生態(tài)環(huán)境專項資金審計方法探討

朱海燕 唐義龍

生態(tài)環(huán)境專項資金是助力地方生態(tài)文明建設(shè)的有力支撐，是綠色低碳發(fā)展的現(xiàn)實需要。為貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，各級審計部門多次開展了生態(tài)環(huán)境專項資金審計。本文結(jié)合近幾年審計工作經(jīng)驗，闡述生態(tài)環(huán)境專項資金審計中發(fā)現(xiàn)的問題，并分析了問題的原因，對審計重點、審計方法進行了探討，以發(fā)揮審計在推進綠色低碳發(fā)展中的作用。

生態(tài)環(huán)境專項資金類別有大氣污染防治資金、水污染防治資金、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等，包括集中式飲用水水源地保護、污水處理提標改造、工業(yè)爐窯綜合治理、VOCS 綜合治理、農(nóng)村生活污水治理工程、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、土壤污染源頭防控與土壤修復等項目。

一、生態(tài)環(huán)境專項審計中發(fā)現(xiàn)的問題

根據(jù)近幾年審計結(jié)果公告，生態(tài)環(huán)境專項資金在管理使用過程中，存在以下問題：

1.套取騙取生態(tài)環(huán)境專項資金。一是企業(yè)或個人出具虛假申報資料、證明材料騙取生態(tài)環(huán)境專項資金。如某企業(yè)利用虛假的土壤修復施工合同騙取中央土壤污染防治專項資金，審計調(diào)查后發(fā)現(xiàn)實際未進行土壤修復。二是企業(yè)或個人通過偷工減料、多計工程量等方式套取生態(tài)環(huán)境專項資金；三是職能部門通過多頭申報、重復申報、報大建小等方式套取生態(tài)環(huán)境專項資金，用于彌補公用經(jīng)費不足；四是主管部門、建設(shè)單位公職人員通過肢解項目、規(guī)避招投標、直接指定施工方、提前泄漏招標控制價等方式，內(nèi)外勾結(jié)，謀取私利。

2.職能部門履職不到位。一是將資金分配給不符合生態(tài)環(huán)境專項資金使用范圍的企業(yè)或項目，如達標排放、規(guī)范化建設(shè)等屬企業(yè)事權(quán)類的項目。二是工業(yè)企業(yè)污染修復治理項目，未按照環(huán)境保護法規(guī)定的“誰污染誰治理”原則，收取或扣減污染治理費用，而允許企業(yè)申請生態(tài)環(huán)境專項資金并審核通過。三是建設(shè)單位項目施工管理不嚴，生態(tài)環(huán)境項目工程質(zhì)量存在問題，如地面塌陷，工程主體開裂等，主管部門、建設(shè)單位及監(jiān)理單位未及時采取措施。四是項目招投標管理不規(guī)范，投標單位串通投標，圍標、串標、陪標現(xiàn)象普遍。

3.生態(tài)環(huán)境項目資金績效不佳。一是由于前期論證不足、選址不當?shù)仍颍椖客七M緩慢或無法繼續(xù)實施，導致生態(tài)環(huán)境專項資金滯留或閑置，部分資金滯留閑置長達兩年以上。二是滯留或閑置的生態(tài)環(huán)境專項資金，地方財政收回統(tǒng)籌后用于彌補地方政府財力不足、經(jīng)費不足等非生態(tài)環(huán)境項目。三是項目設(shè)計目標規(guī)模與實際需求不匹配，實際運行數(shù)據(jù)遠低于設(shè)計目標與規(guī)模。如在某農(nóng)村污水處理項目中，項目設(shè)計的日污水處理量為500T，當?shù)貙嶋H能收集到的日污水量只有100T，而項目后期運維費用又按設(shè)計的日處理量500T 支付，造成多支付運維費用。四是項目后續(xù)運行維護不到位，未實現(xiàn)項目績效。部分項目由于沒有后續(xù)運行維護，建成后未投入使用或長期間閑置，形成“曬太陽”工程；部分項目運維管理不力，投入使用后未達到污染防治效果。

4.失信企業(yè)獲得專項資金，未有效落實失信聯(lián)合懲戒。串通投標等嚴重失信企業(yè)獲得大氣、水、土壤污染防治等生態(tài)環(huán)境專項防治資金時有發(fā)生，項目招投標過程中，陪標、圍標、組團投標、借資質(zhì)投標、違規(guī)分包非法轉(zhuǎn)包，建設(shè)單位、招標代理公司與投標單位相互勾結(jié)，串通投標現(xiàn)象普遍，相關(guān)職能部門未對圍標串標、借資質(zhì)投標等嚴重失信企業(yè)實行有效的聯(lián)合懲戒。

二、審計中發(fā)現(xiàn)問題的原因分析

生態(tài)環(huán)境專項審計中發(fā)現(xiàn)的騙取套取資金，職能部門履職不到位，項目績效不佳等問題主要原因有以下三方面：

1.績效管理、激勵約束機制還不完善。生態(tài)環(huán)境項目績效目標未實現(xiàn)，后續(xù)運維不力，項目長期閑置，究其原因主要是績效管理、激勵約束機制還不健全。地方政府在申請生態(tài)環(huán)境專項資金時，脫離地方政府實際可用財力，片面追求資金金額、項目數(shù)量，項目資金過度依賴上級專項資金，地方配套資金不足，致項目建成后，因地方可用財力有限，運維經(jīng)費來源有限，項目長期閑置或利用率不高。

2.重發(fā)放、輕管理，監(jiān)管機制還不健全。生態(tài)環(huán)境專項資金審計中發(fā)現(xiàn)的職能部門履職不到位、項目績效不佳等問題，主要是因職能部門重資金申報，輕項目后期運行維護跟蹤管理，全程實時監(jiān)管模式尚不完善，生態(tài)環(huán)境專項資金使用績效評價體系還不夠完善，績效評價結(jié)果運用不廣泛，對績效好的生態(tài)環(huán)境項目傾斜不夠。

3.職能部門間信息不暢通，聯(lián)合懲戒建設(shè)還不到位。生態(tài)環(huán)境項目招投標過程中，串通投標現(xiàn)象很普遍，究其原因，主要是職能部門間信息不暢通，信息不共享，政府職能部門未將其串通投標的失信行為納入全國信用信息平臺，未對串通投標采取有效的懲戒措施，如取消其參與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域及其他領(lǐng)域的投標資格等，聯(lián)合懲戒未能全面落實。

三、生態(tài)環(huán)境專項審計重點

為提高生態(tài)環(huán)境專項資金使用績效，加強項目管理，保障生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行落實到位，生態(tài)環(huán)境專項審計的重點可以從資金流向、建設(shè)管理、后期績效三個方面來關(guān)注。

1.生態(tài)環(huán)境專項資金流向，重點從資金投入、分配、撥付、使用四個環(huán)節(jié)予以關(guān)注。一是投入方面，關(guān)注項目資金投入組成情況，審查地方政府配套、建設(shè)單位自籌資金是否到位，是否過度依賴上級專項資金支持。二是分配方面，關(guān)注資金分配依據(jù)的科學性、合理性、合規(guī)性，有無將資金分配給不符合使用條件的非生態(tài)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境禁止類或企業(yè)事權(quán)類項目。三是撥付方面，關(guān)注資金撥付的及時性和真實性，財政等主管單位是否在規(guī)定時間內(nèi)將資金及時下?lián)埽袩o滯留、截留，項目單位有無多申報資金、“報大建小”，導致資金閑置在財政或項目建設(shè)單位等。四是使用方面，關(guān)注項目建設(shè)單位資金使用的合規(guī)性，審查項目建設(shè)單位有無將生態(tài)環(huán)境資金擠占、挪用，有無違規(guī)用于單位辦公經(jīng)費或其他與項目無關(guān)的支出。

2.生態(tài)環(huán)境項目建設(shè)實施管理，重點審查生態(tài)環(huán)境項目發(fā)包程序、招投標、工程質(zhì)量及結(jié)算管理。一是建設(shè)單位項目發(fā)包過程的合規(guī)性，包括項目的施工、設(shè)計、監(jiān)理、大宗設(shè)備采購的發(fā)包。建設(shè)單位或業(yè)主有無直接指定施工、設(shè)計、監(jiān)理等單位，生態(tài)環(huán)境設(shè)備的采購是否進行了招投標或政府集中采購，建設(shè)單位有無肢解項目以規(guī)避招投標。二是招投標程序的規(guī)范性。審查投標單位有無串通投標、借資質(zhì)投標、中標單位有無違規(guī)分包非法轉(zhuǎn)包等問題，關(guān)注投標文書有無雷同或異常一致及規(guī)律性差異，投標保證金是否出自同一家企業(yè)或個人，不同投標人投標文件有無相互混裝等。同時還應重點關(guān)注建設(shè)單位與投標單位有無串通投標，有無直接或間接向投標人泄露標底、控制價，明示或者暗示特定投標人中標等串通投標行為，建設(shè)單位與中標單位內(nèi)外勾結(jié)，以權(quán)謀私等問題。三是工程管理、結(jié)算的有效性。審查項目是否按照合同規(guī)定工期開工完工，質(zhì)量是否達到約定標準，是否按項目設(shè)計圖紙施工，有無偷工減料，虛報工程量情況及監(jiān)理單位的履職情況。

3.生態(tài)環(huán)境項目資金績效方面。項目資金的績效情況、生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行落實情況，是生態(tài)環(huán)境專項審計的核心，這也是全面實施預算績效管理的要求。一是項目績效目標實現(xiàn)情況。根據(jù)項目建設(shè)內(nèi)容及預期目標，審查項目有無偏離績效目標，生態(tài)環(huán)境專項資金有無實現(xiàn)污染防治效果，重點揭示生態(tài)環(huán)境項目規(guī)劃設(shè)計與當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境實際需求脫節(jié)，預定績效目標與實際不符或難以實現(xiàn)，資金損失浪費。二是項目后期運行維護管理情況，重點提示項目建成后無運行，因后期維護管理不力或運維經(jīng)費不足等致項目長期閑置、利用效率不高問題。三是生態(tài)環(huán)境項目數(shù)據(jù)指標情況。收集項目竣工驗收、投入使用后的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)指標及可行性研究報告和初步設(shè)計的數(shù)據(jù)指標，對比數(shù)據(jù)審查生態(tài)環(huán)境效益實現(xiàn)情況。

四、生態(tài)環(huán)境專項審計方法

生態(tài)環(huán)境資金專項審計重點有資金流向、建設(shè)管理、項目績效三個方面，針對審計重點，可以使用數(shù)據(jù)表格、資金流向跟蹤等方法開展審計。

1.以數(shù)據(jù)、表格形式表達項目資金基本情況。生態(tài)環(huán)境專項資金大體都是跟著項目走的，即每一筆資金最終是落實到具體項目上，而項目分散在生態(tài)環(huán)境、城管、林業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門單位。針對這一特點，審計前期先設(shè)置好一張項目基本情況表，將資金以項目形式體現(xiàn)。基本情況表以項目為關(guān)鍵詞，包括資金類別、金額、指標文件號、立項時間、項目名稱、建設(shè)內(nèi)容、總投資額、是否招投標、招投標方式、已支付進度款、計劃開工完工時間、實際開工完工時間、未按期完工原因、績效目標、績效完成情況、偏離原因等信息。內(nèi)容應盡量詳細，如資金類別可再細分為中央、省級、市級、自籌等，以達到通過數(shù)據(jù)表格的形式將項目從立項到建成運行情況、資金走向都體現(xiàn)出來，為后期現(xiàn)場審計、數(shù)據(jù)分析，選取審計疑點做好前期準備。設(shè)置嚴謹?shù)捻椖勘砀瘢芎艽蟪潭壬瞎?jié)省審計現(xiàn)場時間，同時，從數(shù)據(jù)表格上就能反映資金滯留、結(jié)存、項目進度緩慢等基礎(chǔ)性問題。

2.資金流向跟蹤審查。一是查看上級專項資金及地方政府配套資金到位情況，資金到位后財政部門是否及時下?lián)艿浇ㄔO(shè)單位項目上，有無截留、挪用。二是根據(jù)大氣、水、土壤污染防治生態(tài)環(huán)境專項資金管理辦法，對照文件規(guī)定的資金具體使用范圍，查看資金是否都使用在項目上，建設(shè)單位有無擠占挪用的情況。三是審查資金支付憑證、手續(xù)的合規(guī)性。對生態(tài)環(huán)境專項資金支付憑證、發(fā)票進行鑒別，審查支付手續(xù)是否合規(guī)，是否按約定的進度支付款項，結(jié)合施工單位銀行交易明細清單加以辨別，審查資金是否有回流至建設(shè)單位或某個人賬戶，有無虛開發(fā)票、內(nèi)外勾結(jié)騙取套取生態(tài)環(huán)境專項資金。

3.項目實施管理過程審查。項目實施管理過程審查是生態(tài)環(huán)境專項資金審計的一個重要環(huán)節(jié)，一是通過查閱項目相關(guān)資料，審查項目從可行性研究、申報、立項到建設(shè)施工的各個程序，包括項目是否有立項批復文件，工程設(shè)計、預算是否經(jīng)相關(guān)部門批準等。二是通過查閱招標代理公司招標文件、對比分析投標單位投標文書，審查招投標程序是否合規(guī)，有無串通投標行為。審查中標的勘察、設(shè)計、施工單位是否具備工程建設(shè)所需資質(zhì)，設(shè)備及其他材料供貨單位是否經(jīng)過招投標或?qū)嵭姓少彙Ｈ墙Y(jié)合審計現(xiàn)場查勘，對照項目工程量清單，審查工程建設(shè)中有無虛計工程量、偷工減料，未按設(shè)計圖紙施工等資金損失浪費及工程質(zhì)量安全隱患問題。

4.項目績效實地查勘。一是現(xiàn)場查看項目建成后是否正常投入使用，通過查看項目近期用電量、用水量等關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)判斷項目有無長期閑置或利用率不高，并分析具體原因。二是對照項目應實現(xiàn)的績效目標，現(xiàn)場實地查看是否一一實現(xiàn)，并分析未實現(xiàn)績效目標的具體原因。對現(xiàn)場無法判斷績效情況的，可以查看近期項目水質(zhì)監(jiān)測報告、土壤檢測報告、大氣監(jiān)測數(shù)據(jù)等資料，或?qū)徲嫿M視具體情況，現(xiàn)場取樣送專業(yè)檢測機構(gòu)檢測，以判斷污染防治資金有無達到土壤治理、水質(zhì)提升及空氣質(zhì)量改善的目標。三是現(xiàn)場查看項目后期運行維護管理情況，通過詢問項目現(xiàn)場管理員及相關(guān)人員，查看項目建成后，有無安排專人負責項目維護管理，查看項目及設(shè)備運行維護記錄，審查運維的真實性。