“一戶一宅”面臨的現(xiàn)實(shí)困境及對策建議
——基于云南省文山州的思考

竇家德

住房是人類生存的必需品，農(nóng)村宅基地制度的核心是維護(hù)農(nóng)村土地集體所有和保障農(nóng)民基本居住權(quán)利，“一戶一宅”是農(nóng)村宅基地制度的基本特征之一。一戶農(nóng)民只能擁有一處在規(guī)定面積之內(nèi)的宅基地，是“一戶一宅”制度的主要內(nèi)涵。但在實(shí)際農(nóng)村中，確實(shí)存在著“一戶多宅”“有戶無宅”等“戶”“宅”不均現(xiàn)象，既損害了農(nóng)民權(quán)益，又造成了宅基地的浪費(fèi)。如何貫徹好“一戶一宅”制度已經(jīng)成為了當(dāng)前地方政府及職能部門的重要任務(wù)。本文以云南省文山壯族苗族自治州為例，進(jìn)行分析探討。

“一戶一宅”制度執(zhí)行中存在的問題

對“一戶一宅”制度了解不夠。一方面，在農(nóng)村實(shí)際生活中，農(nóng)民群眾對“一戶一宅”的了解還不足，甚至還存在相當(dāng)多的誤解，政策宣傳依然有待深入。另一方面，部分農(nóng)村干部對“一戶一宅”制度的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，一個(gè)比較普遍的誤解是“只要戶口在農(nóng)村的農(nóng)戶，就有權(quán)利擁有一宅”。

村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不完善，管理機(jī)制不健全。文山州部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）制定了一些簡單的村鎮(zhèn)規(guī)劃，但這些規(guī)劃大多缺乏整體、長遠(yuǎn)考慮，效果不明顯。由于規(guī)劃建設(shè)未能合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量和布局，農(nóng)民建房選址還是考量哪里地勢好、“風(fēng)水好”，存在隨意建房、占用耕地外擴(kuò)、村內(nèi)老宅基地閑置等問題。村級(jí)源頭管控力量薄弱，大部分縣鄉(xiāng)建立村級(jí)宅基地協(xié)管員隊(duì)伍未落到實(shí)處，對違法問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、執(zhí)法處置還沒有形成持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的常態(tài)工作機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興的新形勢下，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要占地，公共事業(yè)需要占地，農(nóng)村新增人口需要?jiǎng)澟抡?。在不占用耕地的前提下，這些過時(shí)的規(guī)劃已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)需要。

村級(jí)宅基地協(xié)管員、組級(jí)信息員沒有落實(shí)到位。宅基地協(xié)管員、信息員作用的發(fā)揮是做好農(nóng)村宅基地聯(lián)審聯(lián)批聯(lián)管工作的基礎(chǔ)，在政策宣傳、申請人資格審查、宅基地現(xiàn)場勘察、審核公示及違法查處等基礎(chǔ)工作中都離不開協(xié)管員和信息員。而現(xiàn)實(shí)情況是因基層工作繁雜、財(cái)政沒有安排相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，致使全州部分村（社區(qū)）至今還沒有指定專職（或兼職）的農(nóng)村宅基地協(xié)管員和信息員，加上村組干部有不愿意得罪人、怕惹事、怕?lián)?zé)的思想，存在對農(nóng)戶申請糊涂簽字、敷衍應(yīng)付的情況。

宅基地退出機(jī)制不完善。由于農(nóng)民進(jìn)城等原因，導(dǎo)致部分農(nóng)村出現(xiàn)宅基地閑置。這些閑置宅基地主要有三種類型：一是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)購買了住宅，雖然戶口還在農(nóng)村，但實(shí)際生活居住在城鎮(zhèn)，這部分農(nóng)民在農(nóng)村的住宅使用率不高，很多時(shí)候都是空置的。二是部分農(nóng)戶因?yàn)槔^承等原因在農(nóng)村有多處住宅，但主要生活居住在一處，其余的住宅使用率也比較低。三是部分農(nóng)戶住宅因?yàn)槟昃檬蓿闪宋Ｅf房，農(nóng)戶因無錢拆舊建新，長期租住在別處，這些農(nóng)戶的住宅使用率也比較低。但是，由于缺少有效的退出機(jī)制，這些閑置宅基地?zé)o法得到合理處置。

貫徹落實(shí)“一戶一宅”制度的對策建議

建立宅基地的信息登記系統(tǒng)。要全面落實(shí)“一戶一宅”制度，做好全州宅基地現(xiàn)狀的摸底調(diào)查，建立宅基地信息登記系統(tǒng)是關(guān)鍵。通過登記農(nóng)戶數(shù)、戶內(nèi)人口數(shù)、宅基地宗數(shù)、農(nóng)戶與宅基地之間的關(guān)系等，并對相關(guān)數(shù)據(jù)定期進(jìn)行維護(hù)和更新，方便有關(guān)部門全面了解和掌握各地宅基地基礎(chǔ)情況，提高對農(nóng)民建房審批的核查效率。

制定可操作性強(qiáng)的村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)約用地的原則，在規(guī)定的用地規(guī)模以內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃，從規(guī)劃源頭提高宅基地的利用率。村莊規(guī)劃的制定還應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，充分考慮村莊的特色和今后的發(fā)展，既要滿足農(nóng)民建房的現(xiàn)實(shí)需求，又要兼顧村莊的長遠(yuǎn)發(fā)展。通過制定科學(xué)合理的村莊規(guī)劃，能減少村莊發(fā)展無序化，避免村莊發(fā)展“空心”化，提高宅基地的利用水平，促進(jìn)“一戶一宅”制度的落實(shí)。

盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房。支持和鼓勵(lì)村集體和農(nóng)村村民盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房，對于不適合用于農(nóng)民建房的閑置宅基地，應(yīng)當(dāng)結(jié)合村莊規(guī)劃，確定合適的用途，如通過農(nóng)村土地綜合整治等途徑復(fù)墾，增加耕地面積。利用好閑置的宅基地不僅可以增加農(nóng)民建房的土地，促進(jìn)“一戶一宅”制度的落實(shí)，還能減輕新增宅基地供給壓力。

加強(qiáng)對宅基地利用過程的監(jiān)管。一是打擊違法建房行為。處置違法建房行為應(yīng)當(dāng)立足于“早”。要及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法建房行為，做到“早發(fā)現(xiàn)”；要能盡快處置違法建房行為，做到“早處置”。“早發(fā)現(xiàn)”有利于后續(xù)的“早處置”，“早處置”有利于拆除和整改違法建筑，減少執(zhí)法阻力，提高違法建房處置效能。二是監(jiān)督農(nóng)民建房的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在農(nóng)民建房過程中，發(fā)生在群眾身邊的村干部腐敗行為，會(huì)嚴(yán)重影響“一戶一宅”制度的落實(shí)。要嚴(yán)厲打擊發(fā)生在農(nóng)村基層組織的相關(guān)腐敗行為，通過監(jiān)督農(nóng)民建房申請、核查、選位等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，注意防止個(gè)別村干部弄虛作假，刻意隱瞞農(nóng)戶真實(shí)情況，騙取批準(zhǔn)。在農(nóng)民建房審批時(shí)必須堅(jiān)持公開公平公正，通過嚴(yán)格落實(shí)審批公示，讓每個(gè)農(nóng)戶的基本情況都接受群眾監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，減少腐敗發(fā)生的可能。通過加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，規(guī)范農(nóng)村基層組織的行為，打擊可能出現(xiàn)的腐敗行為，為“一戶一宅”制度保駕護(hù)航。

建立健全農(nóng)村閑置宅基地的退出機(jī)制。一是建立有償退出機(jī)制，對符合條件的有意向放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，引導(dǎo)他們自愿退出宅基地，由村集體和政府共同進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。二是建立“掛賬”機(jī)制，對有其他住宅但不愿放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，可通過協(xié)調(diào)，先有償拆除危舊房，采取“掛賬”形式，等這些農(nóng)戶有條件建新房時(shí)再重新提出建房申請，按規(guī)劃選擇合適的新宅基地重建新房，這樣有助于提高農(nóng)村宅基地的利用率。