過渡期國土空間規劃方案編制的技術思路探討

劉 喆 高雨茜

（陜西華地勘察設計咨詢有限公司，陜西西安 710000）

1 方案編制目的與意義

國土空間規劃正式批準前，為解決“十四五”重大基礎設施和民生保障項目、重大產業項目建設用地需求，自然資源部要求各省（市、區）可以按照2019年國家下達新增建設用地計劃的50%預支新增建設用地規模。陜西省自然資源廳印發《關于做好過渡期國土空間規劃有關工作的通知》（陜自然資規發〔2021〕3號），要求各市縣以“三調”最新成果為底圖，統籌近期急需建設的省、市交通、能源、水利等重大基礎設施項目、重大產業項目以及重大民生、鄉村振興等項目，銜接各類空間控制線，合理布設新增城鎮建設用地，劃定過渡期的城鎮開發邊界，明確單獨選址項目清單，編制方案，為近期重點項目建設報批提供空間保障和法理支撐。

過渡期城鎮開發邊界須將近期擬進行城鎮建設的用地規劃在范圍內，結合現狀已建成、已報批的區域適度劃定[1]。城鎮建設的土地報批時，將現狀建設用地或已明確的新增城鎮建設用地是否位于過渡期城鎮開發邊界內作為合規性審查依據。單獨選址項目的合規性審查以是否列入單獨選址項目清單為依據。

2 技術思路研究

過渡期規劃編制的重點是明確近期的重點建設空間，確保生態安全和糧食安全，難點為處理開發與保護的關系。方案編制的主要內容為“識別各類限制建設空間、明確重點發展片區、優化過渡期城鎮開發邊界、確定單獨選址項目清單”。

（1）從限制性角度出發，梳理各類限制因子，識別限制建設空間。

梳理生態保護紅線、永久基本農田保護紅線（更新占用補劃圖斑后）、城市四線（城市總體規劃中明確的紫線、綠線、藍線、黃線）、土地利用總體規劃中明確的禁止建設區、地質災害易發區、城鎮建設適宜性評價結果、河流濕地和水庫水面等數據。采用ARCGIS軟件，匯總形成工作底圖，作為限制開發建設空間的重要依據，新增城鎮建設用地布局必須符合管控要求，如黃線范圍內的準入項目必須為交通設施、給水設施、排水設施、電力設施、燃氣設施、消防設施等。

（2）從城鎮發展角度出發，結合近期重點建設項目，確定重點發展片區。

收集整理2021年省、市、縣（區）已立項或經市、縣政府會議研究確定的急需用地的交通、能源、水利等重大基礎設施項目、重大產業項目、重大民生保障項目等，形成市域重點建設項目一張圖，核驗項目立項等支撐文件是否齊全、位于限制建設空間內的項目是否符合相應管控要求、產業類是否與各開發區的發展相匹配等內容，明確重點建設項目清單和重點建設片區。

（3）協調城鎮建設與生態保護、農田保護的矛盾，銜接城鎮發展，劃定過渡期城鎮開發邊界。

結合市縣發展現狀及已明確的重點建設項目和重點建設片區，充分銜接國土空間總體規劃中初步劃定的城鎮開發邊界，避讓生態保護紅線和永久基本農田保護紅線等重要空間，不超過省自然資源廳下達新增建設用地規模的上限浮動5%，以距離重點建設項目或重點建設片區最近的道路、河流、溝渠或行政邊界為界線，劃定多板塊過渡期城鎮開發邊界。

過渡期城鎮開發邊界與2035年城鎮開發邊界銜接時，應保障過渡期城鎮開發邊界位于2035年城鎮開發邊界內。

（4）以區域基礎設施發展和鄉村振興為重點，整理形成單獨選址項目清單。

明確選址的國道、省道、高速公路、軌道交通以及引漢濟渭工程等重點基礎設施項目，有利于鄉村振興的農副產品加工、科研、農村人居環境改善、公共服務與基礎設施類項目用地，列入單獨選址項目清單，確保各類項目有序實施。

過渡期國土空間規劃工作技術流程如圖1所示。

圖1 過渡期國土空間規劃工作技術流程

3 基于西安市方案編制的實證研究

（1）采用比例均攤法，分解過渡期城鎮開發邊界內新增建設用地規模指標。

為確保省、市級重點建設項目落地，在省級下達的過渡期城鎮開發邊界新增建設用地規模中預留20%的指標，以保障項目的用地需求；其余指標結合部、省要求，按照近五年西安市各區縣、開發區已批回用地占全市總批回用地的比例，分解下達各區縣的新增建設用地指標，其中城五區（碑林、蓮湖、新城、雁塔、未央）納入市級層面，進行調控指標。

分解指標時，綜合考慮近年來各區縣、開發區在基礎設施建設、民生保障等方面的發展需求，按比例核算數據的基礎上適當給予指標傾斜。

（2）利用ARCGIS的“identity”工具將限制性因素標識到三調“DLTB”圖層，形成西安市限制空間“一張圖”。

將生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、土地利用總體規劃的禁止建設區、城市四線、地質災害易發區、城鎮建設適宜性評價結果、河流水面和水庫水面等限制性因素標識到三調“DLTB”圖層，明確限制空間。

限制性因素空間關系如圖2所示。

圖2 限制性因素空間關系

（3）將收集的項目利用ARCGIS軟件進行上圖入庫，初步確定重點發展片區。

對項目立項文件等相關支撐材料進行篩選，擬納入過渡期的項目利用ARCGIS軟件建立項目數據庫，結合近期發展導向，初步劃定重點發展片區。

重點片區劃定如圖3所示。

圖3 重點片區劃定

（4）協調各類控制線，避讓重要保護空間，劃定過渡期城鎮開發邊界。

過渡期城鎮開發邊界劃定如圖4所示。

圖4 過渡期城鎮開發邊界劃定

以劃定的重點片區為核心，結合西安市發展戰略和空間格局優化思路，以周邊城鎮開發建設用地連接項目圖斑，以道路為邊界圍合，將集中連片、形態規整的地域初步劃定過渡期城鎮開發邊界，對各區縣、全市的過渡期城鎮開發邊界內新增建設用地規模進行核定。超出下達指標時，按照項目級別、建設的緊急程度進行刪減，保障全市新增建設用地規模不超過指標的105%。

（5）結合單獨選址項目清單，確定過渡期國土空間規劃方案，形成過渡期國土空間規劃一張圖。

按照劃定的過渡期城鎮開發邊界，結合近期急需建設的重點建設項目，確定新增城鎮建設用地布局，根據收集的項目，確定單獨選址項目點位或走向，編制單獨選址項目清單，擬定過渡期國土空間規劃方案。在圖中加入永久基本農田、生態保護紅線、過渡期城鎮開發邊界、現狀建設用地、新增建設用地、城市四線、水源保護地等要素，形成過渡期國土空間規劃一張圖，明確近期開發建設空間布局。

4 結語

過渡期國土空間規劃可以為國土空間規劃審批前的用地預審、報批的合規性審查提供依據，劃定過渡期城鎮開發邊界能夠防止城鎮開發的無序發展，城鎮建設開發活動必須在過渡期城鎮開發邊界內的新增建設用地或存量建設用地上；單獨選址項目清單可以有序高效地推進急需建設的基礎設施、鄉村振興類項目。在原土地利用總體規劃審批前，為應對項目用地無規可依的情況，一般采取原國土分局承諾制，將項目用地納入土地利用總體規劃方案中，但仍存在項目用地未在土地利用總體規劃中落實的情況。為保障過渡期落實的項目在國土空間規劃中落實到位，使過渡期項目用地有規可依，推進項目有序落地，編制過渡期國土空間規劃方案，提交相應的方案、圖件、矢量數據等成果內容，作為國土空間規劃正式批準前的開發建設總指引，將有效實現規范用地、精細管理。