范圍和途徑，并根據縣情及時調整經費分配計劃，加快統籌工作。 同時增強資金統籌意識，建立部門協作機制。 要統一由縣級政府主導政策層面的思想，并在現行工作制度下為各部門建立有效的溝通渠道， 促進各部門提高認識，增強資金再分配、再利用的效率。

2、提高補助資金撥付效率。減少農村一二三產業融合發展補助資金的撥付中間環節，同時加大各級財政對資金的監管力度，將補助資金的使用與預算管理相結合，有效提高補助資金的撥付效率。 對于農村三產業融合發展補助資金，在做好預算編制的前提下， 應采取資金直達的方式，減少審批的中間環節與主體，同時省、市級財政要加強協作，提高對縣級財政部門的監督管理強度，盡量避免出現資金管理漏洞。

（二）完善產業融合補助資金投入決策管理

1、明確決策程序管理規定。在決定投資項目后，應以書面方式通知項目主體，項目決定要附有決策原因及相關政策要求， 讓決策有制度可循。有時申請資金的機構并非最終使用資金的機構， 因此要催促申請機構按照資金使用要求，盡快劃撥資金，并如期反饋資金的使用進度。同時，要以規定的方式對決策情況進行公示。公示的做法有利于社會大眾及其他職能部門知曉決策結果，有利于社會對財政資金的使用監督。

2、合理安排支持項目結構。 一是構建三產融合的全產業鏈。 要依據農村的現實情況，運用農村各產業間原材料、產業技術、農副產品利用等相互關聯的特點， 逐步建立起涵蓋主要農產品的擁有自身特點的農產品產、加、銷全過程產業鏈， 將農業包含的多功能經濟屬性轉化為實際生產能力， 以產業融合的手段激發農業發展潛力。二是改善三產融合發展環境。要積極發展農村互聯網業務， 依托農村交通設施的不斷改善，逐步建立線上線下一體的服務模式。三是打造品牌特色。 要在產業鏈和發展環境完善的基礎上，逐步建立農村三產融合發展的地區形象，促使農村三產融合進一步提升服務、 品牌的價值增幅。

（三）完善產業融合補助資金使用管理

1、嚴格控制財政補助資金投入方向。 隨著農村三產融合的逐步深入， 提升補助資金的使用績效，增強補助資金的帶動作用，是三產融合補助資金的重要目標， 這就必須對三產融合補助資金進行從嚴監管。 在研究資金投入項目時，要根據實際情況，統籌安排，達到投資合理、有序投入及有側重地投入。 由此，在資金投入項目中，要針對不同項目的需求順序和力度，合理決定投入額度，同時縣級政府要將政策目的相同、投入方向相近、 支持領域相似的補助資金進行整合，強化財政補助資金配置的合理性。

2、完善利益聯結機制，保障主體利益。 政府應從形式、 內容和程序等方面提高契約的規范化程度，以構建新型經營者的聯結農民權利、責任和利益的機制， 將市場機制和經濟利益作為產業一體化發展的紐帶。 在現有產業融合發展規劃的基礎上，逐步創建標桿企業、新型經營者和普通農民的聯動機制， 并且以特色功能區和產業園為依托，將特色企業、創新亮點和特色品牌組織起來， 把市場中的弱小群體也一并歸入農村一二三產業融合發展體系， 提高農民協商協調的地位， 同時指導主體建立各種風險利益分擔制度，以及成員分工明確的制度，提高主體效益。

（四）完善產業融合補助資金監督管理

1、強化對資金使用與追蹤信息的公開。 要不斷加強農村三產融合補助資金相關政策的透明度，促使優惠政策保持公平公正，同時接受社會各界的監督。 要逐步建立起資金使用的負面清單制度，限制相關條件，以利于在資金投入時避免成本過高導致的損失發生。同時，農村的三產融合涉及的許多新型產業形態和模式， 也會帶來不確定因素， 負面清單制度可以提前明確底線，有效防范投資風險。

2、完善資金使用中的監督檢查機制。要不斷完善財政補助資金使用過程中的監督檢查機制，一是建立制度監督，對補助資金使用過程中出現的腐敗和違法違紀現象進行防范和處理；二是用好社會和媒體的監督，現在是自媒體時代，網絡發展迅猛， 社會和媒體監督的成效越來越明顯；三是接受群眾監督， 尤其是農民群體的監督，要主動回復農民關心的問題，將補助資金的相關惠農政策及時宣傳公開，體現政策的公平公正。