韌性城市風險治理的范式研究

劉 強

（烏魯木齊市城市規劃設計研究院，新疆烏魯木齊 830018）

我國經濟全球化發展的步伐不斷加快，社會經濟迅猛增長，社會環境發生變化。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出，強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。傳統的城市安全風險管控模式已無法滿足現代化城市安全風險管控要求，各地各部門應結合地區實際情況以及特點，構建符合自身發展的韌性城市建設理論體系，提高城市防風險治理能力，推動城市安全、和諧、生態持續發展[1-2]。

1 城市風險特征

1.1 復合性增大

新時代背景下，我國的網絡安全、大型建筑物、地下空間等方面的新型風險逐步顯現，疊加傳統性安全風險，促使城市面對的風險范圍不斷拓寬。

1.2 聯動性增大

城市安全風險種類繁多，線上與線下風險相互聯動，線上的情緒無法釋懷可能演變為線下的社會沖突，影響社會穩定狀態。

1.3 疊加性增大

單一性的風險因素可能牽連其他類型城市風險爆發，可能誘發潛在的城市風險。

1.4 擴散性增大

城市發展速度不斷加快，各種城市組成要素相互流動，使跨境風險、跨區域風險不斷擴散，很難預測風險擴散的路徑。

1.5 隱蔽性增大

城市經濟迅猛發展，城市規模、城市人口限制被打破，城市穩定結構受到重創，各種類型的非傳統性因素逐漸成為城市安全風險的源頭。

2 基于韌性視角下城市風險治理的思路

2.1 城市風險的類型

（1）生態風險。

主體風險造成的生態威脅或生態侵害屬于生態風險，包括地震、塌陷、泥石流、洪澇等地質自然災害和水資源、大氣環境污染以及生態平衡失穩等。

（2）功能風險。

城市內的基礎設施建設滯后、城市規劃不合理、基礎設施布局不合理等均屬于功能風險。

（3）社會風險。

社會風險主要包括地區內居民經濟收入差距過大、傳統文化、個人信仰、社會犯罪、金融詐騙以及恐怖事件等。

2.2 以韌性視角構建城市風險治理方案

目前，城市風險治理方案中，各方應急部門應對問題的思想發生轉變，由“事中-事后”的響應轉變為“事前-事中-事后”的管控。大部分風險治理均嚴格按照“調查-識別-分析-評估-決策-行動”的流程處理。按照相關單位組織、部門參與、專家領銜、科學決策原則，強化頂層設計，完善工作體系，形成多方合力，推進公共應急工程建設，提升城市的韌性。

風險治理框架如圖1所示。

圖1 風險治理框架

3 基于韌性視角下的城市風險治理措施

3.1 培育韌性規劃理念

結合現代化城市風險不斷增加、風險效應不斷擴大的基本特點，應更新城市發展韌性理念，城市發展應側重提升城市的整體韌性。國土空間規劃屬于系統化事業，在科學布局“三生空間”的同時，能夠有效促進國家以及各地區治理體系和治理能力朝著現代化方向發展。

（1）安全生產角度。

為了確保生產安全，應加強日常生產作業的安全管理、檢查與督促，嚴格“事前-事中-事后”的環節管控。工作人員在事前進行全方位預判，建立風險防控機制，管細管住、確保安全；事中定期檢查、監督，分析生產過程可能存在的風險點，提前制定安全防范方案，布局安全設施，并建立安全警誡提醒系統，及時消除安全隱患；生產活動結果產生后，快速做出相應的反應。風險產生時應快速啟動應急措施，總結經驗繼續改進。

（2）安全建設角度。

城市應該加強應急救援方面的基礎設施建設力度，提升城市應急救援的覆蓋面和應急救援能力，合理配置應急救援資源，加強各級各類救援隊伍的建設以及各種應急救援設備的更新、改造，完善城鄉應急避難場所、生命通道的建設。韌性城市建設中，社區基層應積極宣傳應急避險、消防等安全和救援基本知識，完善微小消防站、規范消防站、應急物資儲備庫、森林或草原應急管理中心、礦山救援隊等生命保障線工程的建設，確保城鄉市政基礎設施在風暴、強降雨、洪澇、地震等極端自然災害的侵蝕下仍能正常運轉。依據生產、生活與生態需要，確定應急救援救治能力覆蓋范圍，提前謀劃、建設生命護航工程，增強城鄉建設與發展的韌性。

（3）安全預防角度。

為了增強城市韌性，對城市內的企業安全隱患進行全面排查，存在安全隱患的企業立即勒令整改，嚴重者直接勒令停止營業。相關部門對城市功能進行分區，明確劃分建筑物密集的商業地帶、高壓電密集的工業發展產業園、化學危險物存儲區、城鄉居民集中居住區域等，確定各區域間的安全距離，確保每一個功能區均具有規范的避災點，形成良好的避險網絡結構，突顯整體布局的合理性[3-4]。提前梳理并掌握可能造成危害的地質災害隱患，如城鄉空間布局中存在的地震斷裂帶、礦產資源采空區、行洪區等，在各級國土空間規劃中，優化城鄉空間布局，實現提前預防、提高韌性。

3.2 構建韌性制度體系

建立韌性制度體系對城鄉長期安全發展具有顯著影響，可以為城鄉公共安全治理提供科學有效的指導，為行為主體提供正確的發展方向。城市應急管理部門與自然資源、生態環境、工信、衛健、交通和建設（人防）等部門，共同建立韌性城市建設領導小組，學習借鑒各地開展韌性試點的有益做法和經驗；完善制度相關的政策、規劃和設計，加強城市應急管理體系建設，形成城鄉綜合防災救災格局，對鞏固防災設施等做出明確制度安排；系統構建多專業、多部門、全社會協同應對的工作機制；加強多方聯動，健全城市綜合風險管理體系。分級分類開展城市風險普查，建立城市風險賬本。建立完善的社會保障體系，災害發生時為居民提供安全和基本生活保障，能夠降低災害損失，實現災后快速恢復。

與普通的公共管理制度相比，韌性制度面對應急突發事件時，可以通過特殊措施及時應對公共安全事件。韌性制度體系應建立完善的問責機制，將部門及部門負責人的個體行為、公共安全應急處理能力納入考核中[5-6]。

3.3 完善韌性技術系統

目前，城市災害具有突發性、多元性、模糊性、破壞性等特性，針對突發災害，需要提高城市抵御災害的能力，加強對災害的預判、預防與監測能力。

（1）借助大數據技術搭建智能化網絡平臺。打造“空、海、地”全覆蓋一體化安全智能平臺，融合政府、商業、交通、醫療、消防、氣象、環境、公安等多部門數據，加大大數據、人工智能移動、互聯網和云計算、智能建造、共享經濟等泛智慧城市技術應用，提升風險預警、監測、指揮、處置水平與能力。

（2）提高預判能力與檢測水平，改進風險評估技術手段。城市應急管理部門與相關部門需利用智慧城市大數據技術構建完善的災害預檢測系統，將現代化技術引入城市管理系統，提高災害監測系統的精準性與時效性。

（3）加強全球安全韌性城市技術的廣泛交流。通過高級別的多元化的政治與學術論壇、互聯網網絡平臺，使政、教、學、民等廣大群體參與城市建設活動，在城市老區更新替代、新區穩健發展方面建言獻策，共同運用世界認可的科學技術建設并維護生態文明城市。

3.4 完善韌性社會機制建設

（1）強化頂層設計。

將各類災害防治工作納入國土空間規劃范疇，使韌性城市理念和思維融入更長遠的國土空間規劃涉及的各領域，包括經濟韌性、設施韌性、服務韌性、治理韌性、生態韌性等。建立科學合理的城市災害風險評估體系，及時發現潛在風險，為韌性城市提供有效支撐。

（2）形成多方合力。

韌性城市建設過程中，應發揮相關單位的主導性作用，及時公開風險災害，發布風險控制工作進度和落實情況，科學調動和配置公共資源，強化部門風險管理職能，落實風險責任，確保各類主體各司其職、各負其責。發揮社區的基礎性作用，加強社區專業人員配備和日常培訓，建設完善的社區應急設施，夯實城市應對突發事件的基層基礎。發揮社會組織的協作作用，社會組織機制具有靈活、覆蓋全面、資源多元和觸角廣泛等優勢，應增強其安全評估、管理咨詢、技術維護、保險服務和宣傳教育等作用。發揮居民的主體性作用，加強社區參與、公眾參與，增強社會文明和防災減災教育，開展具有特色的應對風險科普活動，組建應急志愿服務隊，定期組織城市應急演練，提高居民應對城市突發事件的能力。

4 結語

建設韌性城市、增強城鄉風險治理能力是城市安全保障的內在要求，也是城鄉高質量發展的基礎。城市經濟更有活力、生活質量不斷提高、城市綠色可持續發展時，需要加快建成綠色城鄉、海綿城市、智慧城市，提升城鄉安全與防災治理能力。