實施好《天津市文明行為促進條例》的思考

文/中共天津市委黨校 劉文冬

2019年3月29日，天津市第十七屆人民代表大會常務委員會第九次會議通過《天津市文明行為促進條例》（以下簡稱為《條例》）。《條例》于2019年5月1日起施行，至今已有3年多時間。筆者就《條例》實施中出現的一些問題，提出幾點完善的建議。

一、嚴格執法，提高違法者的違法成本

對于違反《條例》的不文明行為人，絕不能以批評教育代替行政處罰。對于屢教不改的不文明行為人就要頂格處罰。絕不能出現違法無成本，反復違法有收益的現象。

《條例》第六十九條規定，在居民區內道路、樓道等公用部位堆放物品的，由街道辦事處、鄉鎮人民政府處200元以上2000元以下罰款，并責令清除；拒不清除的，強制清除，費用由違法責任人承擔。

目前，一些社區對違反《條例》第六十九條規定，在居民區內道路、樓道堆放物品的治理，每次都是社區工作人員勸說，勸說后居民自行清理，隔段時間居民再次違法堆放物品，社區工作人員再勸說。如此循環反復，違法者沒有受到任何處罰，沒有任何違法成本，相反還因為違法成本而增加了自家的使用面積，獲得了收益。

天津市人大常委會主任段春華在《條例》通過后說，要加大執法力度，依法執法、嚴格執法、文明執法，堅持以“真”“嚴”“硬”的措施，確保條例有效實施。針對違反《條例》第六十九條規定在居民區內堆物反復回潮的亂象，就應該嚴格執法，提高違法者的違法成本。第一次發現違法堆物，警告并拍照錄入違反信息平臺的數據庫；第二次再發現違法堆物，就應當做出處罰，依據《條例》第六十九條規定，罰款200元；第三次再發現違法堆物，就應當加大處罰力度，依據《條例》第六十九條和七十六條規定，頂格處罰，罰款2000元。

二、拓展《條例》宣傳深度，注重典型案例報道

自《條例》實施以來，天津市各級部門以宣傳海報、宣傳展牌、網紅熊現場宣傳、動漫視頻、公益廣告、入戶宣傳、專題講座以及天津地域特色的相聲、快板書、大鼓等曲藝形式，幫助市民更好地學習和認識《條例》，讓抽象的內容生動再現，強化了《條例》的宣傳效果。

《條例》實施已有3年多時間，在全方位全覆蓋宣傳《條例》的同時，今后要拓展宣傳《條例》的深度和廣度，特別注重觸及靈魂的典型案例宣傳報道。各級執法部門依據《條例》做出的行政處罰，就是宣傳《條例》最生動的案例。

為進一步推動《條例》貫徹落實，發揮優秀案例的引領示范作用，增強執法與處罰以及執法宣傳教育的規范性、實效性，破解執法難點，天津市人大社會委、天津市文明辦組織征集貫徹落實條例的典型執法案例，陸續發布了10期典型案例。第一期，治理城市建成區違規養犬；第二期，治理城市建成區違規養鴿；第三期，治理道路交通違法行為；第四期，治理私搭亂建；第五期，治理商業街區亂涂亂畫亂貼小廣告；第六期，治理占道經營；第七期，治理影響生態環境的不文明行為；第八期，治理非法購買國家重點保護野生動物；第九期，治理不文明殯葬祭掃、制售封建迷信殯葬用品；第十期，治理小微違法違規行為，這些典型執法案例的發布，收到很好的社會效果。

三、鼓勵單位和個人舉報不文明行為

根據《條例》第四十三條規定，各執法部門已經將受理舉報、投訴不文明行為的電話向社會公眾公布。但在實踐中，執法部門在接到投訴舉報后，往往將問題移交給沒有執法權的社區處理。這樣的結果就是群眾的舉報、投訴最后不了了之。在暢通舉報、投訴渠道的同時，應當加強監管，強化執法部門的履職盡責，對于不擔當、不作為、推諉塞責的執法人員要強化問責。

為鼓勵群眾積極舉報違反《條例》的不文明行為，執法部門對于舉報人可以給予適當獎勵。2020年9月16日起，公安交管部門將機動車未按規定停放“占壓盲道”的違法行為納入有獎舉報范圍。今后執法部門應進一步擴大有獎舉報范圍。

勸阻不文明行為相對于舉報、投訴不文明行為而言，勸阻者面臨不確定的風險。如何保護好勸阻者的合法權益，是各個部門必須認真思考的課題。2017年，鄭州楊醫生電梯內勸阻吸煙案，一審法院竟然判決楊醫生要向死者家屬補償1.5萬元。這類判決的出現讓不文明行為的勸阻者承受了不應有的法律風險，也極大挫傷了人民群眾勸阻不文明行為的積極性。可喜的是，鄭州市中院在二審中撤銷了一審錯誤判決，駁回死者家屬的訴訟請求。鄭州市中院的二審判決，倡導美德美行，保護了人民群眾勸阻不文明行為的善行義舉，消除了勸阻者的后顧之憂，向全社會傳遞正義的力量。

四、多措并舉治理不文明行為

對于一些積習已久的不文明行為，在強化整治處罰的同時，要多措并舉，創造條件積極引導群眾實施文明行為。對于《條例》所禁止的行人跨越護欄的不文明行為，在加大處罰力度，加高護欄減少行人隨意穿越道路跨越護欄等措施的同時，也要加快人行天橋建設，更加便利群眾出行。

對于焚燒紙牛、紙馬、冥幣等迷信用品或者花圈、花籃等喪葬用品的，搭設靈棚，吹打念經，“送路”等殯葬、祭掃活動的陳規陋習，一方面要加大源頭治理力度和對違法者的處罰力度；另一方面要創新理念、創造條件積極引導群眾文明祭掃的新風尚。由天津市民政局和天津廣播電視臺發起的“清風行動——都市文明集體共祭”活動，從2004年開始，已經連續舉辦了18年，累計帶動100多萬人次參與了文明祭掃，被民政部譽為喪俗改革的“天津經驗”。對于互聯網時代新出現的網上祭拜平臺，政府部門也可以積極引導，倡導網上祭掃的新風俗。

五、完善對《條例》的解釋

《條例》中一些條款實施效果并不理想，這與個別條款的立法模糊且缺乏法定解釋有很大關系。如《條例》第七十條：違反規定在建成區的居民區內飼養家禽、家畜、鴿子的，由城市管理部門責令限期改正；拒不改正的，予以沒收。《條例》第七十條中“規定”為何意，遇到居民投訴飼養信鴿的行為，執法部門如何把握合規與違規的界限。對于違反規定飼養鴿子的問題，2020年5月，天津市城市管理委員會的負責同志曾做出如下解釋：根據《天津市市容和環境衛生管理條例》有關規定，我市建成區內明確禁止飼養食用鴿，飼養信鴿要符合國家體育主管部門、信鴿協會和我市體育部門、市信鴿協會關于信鴿活動管理的有關規定。

《條例》第七十條中“規定”就是信鴿協會關于信鴿活動管理的規范性文件嗎？一個行業協會的規范性文件，可以作為執法依據嗎？信鴿協會與信鴿飼養者顯然是存在利益關聯的，把信鴿協會的規范性文件作為執法依據是否有失公允？在一些官方留言板上，對于群眾反映養鴿擾民的留言，不少留言的回復都是：經查，該業主系信鴿協會會員、持證養鴿、符合規定。一些執法人員把持信鴿協會會員證養鴿行為就視為符合規定的養鴿行為，這完全背離了立法的初衷。制定《條例》第七十條的初衷至少應該是進一步規范飼養信鴿的行為，打擊群眾深惡痛絕的不文明飼養信鴿行為。

天津地區一些信鴿協會會員還習慣于在居民樓的樓頂飼養信鴿。在居民樓的樓頂搭建鴿棚是否需要依據《城鄉規劃法》第四十條第一款規定，辦理建設工程規劃許可證？國家體育總局2001年發布的《信鴿活動管理辦法》第38條規定：“搭建鴿舍、鴿棚要按照市政規劃和信鴿協會的規定。”但20多年來，沒有任何一個鴿舍、鴿棚是經過市政規劃部門審批的。

從既有的司法判決看，一些法院在判決中明確指出信鴿飼養人未依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款的規定，取得建設工程規劃許可證的情況下，私自在樓頂搭建鴿棚的行為屬于違法行為。如在李勇與天津市北辰區人民政府佳榮里街道辦事處因拆除樓頂鴿棚的行政糾紛中，北辰區人民法院一審判決指出：“依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款的規定，在城鎮規劃區內進行建設的，應當向城鄉規劃等有關主管部門申請辦理建設工程規劃許可證。本案中，原告李勇在未取得建設工程規劃許可證的情況下，在其住所樓頂處搭建鴿棚，被告發現該行為后，依法履行立案、調查、取證等法定程序作出責令限期拆除決定，證據充分，適用法律、法規正確，故本院對原告要求撤銷被告所作《責令限期拆除決定書》的訴訟請求不予支持。”

在該案的二審判決中，法院在判決中指出：“《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款規定，在城鎮規劃區內進行建設的，應當向城鄉規劃等有關主管部門申請辦理建設工程規劃許可證。由于本案涉訴的建筑物是由上訴人建設并使用，被上訴人作出被訴《責令限期拆除決定書》時，該涉訴建筑物未取得建設工程規劃許可證，其違法行為存在，被上訴人依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，作出被訴《責令限期拆除決定書》并無不當。上訴人提出涉訴建筑物符合《天津市信鴿活動管理辦法》的相關規定，無須辦理建設工程規劃許可證，被上訴人不能針對其作出被訴行政行為的主張缺乏法律依據，本院不予支持。”

從既有的執法實踐看，一些執法部門也認為信鴿飼養人未依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款的規定，取得建設工程規劃許可證的情況下，私自在樓頂搭建鴿棚的行為屬于違法行為。2020年2月，東麗區華新街道執法部門在排查中發現，某小區居民王某在樓宇頂部公共區域搭建2處鴿棚，飼養信鴿80余只。雖然王某在信鴿協會辦理了證書，搭建鴿棚也符合信鴿協會相關標準，但由于王某未辦理建設規劃許可手續，街道執法部門最終確認王某搭建的鴿棚屬違法建筑，必須拆除。

筆者建議天津市人大常委會在總結實踐經驗，積極聽取各利益攸關方意見的基礎上，依據相關上位法，適時對《條例》第七十條中“規定”做出權威的解釋。

六、以正確輿論引領全社會的文明行為

各部門和媒體宣傳力量要為倡導文明行為、抵制不文明行為營造良好的輿論環境和社會氛圍。在執法實踐中，整治不文明行為的執法對象有時為老年人、殘疾人、低收入群體等社會弱勢群體。對于此類執法中發生的沖突，媒體和宣傳部門要注意正面引導社會輿論，避免歪曲事實的惡意炒作。

2020年2月28日，物業工作人員李某在配合街道綜合執法隊清理居民張某在小區公共區域堆放雜物過程中發生肢體沖突。事件剛出，一些別有用心的媒體大V和個別不負責任的媒體就迫不及待地發聲，粉飾美化違反《條例》的不文明行為人張某，為吸引眼球，煽動輿論，蓄意抹黑丑化天津形象。此事件中的張某57歲，曾多次違反《條例》第六十九條規定，長期反復占用小區公共區域堆放雜物。一些媒體罔顧這些事實，甚至不惜虛構事實，把張某描述為耄耋老人，對張某實施不文明行為屢教不改的表現卻只字不提。同情弱者沒有問題，譴責執法中發生的暴力行為也沒有問題，但是新聞報道不顧客觀事實，不能全面準確客觀公正地報道，甚至歪曲事實的報道，是不能容忍的。這些片面的新聞報道打擊了執法部門整治不文明行為的積極性，助長了一些不文明行為人違反《條例》的囂張氣焰。此輿論風波造成的惡果就是執法部門在相應執法中畏首畏尾，塑造了不文明行為人“我弱我有理”的弱者強勢現象。

新聞媒體應當站穩人民立場，全面準確客觀公正地報道涉《條例》的執法案件，積極宣傳文明行為，傳播文明理念，營造全社會促進文明行為的氛圍。