高質量發展視閾下中國財政治理的健全邏輯、提升潛力與平衡路徑

文/李華 董艷玲 蔡倩

黨的十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，十九屆五中全會明確了建立現代財稅體制的目標要求、主要任務和實現路徑。作為國家治理的重要內容，財政治理能否高效運行勢必影響國家治理現代化的推進。同時，我國已進入高質量發展的新時期、新階段，健全符合高質量發展要求的財稅制度也是立足于黨和國家事業發展全局的戰略選擇。正確理解高質量發展階段財政治理的健全邏輯，建立高質量發展視閾下財政治理效能的評價指標體系，精準把握財政治理效能的提升潛力及子系統的優勢和短板，準確辨析其失衡癥結并探尋其平衡路徑，不僅有助于把脈當下中國財政治理的運行現狀，還能為助推區域高質量協調發展提供一個新視角。

高質量發展視閾下財政治理的健全邏輯與指標體系

財政治理應包括財政制度自身的治理水平和財政作用于政治、經濟、社會的治理能力兩層含義，財政治理效能是制度完善和能力提升的綜合反映。同時，財政治理服務于國家治理，國家治理的目標隨著經濟社會發展適時變化，因此財政治理的目標也具有動態調整屬性。

（一）高質量發展視閾下財政治理的健全邏輯

新發展階段，現代財政制度一方面要適應高質量發展的要求，切實提質增效、積極有為，另一方面要面對內外部環境，有應對挑戰與風險的穩定性，同時要充分體現創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念。總體來講，高質量發展視閾下財政治理應滿足七大要求：

1.法治規范。財政是政府代表國家或憑借其社會代表身份，基于國家權力參與國民收入分配的行為，運行過程中表現為財政制度，即財政活動運行的機構和規則體系具有規范性和有序性，要對包括稅收制度、財政支出、財稅體制等在內的財稅制度進行法治化的規范約束，尤其是現代財政制度的法治特征更為凸顯。

2.財力保障。國家履行管理和服務職能離不開財政資源，“取之于民”的收入職能是“用之于民”的重要前提。

3.效率保證。新時代高質量發展的新要求內在決定了經濟運行和社會發展必須提質增效。具體到財稅領域，財政治理既要提高自身運行效率，也要促進要素產品流動，構建統一市場，擴大開放，激發全社會發展活力。

4.公平體現。公平離不開財政的調節，促進社會公平的財政工具包括公共服務、轉移支付、稅收等，涉及個人、城鄉、區域等多個維度。

5.可持續發展。財政制度在實現自身可持續發展的基礎上，要保障經濟社會的可持續性，增強發展的后勁和活力。

6.公開透明。高質量發展階段離不開財政治理的有效性，提高信息的公開透明度，滿足公民需求和社會發展需要，為公民利益的表達提供途徑，促使政府內部的財政信息和公民的滿意度反饋聯動起來，有助于提高財政治理效能。

7.明晰匹配。按照“一級政府、一級財政”的原則，在多級政府財政體制下，建立事權與支出責任相適應的制度，實現各級政府之間財力事權的明晰匹配，是財政體制協調運轉的基礎和重要內容，也是新時期高質量發展中不同層級政府協調、合作理念的體現。

（二）高質量發展視閾下財政治理的指標體系

本文從財政系統的主要構成——財政收入、財政支出、央地關系、預算管理四大子系統——來構建高質量發展視閾下財政治理效能的評價指標體系。

1.財政收入。改革目標是建立公平統一、調節有力的現代稅收體系。稅制改革從強調促進效率轉變為兼顧公平和效率，注重稅收分配的公平；從強調稅收中性轉變為兼顧中性和非中性，發揮稅收的調節作用。結合高質量發展對財政治理提出的要求，收入治理效能可從法治規范、財力保障、效率保證、公平體現四個層面來衡量：選擇“財政收入中稅收占比”來代表法治規范；選擇“一般公共預算收入規模”和“稅收收入規模”衡量財力保障能力；用“稅收征管效率”和“稅收經濟協調性”來評價效率水平；選擇“個人所得稅比重”和“KP指數”來衡量公平程度。

2.財政支出。改革目標是凸顯政府職能的轉變，建設服務型政府，強調更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康等，相應提高民生領域社會福利支出比重，降低經濟建設性支出比重，并提高財政資金的使用效率。支出治理效能可從效率保證、公平體現以及可持續發展三個層面來進行衡量：選擇“財政支出效率”來進行衡量使用效率；選擇“城鄉基本公共服務均等化”“區域基本公共服務均等化”“社保就業支出比重”來衡量公平程度；選取“財政赤字率”“科教文衛支出比重”“環保支出比重”來衡量可持續發展水平。

3.央地關系。改革目標是建立事權和支出責任相適應的政府間財政關系，在保證收入格局穩定的前提下，合理劃分事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一。央地關系治理效能的衡量主要涉及公平體現和明晰匹配兩個層面：選擇“一般性轉移支付在轉移支付中的比重”來衡量公平體現；選擇“財力事權匹配度”來衡量央地財政關系的明晰匹配。

4.預算管理。改革目標為建立全面規范、公開透明的現代預算制度。因此預算管理治理效能主要體現在法治規范、公開透明兩個層面；選擇“收入預決算偏離度”和“支出預決算偏離度”來表示法治程度；選擇“財政透明度”來反映公開透明程度。

高質量發展視閾下財政治理效能的提升潛力

（一）全國層面

高質量發展視閾下中國財政治理效能呈明顯提高態勢，但仍存在較大的提升空間。高質量發展視閾下中國財政治理效能均值介于0.277—0.379，綜合指數均值經歷了較為顯著的上升過程，年均增長率為3.54%。值得注意的是，2013年和2017年中國財政治理效能出現了迅速提升，表明黨的十八屆三中全會以及黨的十九大對財稅改革的重視均有力推動了財政治理效能的提高。

總的來說，支出治理效能最高但總體有所下降，預算管理治理效能較低但提高較快，目前已接近支出治理效能，當前收入治理效能最低。值得注意的是，預算管理治理效能提高較快的現象比較矚目，這主要得益于2004—2014年的漸進型改革和黨的十八屆三中全會對于改進預算管理制度的明確要求。

子系統存在各自的優勢和短板。在收入治理效能中，法治規范是優勢；而稅收收入規模和一般公共預算收入規模水平較低，制約了財力保障能力的發揮；稅收征管效率較低影響了效率水平，表明當前稅務機關征稅成本仍存在過高現象；個人所得稅比重和KP指數水平不高也表明公平程度存在提升的空間。支出治理效能中，優勢主要表現在效率方面；而區域基本公共服務均等化是公平維度的主要短板；財政赤字率是制約可持續發展的根本所在。央地關系治理效能中，公平體現是主要優勢，明晰匹配是短板。預算管理治理效能中，公開透明是優勢，法治規范有待提高。

（二）區域層面

高質量發展視閾下我國四大區域財政治理效能總體均呈顯著上升趨勢，但“東高西低”格局較為顯著。其中，中部提高最快，東北提速最慢。出現“東高西低”現象的原因主要在于，一個地區的財政治理效能與其經濟發展階段存在密切關系，經濟發展水平越高，政府管理法治規范性就越強，財政收入規模也越大，對公平的追求越迫切，也更注重可持續發展理念，其財政治理效能水平就相對較高。

財政治理效能的優勢和短板存在一定的區域異質性。東部支出治理效能一直處于最高水平，其次為收入治理效能，預算管理治理效能提高較快，目前已接近收入治理效能，央地關系治理效能是當前主要短板。中部支出治理效能較高，其次為央地關系治理效能，預算管理治理效能和收入治理效能相對較弱，目前來看，收入治理效能是制約財政治理效能提高的主要短板。西部央地關系治理效能是優勢，其次為支出治理效能和增速最快的預算管理治理效能，與中部一致，收入治理效能的提高應作為當前重點工作。東北地區的支出治理效能貢獻最大，其次為央地關系治理效能和預算管理治理效能，收入治理效能則較弱。

（三）省際層面

根據偏離均值和標準差的狀況，中國30個省市（除港澳臺和西藏外）財政治理水平可劃分為以下三類：明星省市有7個，包括上海、北京等，主要分布在東部、中部。這些省市財政治理效能處于較高水平，財稅改革取得了較好成果。治理水平處于中層的省市有15個，包括新疆、海南等，這些省市財政治理效能仍存在一定提升空間。追趕省市有8個，包括陜西、貴州等，主要分布在西部。這些省市財政治理效能較低，需要以先進省市作為目標進行追趕。

各省市財政治理效能的子系統貢獻存在一定差異。收入治理效能貢獻度較高的省市有上海、北京等，而湖南、河南等省市貢獻較低；支出治理效能中，江蘇、浙江、廣東等省市對財政治理效能影響較大，而海南、寧夏等省市影響較小；對于央地關系治理效能，江西、寧夏等省市貢獻率較大，而上海、北京等省市貢獻率較低；預算管理治理效能中安徽、上海等省市積極影響較大，江西、江蘇等省市較小。

高質量發展視閾下財政治理效能的平衡路徑

高質量發展視閾下中國的財政治理效能差異經歷了“縮小—擴大—縮小”的過程，但總體呈縮小趨勢，2013年以來尤為顯著，表明黨的十八屆三中全會對財政地位的空前提高給財政治理效能差異的縮小帶來了積極影響。

（一）區域差異來源

東部財政治理效能的基尼系數一直處于最高水平，表明內部差異最大，但差異呈縮小態勢；中部和西部財政治理效能的基尼系數則處于交叉變化之中，且內部差異均有所擴大；東北地區財政治理效能的內部差異總體來說較小，除個別年份，大部分時間基尼系數均處于最低水平。進一步得知，高質量發展視閾下財政治理效能地區差異主要來自區域間差異，其次為區域內差異，而超變密度的貢獻度處于最低水平。

（二）結構差異來源

高質量發展視閾下我國財政治理效能差異主要來自收入治理效能差異，其次為支出治理效能差異，之后為預算管理治理效能差異，而央地關系治理效能差異存在負向影響。其中，收入治理效能差異主要來自稅收征管效率差異，但影響度有所下降，其次為稅收收入規模差異、財政收入中稅收比重差異、一般公共預算收入規模差異，KP指數差異的貢獻最低，但提高態勢非常顯著；支出治理效能差異主要是財政支出效率差異造成的，其次為財政赤字率差異、城鄉基本公共服務均等化差異、科教文衛支出比重差異，而社保就業支出比重差異一直具有負向貢獻；央地關系治理效能差異主要來自一般性轉移支付比重差異，且呈提高態勢，財力事權匹配度差異的影響度較低；預算管理治理效能差異主要是支出預決算偏離度差異造成的，且呈提高態勢，收入預決算偏離度差異貢獻反而最低。

政策建議

一是圍繞高質量發展主線，明確財政改革和發展重點，促進財政治理效能提升。目前高質量發展視閾下中國財政治理效能仍存在較大的提升空間。現代財政制度要適應高質量發展的要求，切實提質增效，還要提高應對風險的能力和穩定性，充分體現創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。具體思路是，繼續提高財政的法治化程度，加強財政的規范化治理；確保財政收入的穩定，為國家治理提供財力保障；注重財政治理的效率原則，在增支減收背景下尤為重要；體現財政的公平職能，共享高質量發展成果；保持財政的可持續運行，倡導高質量發展的創新綠色理念；推動財政事權和支出責任相匹配，提高財政體制的協調程度。

二是制定全局框架下財政治理效能的綜合提高政策，推進各子系統均衡發展。收入治理效能、支出治理效能、央地關系治理效能、預算管理治理效能四個子系統的發展并不均衡。就2018年來說，支出治理效能最高，收入治理效能最低，表明當前高質量發展視閾下中國財政治理效能的優勢在于支出治理效能，短板則為收入治理效能。因此，財稅改革應將收入治理效能的提高作為重點，且將關注點放在稅收收入規模和稅收征管效率上。另外，不同省市財政治理效能的子系統具有不同的分布水平，即使是上海、北京等綜合治理水平較高省市，在某些子系統上也具有提升的空間。因此，需要通過針對性策略來促進落后子系統水平的提高，從而全面推進高質量發展視閾下我國財政治理效能各子系統的協同提升。

三是打破區域邊界，強化重點領域，積極縮小財政治理效能的地區差異。當前中國四大區域財政治理效能總體均呈上升趨勢，但“東高西低”格局較為顯著，盡管地區差異呈縮小態勢，但不平衡主要還是來自區域間差異。因此，必須從國家層面采取行之有效的區域協調聯動措施，促進區域財政治理效能的協同提高。通過區域經濟協調發展可實現收入治理效能差距的縮小。除此之外，中國財政治理效能差異的主要結構來源也是收入治理效能差異，主要是由稅收征管效率差異造成的。因此，相關部門可將稅收征管效率差異的縮小作為重點工作，強化重點領域，縮小不同省市財政治理效能的差距。